企业职工基本养老保险全国统筹“渐进式”改革的困境与对策

　　[摘要]随着人口老龄化程度不断加深，企业职工基本养老保险制度的可持续性受到极大挑战，部分省份陆续出现累计结余赤字。提高养老保险制度可持续性，也就是要在尽量长的时间内让基金收入可以覆盖支出。从制度设计角度来看，实现全国统筹可以在全国范围内调节基金收支是现阶段提高养老保险制度可持续性的根本办法，而推进省级统筹、建立中央调剂制度、划转部分国有资本充实社保基金是推动养老保险制度实现全国统筹的重要“渐进式”改革措施，笔者在客观评价分析上述改革措施实施进展和存在问题的基础上，提出进一步完善的政策建议和配套改革措施，包括合理划分政府间基本养老保险中事权与支出责任、健全省以下基金收支责任考核、加强划转后国有资本投资运营等。

　　[关键词]养老保险全国统筹省级统筹中央调剂制度划转部分国有资本充实社保基金

　　一、引言

　　我国企业职工基本养老保险于1994年正式建立，其可持续性自制度建立之日就受到广泛关注，亦不乏争议，尤其是在经济增速放缓、人口老龄化加速的双重挤压下，基本养老保险基金运行更是举步维艰。

　　20世纪90年代以来，我国老龄化进程加快，65岁及以上老年人口从1990年的6299万人增加到2019年的1.76亿人，占总人口的比重从5.6%上升至12.6%，未来一段时间老龄化程度还将持续加深，基本养老保险基金的支出压力必将不断加大;同时，在人口老龄化过程中劳动年龄人口数量持续下降，青壮年劳动力供给逐步减少，基本养老保险基金收入增速逐渐放缓甚至出现规模收窄，基金可持续性遭遇极大挑战，一些地区甚至陆续出现累计结余穿底的现象。

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　　从表面上看，企业职工基本养老保险可持续性是基金收支运行问题，从本质上看则是制度设计问题，全国统筹是长期以来改革的明确方向，也是从制度自身出发提高可持续性的最优方案。然而，由于各地企业职工基本养老保险在收支运行和制度设计方面都存在不少差异、地区间基金负担差异大，全国统筹难以一蹴而就。

　　在全国统筹真正实施前，采取养老保险省级统筹、中央调剂金制度、划转部分国有资本充实社保基金等三大渐进式改革措施可以提高基金可持续性。在制度安排上，如果把具有互济功能的养老保险基金比喻成“蓄水池”，省级统筹是将省级层面的若干个小“蓄水池”打通，这是建立中央层面大“蓄水池”的基础条件，中央调剂制度是在中央层面的大“蓄水池”尚未打通前对省级层面若干个小“蓄水池”进行调节，划转部分国有资本充实社保基金则是通过增强社保基金的保障能力在外部对“蓄水池”进行“加固”。但是在实践中，由于政府间基本养老保险的事权与支出责任划分不清、基金结余地区征缴积极性不高、国有资本划转社保基金配套制度不到位等原因导致上述政策效果不尽如人意，因此，应该研究如何从制度设计上对其进行有针对性的改进和完善，从而达到尽快实现全国统筹的目标。

　　二、文献综述

　　在养老保险基金收支和财政补贴可持续性问题上，目前基金收支矛盾大、经济增速和财政收支情况难以负担养老保险缺口、深化养老保险制度改革等问题是学界研究的热点。贾康和杨良初(2001)[1]较早地测算了不同经济增长水平下的财政收入水平及其对养老保险的支持能力，指出只有宏观经济保持7%、8%的增速，才能使财政补贴养老保险的能力不断增强。刘学良(2014)[2]将2010—2050年城镇职工养老保险财政补贴折现到2010年的规模为52.3万亿元，相当于当年GDP的130%。

　　孙开和王丹(2015)[3]通过分析企业职工基本养老保险财政补贴数据发现，2014年基金累计结余中近六成来自2005—2014年的财政补贴，2013年后财政补贴增速加快且显著高于财政收支增速，财政负担日益加重。对于提高养老保险制度的可持续性，学者们提出鼓励生育、降低基本养老金替代率、延迟退休年龄、扩大覆盖面、加快推进全国统筹、优化投资运营机制等建议。[4-7]关于养老保险统筹层次，学界普遍认为在全国统筹实现前，省级统筹相对于县市级统筹虽然在管理层面交易成本较高，但是有更强的调剂能力和抗御风险能力，更有利于制度的可持续发展。[8-11]也有学者指出省级统筹会带来省级政府财政资金压力增加、市县政府缺乏征管积极性等问题，反而会增加制度风险。[12]

