基层政府行政中“塔西佗陷阱”的生成逻辑及跨越路径

　　摘要：受公共权力悖论、压力型体制、传统行政文化及群众生活满意度等诸种因素的影响，基层政府行政遭遇“塔西佗陷阱”。党的十八大以来，我国社会治理取得重大进展，基层政府行政中“塔西佗陷阱”存量已显著减少。随着中国特色社会主义进入新时代，社会公众对基层政府的行政能力和行政效能提出了更高要求。对此，须通过推进法治政府构建、改革职责同构模式、培育新型行政文化以及积极有效回应民意等路径，跨越基层政府行政中“塔西佗陷阱”，从而达到基层政府的善政。

　　关键词：基层政府;“塔西佗陷阱”;法治政府;行政权力;行政文化

　　社会科学论文投稿刊物：东北大学学报(社会科学版)始终致力于积极促进我校文法学院、工商管理学院、外国语学院等学院学术水平的不断提高，推进其他人文社会科学领域如语言学、教育学等方面的学术研究，促进我校学科建设的综合化，人才素质的完善化。

　　所谓“塔西佗陷阱”，主要是指由于政府公信力的流失而导致公众对政府及其公务人员、公共政策以及政治制度不信任的一种现象。对于这种现象的描述，最早来自古罗马著名政论家普布里乌斯•克奈里乌斯•塔西佗的表述。塔西佗在其著作《历史》中指出：“一旦皇帝成了人们憎恨的对象，他做的好事和坏事就同样会引起人们对他的厌恶。”'1〕他认为，当政府部门失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。我国学界较早就关注了政府信任问题，这些研究涉及到了基层政府行政遭遇的公信力流失问题，由此呈现出2个主要方面。

　　首先，表明政府公信力流失问题主要存在于基层政府行政。有不同学者[2-4〕通过对乡村“信任票”选举方式的关注、对地方官员的访谈、对取消了农业税的农民的访谈等，表明基层政府行政遭遇的公信力流失问题。其次，探讨基层政府遭遇低信任的影响因素。有不同学者[5'6]从文化心理和制度绩效的角度、感知与倾向的角度等，对基层政府遭遇低信任的影响因素作出考察。学界有关基层政府行政遭遇公信力流失问题的研究，为基层政府行政跨越“塔西佗陷阱”的实践与研究提供了有益参考。

　　党的十八大以来，随着社会治理取得重大进展，我国整体政府公信力显著提升，同时，基层政府行政中“塔西佗陷阱”存量也显著减少。但随着中国特色社会主义进入新时代，社会公众对基层政府的行政能力和行政效能提出了更高的要求。有鉴于此，为了进一步减少我国基层政府行政中“塔西佗陷阱”的存量，有必要深刻剖析其生成逻辑，以问题为导向，进一步探索跨越基层政府行政中“塔西佗陷阱”的路径。

　　一、基层政府行政中“塔西佗陷阱”存量减少

　　自2005年起，《小康》杂志对“中国信用小康指数”进行调查统计，其中一项重要测评指标就是政府公信力。《小康》杂志在2018年8月发布的“2005-2018年度中国信用小康指数”显示，十余年来，我国政府公信力指数一直稳步提升，并且，以党的十八大为时间节点，政府公信力指数呈现明显变化态势。党的十八大以前，政府公信力指数缓慢上升，即从2005年刚过“及格线”的60.5分，到2007年的60.6分，再到2011年的65.0分，6年时间里提高4.5分;党的十八大以后，政府公信力指数加速上升，2018年达到89.2分，几年时间里提高了24.2分[7]。

　　由此可以看出，党的十八大以来，随着我国社会治理取得重大新进展，我国整体政府公信力得到显著提升，从而基层政府行政中“塔西佗陷阱”的存量也显著减少。不过，政府公信力显著提升并不代表政府信用不再受人关注。事实上，最近几年，政府信用一直占据公众关注信用领域的首位[7]，并且，学界认为政府信任还存在明显的差序格局，即“对中央政府高信任度，对基层政府低信任度*[8]。“中央政策是好的，但是到了地方往往就变了。”过去流传于百姓嘴上的这句话正是从一个侧面描述了党的十八大以前较多存在的基层政府行政“塔西佗陷阱”现象，也讽刺了一些基层政府干部欺上瞒下、表里不一、说“两面话”、做“两面人”的现象。认真贯彻落实中央政策是基层政府树立公信力的一条重要保障。

