农业论文

德清农村集体经营性建设用地入市路径研究

时间：2020年08月21日 所属分类：农业论文 点击次数：

作为全国 33 个土地制度改革试点县之一， 浙江省德清县承担了农村集体经营性建设用地 (下称农村建设用地) 入市改革试点任务，探索 了建设一个统一市场 (城乡建设用地市场)、 平衡两种权利、坚守四条底线的改革路径，构 建了一办法、两意见、五规定、十范本的

　　作为全国 33 个土地制度改革试点县之一， 浙江省德清县承担了农村集体经营性建设用地 (下称农村建设用地) 入市改革试点任务，探索 了“建设一个统一市场 (城乡建设用地市场)、 平衡两种权利、坚守四条底线”的改革路径，构 建了“一办法、两意见、五规定、十范本”的政 策体系。在全国率先实现了入市第一宗、登记第 一本、抵押第一单。

　　1.入市路径

　　德清县认真把握农村建设用地入市改革的核 心环节，确定 “谁来入市、哪些地入市、怎么入市、钱怎么分”的入市路径，积极推进改革举 措的落地生根。

　　(1) 农民和农民集体主体地位决定“谁来入 市” 农村土地制度改革关系农民切身利益， 德清县在主体设置、程序规定上把参与权、选择 权、决策权赋予农民和农民集体。一是明确入市 主体。在全面完成集体土地所有权确权登记颁证 的基础上，根据镇 (街道)、村、组三类集体经 济组织的不同形态和发育程度，结合不同区域， 明确了三类入市主体，建立了“自主入市、委托 入市、合作入市”三种实现形式。

　　镇 (街道) 集 体由乡镇资产经营公司等全资下属公司或其代理 人实施入市;村集体由村股份经济合作社实施入 市;村民小组可委托村股份经济合作社等代理人 实施入市。鼓励偏远欠发达地区的集体经济组织 与集中入市区块的集体经济组织合作，探索建立 土地股份合作社，资源互补、共同入市、共享 收益。 二 是 落 实 主 体 资 格 。 围 绕 “ 三 权 到 人 (户)、权跟人 (户) 走”的农村产权制度改革要 求，全县152个村经济合作社全面完成股改，成 立了村股份经济合作社，对所有经营性资产折股 量化到人、发证到户，33 万农民成为了股东。

　　村股份经济合作社实行登记赋码、独立核算、自 主经营、自负盈亏，是农村集体资产的管理主 体，是一类特别法人。 三是强化民主决策。为确保入市改革工作的 透明度和公众参与度，德清县开展了农村土地民 主管理“十村示范、百村共建”活动，将农村建 设用地入市等事项纳入核心内容，建立“三会三 公开”制度，特别是对入市前、中、后涉及的宗 地情况、入市方式、交易形式、起始地价、合同 条款、收益分配等重大事项全程公开、民主管 理。建立农村土地民主管理专项考核机制，落实 考核资金奖励民主管理成效突出村。

　　(2) 多规合一确定“哪些地入市” 入市 前从现状看，存量农村建设用地布局散乱、利用 粗放。为防止入市形成“村村冒烟、组组点火” 式的“低、散、乱”现象，在规划布局、产业门 槛等方面把好准入关。一是全面调查，确定存量。根据卫星遥感影像图、土地利用现状图和历 年土地利用数据库，结合图上作业、无人机航拍 和实地勘测等手段，开展农村建设用地“一村一 梳理，一地一梳理”清查，摸清存量底数。所有 地块落实坐标、四至、权属，纳入国土资源“一 张图”管理，每一宗地有唯一身份编码 (相当于 宗地号)，并实行公开公示，让农民知情。

　　二是多规合一，优化布局。结合全国“多规 合一”试点工作，对照土地利用总体规划、城乡 建设规划、产业发展规划和生态保护规划套合分 析，分类确定入市途径。对符合“多规合一”要 求的，确定了就地入市地块和面积;对不符合 “多规合一”要求的，制定了农村建设用地异地 调整规定，结合“三改一拆”“五水共治”等行 动，纳入异地调整入市，促进产业集聚升级。全 面开展土地利用规划编制与实施，合理布局农村 “生产、生活、生态”空间，整体推进农村全域 土地综合整治工作。同时，结合产业布局和块状 经济特色，安排异地调整入市集中区块。

