政府房地产市场监管权的行使及其优化思考

　　[摘要]近年来，我国政府市场监管权的行使较为活跃，尤其是对房地产行业的规范与调整。为了进一步稳定房价，引导房地产市场朝着健康、有序方向发展，国家先后实施多轮调控，颁布与实施了多项措施，产生了明显的效果。同时，在市场监管过程中，也出现了政府权力行使错位、越位、缺位等问题，影响了政府应有的调整功能。本文认为，应明确政府市场监管权的行使，促使权力配置清晰化、规范化，同时应全面配置政府市场监管职能，完善政府市场监管职能的内容，增强其协调性。

　　[关键词]政府市场监管权;权力行使;权力优化;监管边界;房地产行业

　　一、问题提出：从我国住房改革谈起中国的住房改革开始于二十世纪末，一场席卷全国的改革使中国的房地产市场产生了巨大的变化，老百姓的居住环境得到了极大的改善，福利分房成为时代的记忆，住房的全面商品化应运而生。近年来，房地产市场一直是百姓茶余饭后的热议话题，也是社会普遍关注的焦点。

　　一方面，住房与百姓生活关系密切，关乎每个家庭的生活质量;另一方面，房地产市场已成为我国的支柱产业，影响力巨大。面对居高不下的房价，国家出台了一系列的限购、限贷、限价政策，虽取得了一些成效，但也引发了不少问题。这表明我国房地产市场还不够成熟和完善，政府监管还存在缺位。近两年，席卷全球的新冠肺炎疫情对我国经济增长形成较大阻力，房地产行业更是处于关键的调整时期。笔者希望通过本文全面梳理和分析政府市场监管权的行使，从而完善政府监管的效果，促进房地产市场健康、有序发展。

　　二、问题分析：房地产市场监管的不足

　　明确政府市场监管的责任，需要处理好市场和政府的关系。凡是市场能解决的问题，都应靠市场自身的调节来解决，政府不应去干涉。面对市场中存在的问题，必须明确政府该管什么、不该管什么，以及怎么去管。这些问题如果不处理好，政府的市场监管就会出现偏差。这会导致政府与市场关系的恶化，甚至会导致市场运转的全面失灵。在实践中，地方政府对于房地产市场的监管，通常会出现三方面的问题，分别是监管的错位、越位和缺位。

　　(一)房地产市场监管的错位

　　市场监管错位体现为，在监管权行使过程中，部分政府官员为谋求政绩，滥用手中权力。较为常见的形式是政府某些官员寻租以及“地王”现象。按照房地产流转时序的不同，可以将我国房地产市场分为一级市场、二级市场、三级市场。作为最核心的市场，一级市场又称土地市场，是指国家土地管理机构身兼土地所有者与管理者双重身份，作为市场主体，将土地的使用权出让给土地使用者的市场。一级市场最明显的特征是主体身份的双重性、资源的计划性、市场的垄断性、产权变动的单向性。在整个一级市场中，政府具有绝对的主导地位，土地使用者参与市场竞争的前提是必须受到出让价格的限制和约束。众所周知，房地产市场处于土地市场的下游，深受土地市场价格的影响。显然，地方各级政府也意识到了这一点，始终牢牢管控至关重要的土地增量供给。

　　1.行政权力寻租影响公信力。政府某些官员寻租，被称为“看不见的脚”，主要指权力机关的工作人员借助政府保护实施转移财富的活动。政府某些官员寻租行为危害巨大，不仅严重影响经济的发展，而且致使社会长期处于低效运行状态。有学者形容政府某些官员寻租行为是典型的“看不见的脚”踩了“看不见的手”。典型表现为社会资源的极大浪费、市场机制运行受阻、社会财富产出大幅减少、社会道德滑坡现象出现。