　　基层政府若因某种目的，未能达到“令行禁止”的工作状态，长此以往，便会导致公众对基层政府形成习惯性的归责和刻板性的态度，使基层政府行政遭遇“塔西佗陷阱”。由此，也会让公众对各级政府的公信力形成差序认识，且把信任感低的对象指向基层政府。近年来，我国不断加强和创新社会治理，基层政府行政中“塔西佗陷阱”存量显著减少，但这不代表基层政府行政“塔西佗陷阱”可以从人们研究视野中淡化和消失。在党的十八大以来国家治理体系和治理能力现代化取得重大成果的基础上，不断探索社会治理经验，进一步减少基层政府行政中“塔西佗陷阱”存量，进一步研究基层政府行政过程中跨越“塔西佗陷阱”的路径，从而推进基层政府的善政，是当前基层治理仍不能松懈的重要任务。

　　二、基层政府行政中“塔西佗陷阱”的生成逻辑

　　虽然“塔西佗陷阱”是西方政治学中的一个定律，但在中国政治文化环境里也有一定的“塔西佗陷阱”的基础。为进一步减少新时代基层政府行政中“塔西佗陷阱”的存量，须从基层政府的权力运行、体制结构、传统行政文化以及经济生活等方面分析其生成逻辑。

　　(―)公共权力悖论

　　所谓“公共权力悖论”，简而言之，就是公共权力的异化，其可追溯至新制度经济学家道格拉斯•C.诺思⑼在研究国家与产权关系时提出的国家悖论：国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。“公共权力悖论”揭示的是，公共权力这只“看得见的手”干预过多，则减弱甚至丧失了维护公共性或公共利益的职能，而沦为权力掌握者追求自身利益最大化的途径，造成大量的权力寻租和权力腐败，大大降低了政府的公信力。中国传统社会结构和人际关系的明显特征是差序格局，基层政府行政权力运行受其影响，便有陷于“塔西佗陷阱”的可能。

　　首先，会由于公共权力“特殊化”而陷于“塔西佗陷阱”。在社会治理未及深入时，在权力温床下，某些基层政府干部运用公共权力构建以己为中心的关系网络，“差序结构”边缘的人会绞尽脑汁讨好、拉拢处于中心位置的人，而“差序结构”中心的人常以“特权者”身份自居，具有优越感，从而“差序结构”边缘的人和中心的人之间产生“唯命是从、唯上不唯下”的异化现象，使得基层政府及其行政人员与下级、与群众不再是服务与管理的关系，而是支配命令的关系。

　　其次，会由于公共利益“私人化”而陷于“塔西佗陷阱”。在社会治理未及深入时，“国家利益部门化，部门利益私人化”的现象时有存在，具体表现在：有的基层政府行政人员滥用“三公”经费，有的基层政府部门借口维护公共利益而“搭便车”，有的基层政府行政人员以权谋私、任人唯亲，等等。公共权力“特殊化”和公共利益“私人化”都不仅削减了基层政府的权威性和社会动员力，而且降低了基层政府的公信力，最终让基层政府行政遭遇“塔西佗陷阱”。

　　(二)压力型体制

　　所谓压力型体制，是指“一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系此概念最初出现于经济领域，但随着经济社会的全面发展，其泛化为一种制度化现象，被运用于各个领域。其包括2个要素：数量化任务分解机制和全方位、多层次的评价体系。—方面，自古以来，中国在中央集权文化下形成较为稳固的“中央一地方”运作关系，下级政府对于上级政府下达的任务必须贯彻落实，需要执行各项具体的政策;另一方面，在层级政府间，上级政府将各项数量化指标或任务分解后往下传达，最终分配给基层政府来完成，并根据基层政府完成情况进行逐项考核[8]。