　　三是产业准入，供需对接。结合德清“标准 地”管理改革，成立建设用地“议地会”，建立 准入机制，强化入市项目的产业准入、环境评 价、亩均投资、亩均税收等前期审核，提高入市 项目质量，一批精品酒店、文化旅游、农产品加 工等符合乡村振兴和农村发展实际的项目相继落 地。同时，加强农村建设用地供需对接，采用国 有建设用地“钩地”模式，实行异地调整“先预 约、后复垦、再入市”，接受业主用地规模预约 申请，实现“以需求定供给，有复垦必入市”。

　　(3)“五统一”规范“怎么入市” 坚持市 场配置资源的原则，通过“五统一”构建城乡统 一的建设用地市场。一是搭建统一的交易平台。 依托县公共资源交易中心，增加农村建设用地使 用权交易项目，搭建城乡建设用地交易平台，将 全县农村建设用地与国有土地统一纳入平台交 易，实行公告、交易、成交、公示等环节一体化 管理。 二是建立统一的地价体系。开展城乡统一地 价体系研究，完成全县城乡统一的建设用地基准 地价和租金体系，制定农村建设用地出让地价管理规定和使用权出让地价评估方案，规范农村建 设用地地价评估规则，明确每个地块必须选择 2 家以上评估公司评估后确定入市底价。

　　三是制定统一的交易规则。针对集体经济组 织作为入市主体的特殊性和需求的多样性，实行 与国有土地交易“大同小异”规则要求，制定了 农村建设用地出让管理规定，鼓励集体经济组织 实施招拍挂的交易形式，已入市土地采用挂牌、 拍卖方式交易的达 92.47%。发布了合同范本、 入市决议范本等 10 个入市文本，指导集体经济 组织规范入市。 四是实行统一的登记管理。

　　将农村建设用地 纳入不动产统一登记范围，发放了全国首本农村 建设用地 《不动产权证书》。制定了鼓励金融机 构开展农村建设用地使用权抵押贷款指导意见， 将使用权列入押品范围，落实使用权的抵押权与 国有土地同等待遇，县内金融机构实现了该业务 的全覆盖，在全国实施了使用权抵押贷款第一 单，累计完成使用权抵押65宗次、1.23亿元。 五是实现统一的服务监管。在审批监管上， 实现了“申请、审批、交易、颁证”全程服务 60 日办结。引入“第三方机构服务”机制，培 育了一批相关的中介机构。制定了农村建设用地 批后监管暂行办法，将其统一纳入建设用地批后 监管系统，完善开竣工申报、复核验收等履约监 管制度，实行动态跟踪管理。截至目前，农村建 设用地项目入库率100%。

　　(4) 差别化落实“钱怎么分”

　　坚持收益 均衡共享原则，建立土地增值收益在国家、集体 和个人之间合理分配的机制，既要体现所有者权 益，又要体现公平公正，让农民群众有更多的改 革获得感。

　　一是测算增值收益平衡新模型。按照 “建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分 配机制，实现土地征收与集体入市之间所获收益 的大体平衡”的要求，开展土地增值收益测算与 分配研究，认真核算农民和农民集体在土地征收 中所获收益，以及国有土地出让收益分成中用于 农民和农民集体的比例，采用入市收益“盯住” 征收收益的办法，测算了平衡模型，确定按29.3～ 30.1%的调节金总体征收比例。

　　二是确定调节金征收比例新规定。在实际确 定增值收益调节金征收比例时，考虑到若全县采 用统一比例征收，会因规划用途和区位原因，造 成集体间新的不公平。因此，在综合考虑工商业 地价、不同规划区对土地增值影响等因素，确定 按类别、有级差的征收模式，制定了入市土地增 值收益调节金征收和使用规定，实现了入市收益 与农转征收的补偿收益基本相当。截至目前，全 县 共 征 收 调 节 金 7 424 万 元 ， 占 入 市 金 额 的 19%。

　　三是落实内部收益分配新方式。根据三类集 体经济组织的不同形态，制定了入市收益分配管 理规定，提出了“实物形态、股权形态、现金形 态”三类分配模式，并将入市收益纳入农村“三 资”管理。镇 (街道) 集体入市的，收益用于辖 区农村基础设施建设、民生项目等支出，以实物 形态落实共享收益。村集体入市的，收益不直接 分配，追加量化农户股权，年底享受收益现金分 红。村民小组入市的，收益的10%作为村集体提 留，其余以现金形态在成员间公平分配。

　　四是开发资金信息管理新平台。为解决“资 金流向怎么管”，开发了“农村建设用地入市一 体化信息管理平台”，实行“成交价款依申请代 收、调节金依申报代扣”制度，将资金征缴、分 成、缴库、支出、监管等纳入平台统一管理，实 现财政、国土、农业、乡镇、村、代收银行间信 息共享，加强资金流向监管，确保农民收益安 全、保值、增值。