　　至于养老保险统筹层次迟迟难以提高的阻力，有学者总结为地方政府的道德风险和地方利益作祟等主观原因，[8][9]有学者归纳为经济社会发展水平限制和区域不平衡等客观原因，[13]还有学者认为是囿于各级政府权责利划分不清的体制因素。[14][15]关于如何提高养老保险统筹层次的政策建议主要集中在明确政府间事权与支出责任、完善组织管理体制和机构、健全约束和绩效考核机制、加快全国统一的社保信息平台建设等方面。[16-18]关于划转国有资本充实社保基金的研究包括划转原因、范围、比例、层次以及划转后的效应和监管等方面，林义(1995)[19]认为将国有资产的一定份额划作社会保险基金存在内在关联性和理论上的可行性。

　　王延中和胡继晔(2004)[20]在总结减持国有股来充实社保基金改革问题的基础上提出按照国内首次上市的持有国有股的上市公司、已上市且股权属于中央政府的上市公司、已上市且股权由中央和地方政府共同所有的上市公司三种情况设计划转方案更具可操作性。陆解芬(2018)[21]回顾20余年来国有资本充实社会保障基金历程，指出划转瓶颈的政策层面因素是全国社保基金理事会、人社部门、国有资本管理部门、财政部、证监会等五大相关利益主体的划转职责不清，仅依靠相关条例办法和部门自觉推动缓慢。

　　匡小平等(2018)[22]认为国有资本划转在实操中可能会遇到划转承接主体能否管理好国有资本、如何保值增值、社保基金部门缺乏资本运营方面经验等挑战。关于中央调剂制度，有学者分别从技术和体制机制的角度分析中央调剂制度对养老保险管理、中央和地方责权安排的新要求，前者包括应参保人数核定、工资水平核定、调剂基金拨付等，后者主要是如何明晰中央调剂制度中各级政府的责任分担以及调动地方政府积极性。[23]

　　还有学者基于精算原理，模拟未实行中央调剂制度、只实行中央调剂制度、延迟退休与中央调剂制度结合、遵缴机构改革与中央调剂制度结合四种情况测算各省份养老保险基金运行情况，指出提高调剂金上解比例有可能增强调剂波动性，且从长期来看存在地方政府制度套利风险。[24]

　　世界银行建议养老金制度由五支柱组成，一是“零支柱”非缴费养老金制度，待遇形式为国民养老金或社会养老金，提供最低水平的保障;二是“第一支柱”缴费养老金制度，与本人的收入水平不同程度地挂钩，旨在替代部分收入;三是强制性的“第二支柱”，基本属于个人储蓄账户，各国形式有所不同;四是自愿性的“第三支柱”，如完全个人缴费型、雇主资助型、缴费确定型(DC)或待遇确定型(DB)，该支柱性质上比较灵活，个人可自主决定是否参加以及缴费多少;五是非正规的保障形式，即家庭成员之间或代际之间对老年人在经济或非经济方面的援助，包括医疗和住房方面的资助。

　　其中与我国企业职工基本养老保险制度相对应的是“第一支柱”，即缴费养老金制度，与本人的收入水平不同程度地挂钩，旨在替代部分收入，如美国的联邦退休金制度(又称作“老年、遗属和伤残养老保险”)、德国的“一般养老保险”(以全体雇员为对象)制度和“矿业从业者养老保险”(以矿业从业者为对象)制度、日本的国民年金制度等。总结上述典型国家“第一支柱”发展经验可以发现，统筹层次均为全国层面，中央与地方事权和支出责任的划分是基于充分发挥地方政府信息优势与中央政府在收入再分配和宏观调控方面的优势之间进行权衡，并用法律的形式予以规范化和制度化，从而对各级政府有效地行使职责，对政府间财政关系的协调形成了稳定而有效的机制。[25][26]