　　这种压力型体制在当今现实生活中仍有所存在，比如过去某些地方存在的计划生育、招商引资等数量化任务。基层政府为了完成指标或任务，经常会牺牲公众利益而换取自身的眼前利益，其造成的负面影响在一定时期内必然暴露出来，特别是某些基层政府干部存在的腐败问题、违纪问题等会暴露无遗，从而引起公众强烈反应。这样，公众会把责任归咎于基层政府而不是上级政府，基层政府行政中就会遭遇“塔西佗陷阱”。

　　(三)传统行政文化

　　所谓行政文化，是指“在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态”'11(。行政文化直接影响政府的行政管理活动，间接影响政府公信力。文化具有历史性、传承性和稳定性等特点，因此不合时宜的、消极负面的传统行政文化会制约当前先进行政文化的发展，会阻碍群众与政府的有效沟通交流，会淡化政府为民服务的责任意识。

　　今天，消极负面的行政文化影响于基层政府行政，仍可见于2点。一是官本位思想的负面影响依然存在。在我国古代，单一制的中央集权体制历史悠久，至高无上的皇权和严格的等级观念深入人心、影响深远，导致盲目崇拜权威、趋之若2追求权力的现象在今天仍时有存在，这都是官本位思想衍生的扭曲现象。此种现象底下隐藏的扭曲逻辑就是权能带来利一巨大灰色收入的腐败，而腐败正是政府公信力流失的催化剂。

　　二是神秘化政府依然存在。随着群众参与政治积极性的高涨，政府信息公开制度也越来越健全，但是群众和政府在权力结构、政务公开范围和方式等方面依然处于信息不对称的状况，而政务信息的不透明即“神秘化政府”就导致有些群众始终认为某些公共权力行使者存在“暗箱操作”，从而不信任政府。

　　(四)生活满意度

　　有学者[12-13(通过对我国一些农业县的调查，以及对中央、省、县、乡镇、村五级政府威信的调查，不仅发现差序政府信任现象的存在，而且发现，群众生活满意度是差序政府信任现象的重要影响因素，且二者间呈正向关系。这里，学者观察的生活满意度仅体现在经济收入方面，而随着党的十八大以来精准扶贫、精准脱贫的深入实施，基层群众生活满意度在不断提升的同时，生活满意度的因素也更加多元。除了经济收入外，由群众生活满意度影响基层政府信任的，还见于2点。

　　一是群众对基层干部的认可。群众对基层干部的经济头脑和致富本领、做事公道、工作作风及能力等的认可，与基层政府信任有着正向关联。二是基层社会整体面貌的变化。群众对基层社会条件如交通出行、农田水利、饮水设施、儿童上学、就医看病、卫生环境以及文化设施等的认可，与基层政府信任有着正向关联。笔者通过对云南省6个县部分基层干部和群众的访谈发现，党的十八大以来，人民群众对基层政府的信任度持续提高，同时也发现，生活满意度低的群众对基层政府的信任度会较低。

　　三、基层政府行政过程中跨越“塔西佗陷阱”的路径

　　习近平同志曾在河南省兰考县委常委扩大会议上讲到：“古罗马历史学家塔西佗提出了一个理论，说当公权力失去公信力时，无论发表什么言论、无论做什么事，社会都会给以负面评价。这就是'塔西佗陷阱’。”'1"(同时，习近平同志认为：“我们当然没有走到这一步，但存在的问题也不谓不严重，必须下大气力加以解决。如果真的到了那一天，就会危及党的执政基础和执政地位。”'14

　　(深刻理解习总书记讲话内涵，不仅可以体会到习总书记对政府公信力的忧患意识，也可以领会到习总书记关于政府行政跨越“塔西佗陷阱”的坚定决心。2019年国务院《政府工作报告》也明确要求各级政府“落实全面从严治党要求，勇于自我革命，深入推进简政放权，加快转职能、提效能，增强政府公信力和执行力，更好满足人民对美好生活的新期待”'15(。为了这一目标，基层政府应在党的十八大以来社会治理取得显著成就的基础上，探索跨越“塔西佗陷阱”的现实路径，力争进一步减少甚至消除基层政府行政中“塔西佗陷阱”的存量。