　　当前，国土资源系统反腐形势严峻，纪委监委网信息显示，2019年全国有5个省和自治区共8名国土资源系统高官落马，其中1名正厅级、4名副厅级。这些落马的官员都与土地寻租有千丝万缕的联系。可见，政府某些官员寻租具有极其严重的危害性，而这背后最大的受害者必然是老百姓。权力机关应当是依法治国的先锋与表率，绝对不能是“敛财机器”。因此，绝对不能允许这种有损政府公信力的行为存在。

　　2.“地王”频现打破发展布局。

　　各级政府为了在最短时间内获得政绩，以达到本地经济效益与政治效益双丰收的目的，通常会突破以往的资源配置方式以及城市规划的原有布局，助推某一地段的地价一升再升，其典型表现便是全国各地不断刷新记录的“地王”。土地交易与流转，通常采用拍卖、招标与挂牌等竞争机制，但看似公平的机制背后其实暗藏玄机，造成城市贫富差距进一步拉大，社会矛盾越发尖锐。这必然会破坏城市均衡发展的目标，背离国家用宏观调控稳定房价的初衷。

　　其一，经济层面的危害：包括带动房价恶性上涨、引发通货膨胀、触发金融风险等。试想，如果中国的房地产市场，如二十世纪七十、八十年代的日本般，在快速上涨后，出现连续十年的低迷下跌，必然导致一大批房地产开发商陷入严重亏损的境地，甚至因此而破产。这会严重影响金融机构的运行与经营，导致不良资产的激增。银行资金链断裂，势必会影响其他行业资金供应，整个社会的经济发展形势也会大受影响。

　　其二，社会层面的危害：最直接的表现是不利于城市居民住房问题的有效解决。我国的住房保障体系还不够完善与健全，还有许多已经实施的保障措施触及不到的地方。许多城市中低收入者依旧是望房兴叹，这一部分人的住房问题如果不能得到解决，将不利于社会的健康与稳定。

　　其三，土地经营管理的危害：包括加大土地资产管理难度与加剧市场监管的失灵。马克思主义经济学原理认为，土地本身没有价值，它只不过是自然的产物而已。然而，本文所提到的土地是蕴含一定价值的，因为其中已经包含物化的人类劳动。

　　因此，土地作为一种商品，应该遵循价值规律，其价格应当围绕价值上下波动。在实践中，各地“地王”价格已经远远超出价格的正常波动范围，是对价值规律的一种违背，使原本就较为困难的土地调控政策实施变得更加艰难。在实践中，国家的多项调控措施效果并不明显，其原因包括三个方面。一是地方政府处于政绩或地方私利考虑，不愿意切断财源。二是开发商因通过合法手段支付高额的土地出让金获得土地后，为了保证自己利益不受损害，会想方设法阻止地价下跌。三是房产投资人士为了维护自身权益，不接受地价和房价的下跌。由此可见，彻底解决“地王”问题仍有一定的困难。

　　(二)房地产市场监管的越位

　　在市场经济中，为了更充分理解政府的职能，必须明确政府与市场的关系与边界。北京大学经济学家张维迎教授曾提出：“好的市场经济是指政府的归政府、市场的归市场。”这是迄今为止关于政府与市场两者关系最清晰的表述。政府在处理与市场的关系时，要放权给市场，市场自身能够解决的事应该交由市场解决。

　　如何充分发挥“无形的手”和“有形的手”的作用，将 两者有机结合起来，更好地服务于市场经济，这是政府需要解决的难题。然而，在实践中，个别地方政府没有充分发挥市场的调节机制，而是违背市场规律，对于市场能够解决的问题仍然加以干涉。对于国家出台的房地产调控政策，当其有利于地方GDP增长、有利于体现政绩时，地方政府大多会积极配合。反之，如果其触及地方政府的权益，影响当地财政收入，则大多会受到地方政府的消极抵制。为了维护自身的利益，许多地方政府先后出台多种措施，保证房地产市场的运行，如购房落户、购房送补贴等。