　　各国基本养老保险基金的管理运营模式可以归纳为集中管理模式、相对集中管理模式和分散管理模式，大部分国家对于基本养老保险基金的投资政策通常都采取谨慎稳妥的态度和策略，普遍通过法律法规对其投资对象的范围和比例进行了严格的限制，但有的国家也会根据经济社会发展情况进行相应调整，在防控投资运营风险方面，许多国家均制定信息报告披露办法，明确披露内容、披露方式、披露渠道、披露频率等，促进投资信息公开透露，同时建立投资监管信息系统和以投资绩效管理为核心的考核评价体系，科学评价基金整体、各类资产、投资组合的投资业绩，提高披露信息的真实性和准确程度。[27-29]

　　纵观国内对于企业职工基本养老保险制度的研究，可持续性角度的研究测算成果颇多，也从多维度提出了若干建议，其中从制度本身出发的全国统筹导向更为笔者关注，亦是本文研究重点。全国统筹尚未实现前，加快省级统筹、划转部分国有资本充实社保基金、中央调剂金是对基本养老保险制度可持续性最有帮助也是最受学界关注的改革措施，本文旨在研究上述三项改革进展缓慢背后的深层次原因，结合最新实践提出更接近改革目标的政策建议和可行性分析。

　　三、企业职工基本养老保险基金运行现状及风险

　　企业职工基本养老保险虽然自制度建立以来基金滚存结余一直呈增长趋势，但分析基金收入结构就可以发现所谓“运行良好”高度依赖财政补贴，未来随着基金收入减少、支出增加的情况不断加剧，以及各地基金负担苦乐不均的结构性矛盾逐渐突出，养老保险基金的可持续性存在极大风险。

　　四、“渐进式”改革措施实施现状及存在的问题

　　如上所述，企业职工基本养老保险基金运行可持续性存在较大风险，一味通过增加财政补贴来维持基金运行不是长久之计。在全国统筹真正实现之前，养老保险省级统筹、中央调剂金制度、划转部分国有资本充实社保基金三项“渐进式”改革措施对提高基金运行可持续性发挥着积极作用，但需要在实践中解决一些制约问题和挑战。

　　五、推进企业职工基本养老保险制度“渐进式”改革的政策建议

　　针对前文提到的推进企业职工基本养老保险全国统筹的渐进式改革在实施中存在的问题和遇到的挑战，笔者认为应从明确基本养老保险中央与地方的事权与支出责任，加强省以下基金收支责任考核、动态提高中央调剂比例，健全国有资本划转社保基金长效机制三个方面深化改革，提高政策实施的可行性，为基本养老保险的全国统筹打下扎实基础。

　　一方面，社保基金以及各省基本养老保险基金委 托全国社保基金理事会投资运营的经验较为成熟。全国社会保障基金从2000年成立至2019年，基金年均投资收益率8.14%，约为同期年均通货膨胀率的三倍，其中2019年的投资收益率更是达到14.06%。目前，全国大部分省、自治区、直辖市将基本养老保险基金的部分积累资金委托市场化、多元化投资经验丰富的全国社保基金理事会进行投资运营，并获得较高的投资收益率。另一方面，“十三五”期间，我国国有企业公司制改革取得历史性突破，截至2020年年底，国务院国资委监管的中央企业已全面完成公司制改革，省级国资委监管的一级企业约96%完成公司制改革，为划转国有资本奠定了坚实基础。

　　参考文献

　　[1]贾康，杨良初.可持续养老保险体制的财政条件[J].管理世界，2001(3):53-60.

　　[2]刘学良.中国养老保险的收支缺口和可持续性研究[J].中国工业经济，2014(9):25-37.

　　[3]孙开，王丹.我国基本养老保险财政负担问题的思考[J].地方财政研究，2016(10):65-70.

　　[4]于洪，曾益.退休年龄、生育政策与中国基本养老保险基金的可持续性[J].财经研究，2015(6):46-57，69.

　　[5]杨华.完善我国基本养老保险基金投资运营机制研究[J].中央财经大学学报，2012(9):7-11.

　　[6]李连芬，刘德伟.我国基本养老保险全国统筹的成本-收益分析[J].社会保障研究，2015(5):3-11.

　　作者：孙维