　　(一)推进法治政府构建：制约基层公共权力“特殊化”的根本保障

　　推进国家治理体系和治理能力现代化的基础是构建法治政府，因为保证政府公信力的首要因素是法律，提升政府公信力的根本途径是法治建设。党的十八届四中全会提出，要全面推进依法治国，建设社会主义法治政府，这就为诚信政府的建设奠定了基础。基层政府行政之所以陷入“塔西佗陷阱”，根本原因在于没有正当行使公共权力，没有树立正确的权力观。首先，推进法治政府构建。法治政府是指政府以国家宪法和法律为依据，行使公共权力，履行职责的治理模式。依法行政是政府公信力的生命线。在基层政府行政中，一要坚持依法行政。政府的所有行政活动都要在法律法规的范围内进行，不然公共权力很容易异化为个人谋私利的工具，导致公共利益被损害，政府公信力流失。二要依法失信问责。防止公共权力异化的首要手段就是问责，要根据失信行为的严重程度制定相关法律法规，由群众监督，依法问责失信行为。

　　其次，推进诚信政府构建。所谓诚信政府，也就是政府的诚信行为。诚信政府能否建成，与政府公信力的高低直接相关。基层政府行政要跨越“塔西佗陷阱”，提高基层政府公信力，就必须做到以下2点。—是增强基层公务人员的法治观念和责任意识。俗话说，公务人员有信仰，政府才有希望。因此，要加强基层公务人员的思想道德教育，使其内外兼修，起到带头作用，真正全心全意为人民服务。二是把基层公务人员的权力关进制度的笼子里。对此，一方面可以加快制定有关诚信政府方面的法律法规，另一方面可通过建立公务人员诚信档案等手段制约基层公务人员的失信行为[16]，避免公共权力“特殊化”、公共利益“私人化”等现象的发生。

　　(二)改革职责同构模式：破除基层体制弊端的有力武器

　　基层政府职能转变不到位是导致政府公信力弱化的主要原因。提高政府公信力，要通过加快转变政府职能来实现[17]。政府职能的转变包括横向转移和纵向调整。所谓横向转移，是指政府向社会和市场简政放权;所谓纵向调整，是指府际间权责关系的调整。我国层级政府间关系的总特征是不同层级的政府在职能、职责和机构设置上的高度统一性，即“职责同构”。简而言之，就是每一级政府管理的事项基本一致，管理机构呈现“上下对口，左右对齐”'⑻。这就表明，上级政府部门能对下级或“对口”的政府部门进行数量化任务指派和物质化评价问责。此管理模式可以说是压力型体制运行的支撑条件a。现代国家提供公共服务的数量、质量、能力，与公众信任之间通常呈正相关关系'⑼。

　　要想改变差序政府信任的现状，使基层政府行政跨越“塔西佗陷阱”，就必须科学划分不同层级政府权能，改革职责同构模式。党的十八届三中全会提出，要加强中央政府宏观调控职能，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，这就为中央政府和地方政府职责改革指明了方向，即中央政府增强宏观调控能力，基层政府提高微观服务能力。基层政府具有近群众、知需求、快解决的天然优势，能使改革发展的成果最快、最多地惠及人民群众。因此，经过深化改革职责同构模式，能使基层政府从压力型体制中解放出来，全心全意为人民服务，赢得广大群众的信任，从而在行政过程中跨越“塔西佗陷阱”。

