机构改革后地方档案馆资源整合特点及思路探究

　　摘要：地方档案馆的资源整合应该契合当下机构改革的目标要求。文章从新定位、新理念、新视野三个维度分析了新一轮机构改革后地方档案资源整合呈现的特点，提出统一规划部署、明确整合重难点、设计实施步骤、构建扁平化整合模式、加强人才资源整合力度、拓展地方档案资源整合能效六个方面的思路，以期对机构改革后地方档案馆资源整合提供借鉴。

　　关键词：机构改革;档案资源整合;地方档案建设

　　档案管理人员评职论文投稿刊物：《航空档案》(月刊)创刊于1977年，由中国航空工业集团公司主管，航空工业档案馆主办，对国内外公开发行，是国内唯一一本专门介绍航空领域历史变迁的大型综合性航空历史刊物。主要栏目有：人物专访国翼经典航空记忆铁翼凌空旧影钩沉航空史迹档案解密等。

　　地方档案馆保存了一地历史文化和各项工作的珍贵记录，是党和国家地方管理的重要信息支撑，也是我国档案资源建设的主力军。随着我国机构改革的深入推进，要求各级机构推行扁平化管理，通过优化协同高效和信息共享来提高行政效率，这对地方档案馆资源整合及共享提出了更高的要求。2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，要打破“信息孤岛”，统一明确各部门信息共享的种类、标准、范围、流程，加快推进部门政务信息联通共用[1]。

　　这为地方档案馆档案资源整合共享指明了方向，也提出了档案资源整合共享工作的具体要求。然而，在多年的档案资源整合实践中仍然存在“结构不够合理、配置不够优化、馆藏成分单一与社会需求矛盾”等问题，严重制约着档案价值的实现与社会效能的发挥，因此需要以当下机构改革为契机重塑新思维，对档案资源整合和信息共享工作进行结构性设计，以提升地方档案馆为党和社会服务的综合实力。

　　1机构改革与档案资源整合共享

　　我国新一轮的机构改革，旨在理顺职责关系，加强部门责任，科学设置机构，减少管理层次，扩大管理幅度，以推进国家治理体系和治理能力现代化。地方档案部门进行“局馆分立”，强化了档案馆履行“收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案”的职能。这一重大的档案工作体制机制创新和职能转变，必将增强地方档案馆各项管理工作的快速反应能力，使资源整合和利用效率大大提高。

　　机构改革是国家治理体系的变革、重构与升级，意味着新的管理模式，具体对档案馆资源整合工作来说，也需深入思考其视角、模式和实现路径。笔者认为，新一轮机构改革语境下，档案资源整合就是在各级党委的直接领导下，对国家机构、社会组织和个人形成的有保存价值的档案进行整理和资源重新配置，通过对档案资源的集中、有序化和优化来促进资源共享，以加强档案事业核心竞争力。

　　2机构改革后地方档案馆资源整合的特点

　　2.1地方档案馆资源整合新定位

　　地方档案馆在档案资源管理建设中具有档案的“存史”“资政”和“服务”功能，机构改革后，要以清晰的问题意识为导向，在档案资源整合共享具体工作中紧紧围绕为党管档、为国守史、为民服务的职责，进一步确立档案馆资源建设是为党和政府各项工作服务的目标定位。宏观层面上，明确地方档案馆的资源整合要为党和政府工作的规划设计、总体布局、统筹规划做好强有力的信息资源保障。微观层面上，档案馆着眼于落实国家机构改革决定提出的要求，“以问题为导向”整合资源，即把资源整合的重点聚焦于“发展所需、基层所盼、民心所向”。

　　2.2地方档案馆资源整合新理念

　　(1)地方档案资源整合的全局观

　　我国条块分割的档案管理体制有利于档案机构更好地履行监督、指导职能，但也存在档案资源“分割”和“分治”的不足，成为大数据时代档案资源整合拓展的障碍。如直属中央垂直管理系统的单位可自行保管和移交档案，一些专业机构形成的档案采取各专业领域自行管理的办法，使档案分散保存于多处。地方档案馆(室)合作机制的缺乏，导致档案资源建设各自为政，工作进度和水平参差不齐，地方档案馆难以对地方档案资源整合进行统一规划。