　　2.入市成效

　　坚持以改革实效、群众是否受益来检验入市 路径，初步实现了土地增效、农民增收、集体壮 大、产业升级和基层治理增强的目标。

　　(1) 县域内城乡统一的建设用地市场初步形 成 建立完善的市场交易规则，将全县农村建 设用地统一纳入县公共资源交易中心交易，建立 多方协同的入市监管服务机制，实行与国有建设用地“五个统一”，实现农村土地市场从“各自 为政、无序交易”转变为“权能完整、统一规 范”，抵押融资从市场空白转变为“县域金融机 构全覆盖”，在县域内初步建立起城乡统一的建 设用地市场，营造公平竞争的用地环境。

　　(2) 群众的改革获得感显著增强 始终把 维护好、发展好农民利益作为出发点。在入市增 值收益分配上，兼顾入市与土地征收间大体平衡 的同时，更多地增强农民改革成果获得感，农民 和集体收益 3.64 亿元，惠及农民群众 22 万余 人。鼓励偏远欠发达的村与集中入市区块的村合 作，通过异地调整入市，达到资源互补、共同入 市、收益共享，实现“强村带弱村”。

　　(3) 农村经济发展后劲明显增强 从用地 情况看，解决了小微企业的用地需求，民间投资 得到激活，一批精品酒店、乡村民宿和小微企业 创业园、农产品加工、农业科研企业等符合农村 实际的项目顺利推进，替代了原有的砖瓦厂、小 码头、小矿山、小化工等落后低效产能和闲置农 房，产业形态明显提升。初步测算，仅入市的建 新项目已实现新增投资35亿元。

　　(4) 农村面貌进一步改善 结合农村全域 土地综合整治和美丽乡村建设，关停了一批 “散、乱、污”企业，推进了农村基础设施建 设，生产效率进一步提升，环境进一步改善。已 累计复垦闲置宅基地和低效零散农村建设用地 400 多亩，推动了村庄布局优化和产业转型 升级。

　　(5) 农村土地自我管理明显提升 建立 “三会三公开”制度，将建设用地入市、土地征 收、宅基地管理、耕地保护、违法管控等工作纳 入民主决策范畴，“民主议地”推动基层治理、 乡风文明。农民群众主动管理土地多了、违法用 地少了;商量公共事务多了、私下结怨少了，基 层治理进一步加强。

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　　3.主要亮点

　　在改革试点中，始终坚持边推进、边总结、 边提炼、边研究，形成了一系列改革亮点和创新 做法。

　　(1) 在增值收益方面率先明确“按类别、有级差”模式 德清县确定了调节金收取方式， 明确了从16%～48%的差别化征收比例，率先制 定农村建设用地入市增值收益调节金征收和使用 管理规定，并参与国家《农村集体经营性建设用 地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》 的起草。

　　(2) 在收益内部分配方面建立“差别化”模 式 在村集体经济组织完成股改的基础上，率 先在全国制定了农村建设用地入市增值收益分配 管理规定，实行了“镇集体入市，以实物形式分 配;村集体入市，以追加量化成员股权形式分 配;村民小组入市，以现金分配”的差别化分配 模式。特别是村集体取得的入市收益，以股权增 值方式追加量化成员股权的做法，被省人大制定 的《浙江省农村集体资产管理条例》吸纳。

　　(3) 在市场规则方面实行“五统一” 紧紧 围绕“建立城乡统一的建设用地市场”要求，在 全国率先明确“实行统一的交易平台、统一的地 价体系、统一的交易规则、统一的登记管理、统 一的服务监管”的市场规则。完成全国入市第一 宗、登记第一本，“五统一”的做法得到肯定。

　　(4) 落实抵押权能实现第一单、全覆盖 率 先出台了鼓励金融机构开展使用权抵押贷款的意 见，将使用权列入押品范围，在全国实施使用权 抵押贷款第一单。参与了国家《农村集体经营性 建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》 的起 草，举办了全国现场会。

　　(5) 在异地调整入市方面建成规则体系 在全国率先制定了《农村集体经营性建设用地异 地调整入市规定》，特别是针对各集体经济组织 不同需求和区位差异，允许通过“调换土地所有 权自行入市、农村建设用地复垦指标交易入市、 集体经济组织之间合作入市、镇级统筹整体规划 统一入市”等多途径入市。

　　(6) 在入市权能设置上建立“年租制物 权” 针对小微企业用地与资金的制约，特别 是针对农民和农民集体倾向于不卖地的实际，探 索了农村建设用地租赁入市的路径和制度，建立 了年租制物权的制度体系。