　　(三)培育新型行政文化：奠定基层政府行政的文化基础

　　美国人类学家克莱德-克拉克洪曾说：“一个社会要想从以往的文化中完全解放出来是根本不可想象的，离开文化传统的基础而求变、求新，其结果必然招致失败。”'旳对待传统文化，是要采取一分为二的态度的。要在去除传统行政文化糟粕、吸收传统行政文化精华的基础上，培育和践行廉洁公正、以民为本、公开透明的新型行政文化。当新型行政文化深入人心的时候，“塔西佗陷阱”不再有产生的土壤，基层政府公信力的提升便是顺理成章之事。首先，转变政府工作作风，坚持廉洁奉公的行政理念。基层政府行政中的官僚主义、形式主义作风必然坑苦群众，群众对基层干部的腐败行为也会深恶痛绝。因此，基层政府应切实转变工作作风，提高行政效能。今天，我们可喜地看到，在以习近平同志为核心的党中央领导下，“四个全面”正协调推进，我国社会治理水平不断提升，中央的高压反腐让政府干部不敢腐，法治政府的建设让政府干部不能腐，而廉洁奉公理念的践行则逐渐实现政府干部不想腐。

　　其次，扩大政务公开范围，坚持民主公开的行政理念。一方面，封闭保守的传统思想存在于基层干部的脑海，便使得基层政府行政中往往政务不公开，权力运行不透明，预算使用不科学。2008年5月1日正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，首次以法规形式将政务公开明确为政府的一项职责，有利于实现群众的知情权、参与权、表达权和监督权。所以，政府应当及时、主动地发布政务信息，扩大政务信息公开范围，让群众了解政府、监督政府以及为政府出谋划策，从而提升基层政府公信力。另一方面，长期受传统高度集中的政治体制的影响，公众参与政治的意识较淡薄，参与政治的热情较缺乏，参与政治的能力较不足，由此对基层政府的绩效认知有偏差，这也导致基层政府公信力弱。所以，要培养公众的政治参与意识，调动公众的政治参与积极性，进一步拉近公众与基层政府的距离，通过互相交流而使公众信任基层政府。

　　(四)积极有效回应民意：增强群众获得感的关键点

　　美国公共管理学者格罗弗•斯塔林指出，政府回应意味着政府对公众所提要求作出迅速的反应，某些时候，政府回应可以是政府首先主动提出解决问题的方案，甚至是首先确定问题的性质[21]。积极有效回应民意，是基层政府行政跨越“塔西佗陷阱”的基本条件，也是增强基层群众获得感的关键点。首先，基层政府应当重视群众的迫切需求。如果政府在制定、实施公共政策时，不考虑甚至忽视广大群众的迫切需求，其一定不是一个有治理能力的政府。习近平同志指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”'22(随着社会主义市场经济的发展，人民群众的需要不断呈现多样性、丰富性，这就对基层政府行政的奋斗目标提出了更高的要求。所以，基层政府要想满足群众的迫切需求，得到群众的信任，第一步即是及时了解群众的需求。

　　其次，构建基层政府的第一回应机制。历史实践证明，能了解并正确对待社情民意及积极有效回应公众疑问，往往能使基层政府在与社会的良性互动中提升政府公信力。因此，在基层政府行政中，一要坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥人民代表大会制度在吸纳、回应民意方面的积极作用。在制定法规和公共政策时，要建立听政制度、沟通制度、协调制度、监督制度等，最大限度地让广大公众表达需求，使公众的需求能在政策法规施行范围内得到第一回应，增强基层群众的获得感、安全感、幸福感。二要积极回应社会关切，及时引导公共舆论。互联网时代的来临，特别是自媒体的兴起，使基层治理成本和代价越来越高，基层政府应当利用现代互联网技术，就社会关切点第一时间主动地公开相关信息，并正确引导、回应媒体和公众，在有效的沟通和协调中消解基层政府与公众的隔阂，提升基层政府公信力。

　　参考文献

　　[1]普布里乌斯•克奈里乌斯•塔西佗.塔西佗历史)M*.王以铸，崔妙因，译.北京：商务印书馆，2002：7.

　　[2]徐勇.政治参与：政治信任的重建—源于乡村选举中“信任票。的一种分析范式[M]〃深圳大学当代中国政治研究所.当代中国政治研究报告：!.北京：社会科学文献出版社，2004：202.

　　[3]肖唐镖.对地方官员政治态度的调查与分析[J].改革内参，2005(35)：31.