　　机构改革后，档案资源整合视角转变成统观地方全局，既包括体制范围内的档案资源，也将体制外的地方特色档案、民间档案、家庭档案等纳入整合范围。同时，档案资源整合服务理念得到加强，不仅限于把已整合的资源提供给用户，也基于用户需求整合资源开展了相关服务。档案馆改变了以往保守的资源建设观念，在“大档案”观的指导下，通过档案部门管理职责的整合，建立了高效率组织体系以实现数据资源整体性治理，构建了一个跨地区、跨行业的地方档案资源有机联系体，以服务地方多元社会发展，从各方面落实新时期机构改革的任务和要求。如在机构改革中重新整合组建的辽宁省档案馆实现人、财、物的高度集中，且拓展档案服务功能，档案馆既具有档案保管的功能，也兼有地方志编撰、党史研究等原整合机构的功能。

　　(2)地方档案资源整合的法制观

　　机构改革提出全面依法治国，依法履行职责，在法治下推进改革，进一步强化了我国档案工作“依法治档”的基本要求。自1995年《上海市档案条例》公布实施以来，我国地方档案法规建设硕果累累，地方法规体系已经建立，但总体上法规内容不完善、执法普法问责力度不强、修订不及时等问题较普遍。而且过去由于“局馆合一”的管理体制，地方档案馆习惯依赖行政手段开展各项档案管理工作，“重立法，轻实施”现象普遍，档案人员档案法律意识不强，执法水平不高，普法力度不够，这些问题很大程度影响了“依法治档”思想的贯彻落实。“局馆分立”管理体制实施后，地方档案馆更加注重健全法规建设，为地方档案事业可持续发展保驾护航。立法方面，档案馆根据新时期档案工作面临的实际问题，助力修订完善现行档案法律法规，尽可能地填补法律法规上存在的漏洞，并且将档案的资源整合和共享服务等纳入法制的框架中，以提高立法质量[2]。

　　例如兰州市档案馆按照全市机构改革档案处置工作部署，分别制定《兰州市档案馆涉改部门和单位档案接收保管实施方案》《兰州市档案馆涉改部门和单位实物档案接收保管方案》，明确了收集范围和移交时间等。执法方面，档案馆全面推进“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的工作机制，构建执法目标管理制度，构建档案人员执法考核评价体系，加大执法监督和违法惩处力度，从根本上落实依法管理举措，让地方档案馆在规范化标准指引下有序开展档案资源整合工作。普法方面，档案馆利用各类平台积极主动开展宣传教育活动，不断提高社会各界的档案法律意识和法制观念，推进地方档案资源整合进程和档案资源服务利用功能的发挥。

　　2.3地方档案馆资源整合新视野

　　(1)档案治理下的多元主体整合

　　档案治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分[3]，也是档案机构改革的着力点。它强调多元主体的协同合作，以实现对档案事务的多元共治。机构改革后地方档案馆的业务职能和公共服务职能强化，公众对档案资源利用的需求量、多样化和个性化日趋凸显，档案馆资源建设进程加快，仅靠“一己之力”难以应对，档案馆逐步加强引导社会组织、民众力量广泛参与，并将其纳入档案治理主体范畴，通过建立多向度互动网络，以丰富馆藏资源，拓宽地方档案馆资源整合途径，为地方社会发展和民众生活服务。例如广东省佛山市顺德区图书馆、博物馆和档案馆在资源整合、宣传推广等方面开展了数字文化资源的三馆共享访问项目，有利于精简机构，提供工作效率。

　　(2)档案馆管理要素整合

　　地方档案馆自身管理涉及档案实体、档案管理、档案人员、信息技术及标准、档案法律法规等要素。余厚洪认为，“档案资源整合包括档案实体及其管理的整合;档案信息及其数据的整合;档案信息技术及其标准的整合;档案信息系统及其运行的整合;档案信息人才及其服务的整合”[4]。这些要素相互作用制约，直接影响了档案馆管理方式的差异和管理效率的高低。机构改革后，档案馆对其中的管理资源进行优化配置，通过精简部门、岗位、人员、职责、工作流程、统一规范相关技术标准和法规制度、提升档案人员整体素质和信息化水平，整合优化力量和资源，发挥综合效益，提升地方档案馆资源整合质量和共享水平。浙江省档案馆抓住机构改革契机，对内部工作机制进行改革与完善，如在档案收集工作中按年度确定召开档案接收工作专班会议，确定应接收进馆的档案类别。截至2019年8月，浙江省档案馆已接收进馆65家单位档案，有350758卷、192898件、照片底片2207张、实物187件。[5]