　　(三)房地产市场监管的缺位

　　房地产市场作为特殊的商品市场，是违法行为的多发地，需要政府以强制性手段予以规范。同时，房地产市场关乎国计民生，对其加以管理是政府公共职能的体现。保证中低收入群体拥有居住的场所是政府长期坚持的民生工程。但地方政府在落实具体政策时，时常与国家法律、法规、政策性文件相抵触，这集中体现在政府法定期限内的不作为。监管缺位的原因很多，其中最重要的原因主要有两个。

　　首先，重视程度不够。政府主管部门工作人员由于自身专业技能与专业水平的限制，或者出于自身利益的考虑，对于出现的问题重视程度明显不足。其次，政出多门现象严重。由于政府主管部门较多，分工不明确，部门间信息共享明显不足，执法过程中经常出现互相推诿的现象。

　　三、路径探寻：政府监管对策与路径选择

　　(一)探讨二元体系的市场监管模式

　　当前，世界范围内实施二元体系市场监管模式最为成功的国家是美国。美国的经济体制与政治体制都具有高度发达性，采用市场经济体制，并给予地方政府一定程度的自治权力。在对房地产市场进行监督管理时，各级政府分工有序，各司其职。其中，宏观调控政策的发布、实施、监督由联邦政府负责，房屋的税收征稽则由州政府等地方政府完成。州政府的权力得以充分行使，在房屋监管中居于核心地位。美国芝加哥大学教授、著名经济学家贝克尔曾指出，美国房地产业体现了“大市场、小政府”的理念。以美国为代表的二元体系市场监管模式具有以下特点：

　　其一，房地产金融系统完善。与世界其他国家不同，美国的住房信贷援助政策具有鲜明的特点，其形式为：在各州政府的统一支持下，整个美国的房地产金融市场被分为三个等级——一级市场为各种形式多样的私营金融机构，如商业银行、住房抵押银行、贷款协会等;二级市场即证券化市场，主要是联邦住宅贷款抵押公司、州级住房抵押协会、联邦金融抵押协会等金融机构，这类市场最大的特征是集中将抵押贷款证券化;三级市场即保险市场，目前在美国房地产金融体系中，保险市场的地位逐年上升，发挥着越来越重要的作用，逐步成为核心成员。

　　其二，房地产税收政策灵活多样。美国的家庭住房信息系统十分完善，覆盖方方面面，例如家庭成员的姓名、职业、收入及人均住房情况等，这些信息有助于相关机构了解不同群体的住房需求，并采取相应的改进措施，同时也为房地产开发商选择房屋结构及房屋类型提供重要参考。在此基础上，美国各级政府也会根据不同家庭的情况，采取一系列有针对性的税收惠民措施，包括延期缴税、免征税款、减征税款等。

　　四、余论

　　解决当前房地产市场遇到的问题，必须厘清政府监管与市场调节的边界，明确政府的市场监管与房地产市场的调节能否形成合力。当前，我国的特殊国情决定了在经济发展过程中，一方面要充分发挥市场的调节功能，鼓励市场参与主体自由竞争，另一方面又不能离开国家政策调控，要借助政府力量对市场进行必要的干预。笔者认为，市场调节与政府干预各有优势，也都存在一定程度的缺陷与不足。找到两者最佳的契合点，最大限度地发挥市场与政府各自的优势，是解决问题的关键所在。

　　房地产论文： 不确定性下房地产企业的柔性决策机制

　　一是明确职责。政府在监管房地产市场的过程中，要明确监管职责与监管内容，尽量避免错位、越位、缺位的发生。二是理顺关系。应当明确政府与市场的关系，既要充分发挥政府的调节功能，使政府能够真正服务于市场，又要管好政府这双手，减少不必要的干预，加快政府职能转变。笔者希望通过本文的研究，为我国政府市场监管权的行使提供借鉴，从而为各级政府规范市场、平抑房价、保障住房提供理论支持与实践参考，最终为我国房地产市场的改革提供更大帮助。

　　参考文献

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　　作者：金鹏伟