　　(3)档案馆资源纵向整合与横向整合

　　新一轮国家机构改革，强调优化协同高效的管理原则，明确要加强相关机构配合联动，破除体制机制弊端，使管理工作运行更加高效。一方面，地方档案馆加强了对地方行政区内综合档案馆资源的整合，打破地域界限，利用大数据、智慧管理技术逐步形成省—市—县“三级一体”资源共建共享体系，真正实现地方档案馆信息资源的融合和深度开发利用。另一方面，地方档案馆也加强了与相近部门的信息资源横向整合。档案馆与当地图书馆、史志办、高校和研究机构等，在资源管理方式、管理技术、文献资源收藏、用户群体、信息服务利用途径等方面有着较大相似性和交集之处，应该创造机会，搭建平台，联合协作，通过优化人力、物力、财力来削减行政开支，发挥资源的最大社会效益。

　　3机构改革后地方档案馆资源整合思路探究

　　3.1统一规划部署

　　“改革后档案行政职能划入到党委办公厅的有21个省份，改革方案中规定省委办公厅加挂档案局牌子的有19个”，总体来看，“档案机构改革基本实现了‘局馆分离’，档案馆成为党委或党委办公厅系统的事业机构”[6]。因此，改革后的档案资源整合一改以往管理模式，集中由党委和党委办公厅统一规划，扫清了资源整合过程中的阻力，极大地推动了地方档案馆将涉改机构、部门的档案管理和处置工作纳入资源整合的总体部署。

　　地方档案馆根据当地党委和党委办公厅出台的涉改机构和部门的档案保护文件，提出资源整合具体要求，组织专门力量为涉改机构提供支持与服务，特别在相关档案的收集、整理、保管和交接工作上，加大执法力度，强化监督检查，确保档案实体及信息的完整、齐全、安全，使档案管理和移交工作与机构改革工作同步。如牡丹江市党委在机构改革中制发《关于市直单位机构改革档案管理的工作方案》，以指导档案馆对全市档案开展有序管理工作[7]。其工作方案提出档案馆要构建与各涉改部门之间的沟通渠道，协调档案资源的配置，将档案工作纳入职工的绩效考核，为档案工作的统筹规划、协调布局提供了有力保障。

　　3.2明确整合重难点

　　地方机构改革完成后，地方档案馆面临头绪多任务重问题，既要在短期内理顺新的职能权责关系，又要及时高效地处理好档案实体的归属集中与档案信息的分类优化。因此资源整合需要明确重难点，才能使相关工作有条不紊地推进。笔者认为，目前的重点工作一是要树立目标，对资源整合进行全盘规划，明晰当前资源收集组织的主要任务和未来资源整合框架。二是完善档案资源整合的法律法规，夯实行政执法依据基础。三是建立与涉改部门的沟通协调机制，以获取广泛支持并合力开展工作。四是将人力资源整合纳入机构改革后资源整合重点。根据机构职能变化，机构内相关部门重组，工作任务及功能也有相应变化，相应地对人力资源需要重新调整、配备和优化。

　　此外，机构改革后地方档案资源整合工作也存在不少难点，主要体现在：一方面，专业人才力量不足，资源整合力度有限。例如哈尔滨市档案局是由哈尔滨市委办公厅的四名工作人员组成，档案馆没有人员转入，档案局全部为新人，不熟悉档案业务流程，为整合工作的有序开展带来很大挑战。档案工作人员是档案资源整合工作的主体力量，人员素质及人员数量的问题使档案资源整合工作整体推进受限。另一方面，地方档案资源整合基础薄弱，缺乏整合经验和相关的原则规定。地方档案馆普遍存在归档工作不规范，收集进馆的档案不齐全甚至遗失的现象，管理水平的局限将对后续档案资源整合工作的顺利开展带来阻力。

　　3.3设计整合实施步骤地方档案馆资源整合亟须对当前整合的重点档案、主要档案设计可行性实施方案。方案实施步骤要“充分考虑档案形成部门的工作需要和合理利益，创新档案资源整合机制，探索形式多样的档案资源整合模式”[8]。具体来说，首先，要跟踪调查摸底，及时掌握涉改机构、部门情况，加快落实涉改机构的档案资源从分散到集中、从无序到有序的整合，确保其归档及时完整、整理高效规范。以昆明市晋宁区为例，自2019年1月开展机构改革工作以来，着力加强档案的集中收集与整理工作，档案资源建设工作初见成效。截至2019年7月，晋宁区档案馆已收集23家区级单位档案，326盒会计档案、5873卷文书档案，成效显著[9]。

　　其次，要及时将新组建机构档案纳入资源整合体系。地方档案馆要有前瞻性，对新组建机构档案资源建设实施前端控制，形成规范的工作机制，要协同新建机构积极主动开展工作，使档案管理从机构组建之初就走上正轨。此外，要契合国家规划明确整合内容。新一轮的机构改革在生态文明建设、信用体系建设、民生工作等方面进行了重点规划，这要求档案资源整合工作内容要紧扣主题，为相关规划工作提供有力的信息支撑和资源保障。最后，要加强人员整体素质。可采取定期业务培训的方式，同时，借助网络媒介，通过QQ群、微信群、微博等方式为工作人员提供业务经验交流的信息平台。对于档案整合工作中人员数量不足的问题，可从档案馆抽调优秀骨干到局挂职学习或是从馆借调人员配合档案管理工作。

　　3.4构建扁平化整合管理模式以往的管理体制由于“局馆合一”，地方档案馆既要实施档案行政监督职能也要履行档案的保管利用职责，工作重点难以聚焦，地方档案馆力量分散，资源整合优化力度不够，信息化程度不高，信息碎片化、分散化问题凸显，档案馆只能开展“点”对“点”服务，影响了用户对档案的借阅率与检索率，也制约了地方档案馆在地方社会管理中功能的发挥。机构改革职能优化后，地方档案馆推行扁平化管理，减少了中间管理层，档案馆资源整合环节减少，与用户距离拉近，因此要建立档案馆与用户的多途径信息互动平台，集中精力进行用户分析，以确定各馆资源整合的范畴、内容和标准，通过高效优化的资源整合形成“面”状覆盖，以满足用户多元化需求。

　　3.5加强人才资源整合力度首先，明晰优化档案工作人员的职责内容，夯实档案职业技术职能。机构改革前，档案专业人员既要负责行政管理工作又要负责档案管理工作，职业空间发展有限，人才优势难以发挥。机构改革促进了档案职业的整合发展，使“档案职业及其人员在职业的界定和社会特征、职业功能、职业技能、操作规范、活动领域、知识内容、证明方式和考评指导等方面不断完善和发展[10]，也推动各级地方档案馆根据本单位的具体情况和档案工作人员的职责进行相应的人才管理和资源调配。

　　其次，加大对多元化人才的整合力度。在大数据时代，地方档案资源的整合与共享要实现档案信息服务多元化，为地方各界提供优质的档案信息。因此要拓宽人才引进渠道，整合有关档案管理、信息技术等方面的人才，“加强精细化管理效能，建立起长效管理机制，以权威性、主动性、实效性、时效性及拓展面向服务等作为档案提供利用、服务社会大众的目标。”[11]如湖北省谷城县档案馆抓住机构改革后单位编制增加的有利时机，积极向有关部门争取支持，选拔、招录了一批专业人才以充实档案干部队伍[12]，有效缓解了人才匮乏的困境。

　　3.6拓展地方档案资源整合能效地方档案馆在机构改革后，无论是机构重组还是新机构并入，都使改革后的机构职能得以扩展，地方档案馆不仅承担原有的“档案资料保管、整理”等职能，还具有被整合机构的职能如“党史研究”“地方志编纂”“决策咨询”“保密技术服务”等，具有了“多功能”的特点。如大连市委党史研究室、市地方志办公室与市档案馆就整合为新的大连市档案馆，其功能在整合过程中实现逐步优化，极大提高了资源整合水平。机构改革后的地方档案馆在资源整合方面也因此有了更大空间和更多契机，此前分散于相关机构的档案、史志等实体资源得以集中统一保存管理，原来多机构资源协作存在的矛盾得以化解，档案资源的共建共享更为便捷，既有利于地方档案资源整合的服务领域拓展，也有利于档案馆社会价值的提升。