苏北农房改善的实践与经验

　　习近平同志在视察江苏时对实施乡村振兴战略、推动苏北振兴作出了重要指示‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。江苏省委、省政府提出，要在实施乡村振兴战略方面走在全国前列‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。农民居住条件走在前列是应有之义，也是必要条件‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。苏北是革命老区，为中国革命和建设事业作出了重要贡献，要大力支持苏北发展，让老区人民过上美好生活。加快农房改善工作，无疑是推动苏北乡村振兴的重要突破口。

　　苏北农房改善的现实意义

　　推进苏北农房改善是大势所趋。江苏是经济大省，经济社会发展水平处于全国前列。然而，苏北特别是苏北农村的发展仍是江苏的一块短板。多年来，苏北发展相对滞后，村庄布局分散，农房普遍建于20世纪80年代末90年代初，基本上是“三间两厨、一门两窗、六十平方、前面猪圈、后面茅缸”，抗震防灾保暖的功能都没有，既不安全也不卫生，更谈不上舒适。因此，农房改善实乃民之所盼，刻不容缓。

　　苏北农房改善正当其时。党中央在实施乡村振兴战略和实现脱贫攻坚“两不愁、三保障”目标中，都把解决住房问题作为重要内容。江苏省委、省政府提出，要把推进苏北农房改善作为实施乡村振兴战略的标志性工程，省委、省政府主要领导多次深入一线，研究对策办法，明确工作思路。加快苏北农房改善，中央有部署，省委有政策，群众有期盼，各地有保障，这对苏北农村是一个重大利好。

　　苏北农房改善将推动要素集聚和资源集约。推进农房改善，使得原先分散的民居趋于集中，退宅还耕后零散土地实现整治规模经营，既净增了土地指标，又提升了农业现代化水平，很大程度上优化了土地资源配置。同时，农房改善将直接拉动农村消费。以盐城市为例，该市拟在2020年新建736个新型农村社区，建房、配套估算需400多亿元，可带动60多亿元的装修消费，必将极大活跃农村投资消费市场。

　　苏北农房改善将引发深刻变革。“祖祖辈辈的老墩子，几十年的老房子，说推就推了，农房改善对农村人来说，就是一场变革，带来的变化可谓是翻天覆地。”盐城市建湖县村民如是说。鉴于此，农房改善必将对苏北现代农业、农民新型生产生活方式、农村新布局新形态等带来极其深刻的变化，必将改变苏北“看天吃饭”现状，推动农民向产业工人嬗变，进而迎来生活质的变化。

　　苏北农房改善的实践总结

　　领导重视是关键。为推动苏北农房改善，江苏省委、省政府确定了“省政策指导、市负总责、县抓落实”的工作原则，强化该项工作组织推动。省委十三届六次全会以后，苏北五市更是将推进农房改善作为头等大事，党政主要负责同志亲自挂帅，亲自督导，成立专门班子，全部实行实体化运作，强化县(市)主体责任，提高工作效率与工程质量。如盐城市委书记戴源多次深入到县(市、区)调研，听取群众真实想法，找准百姓关切问题。

　　规划先行是前提。规划出黄金，规划出生产力。如徐州市着力修编新一轮镇村布局规划，科学确定进城、入镇、留乡人口比例，分类推进建设改造;连云港市采取“市级统筹协调、县级平台运作、镇村参与实施”思路，列出95个项目，以清单化、组团化形式推进，打造一批产业富民样板示范区;盐城市统筹编制镇村布局、产业发展、土地总体利用三项规划，力求“三规合一”。

　　政策配套是保障。在政策配套方面，江苏省出台了《关于加快改善苏北地区农民群众住房条件推进城乡融合发展的意见》，苏北五市结合本地实际，制定了具体工作实施方案。如徐州市大力清理涉及农民安置和配套基础设施建设的行政事业性收费，除国家规定外一律减免;盐城市对规划选址、布局、道路交通配套设施等逐一明确;宿迁市镇区集中居住项目原则上实行“统规代建”;连云港市大力吸引社会资本参与，集成资金、资源，形成县、镇、村人口5∶3∶2结构。

　　民生改善是根本。如徐州市在推进农房改善过程中，充分征询群众意愿，合理设置安置房销售价格，部分住房低于成本价销售，努力把换购差价控制在300元/平方米以内。盐城市在尊重农民意愿的基础上，明确沿线2.3万户重点改造任务，4588户“四类重点人群”实行“应托尽托”。宿迁市切实把维护好、保障好农民权益摆在“头版头条”，各地新型农村社区安置房价普遍控制在850—1200元/平方米，镇区相关项目则普遍控制在1500—1800元/平方米。

　　苏北农房改善必须遵循的基本原则

　　推进农房改善，必须将其作为乡村振兴突破工程来抓，根据农村发展阶段性情况作出必要调整和安排，一以贯之抓落实、抓完善。农房改善是一个渐进过程，不可能一蹴而就，必须有序、有力、有效推进。如盐城市坚持系统思维，注重统筹谋划，在每个县(市、区)选择“一镇十村”作为示范打造，制定并推出《农房设计方案汇编》《村庄规划技术指引》等，完善提升新型农村社区配套设施建设“十有”标准，重点推进“12345”项目建设，切实做好“一条廊道、两条铁路、三条高速、四类重点对象、五条国省干道”沿线农房改善工作。该市建湖县从2018年4月以来，针对村庄布局不合理、居住分散等具体实际，重点开展自然村庄整村改造试点工作，着重选择主要道路沿线村、“双强”村、产业基础厚实村、群众意愿强烈的村进行试点。截至目前，全县共搬迁改造村庄183个，改善农房17334户，两年新建集中居住区20个，配套设施完备。

　　推进农房改善，必须坚持以人为本，以保障人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，真正赢得群众的拥护和支持。农房改善必须顺民心、应民意。全省各地在农房改善推进过程中，坚持把群众愿意不愿意、赞成不赞成作为前提和先决条件，不搞命令式，不搞“一刀切”，不搞花架子。如淮安市金湖县坚持让利于民，凡自愿搬迁农户均可享受房屋补助、购房补贴、隐性补助“三重福利”，质量较好的农房可在县城换购同等面积房屋，较为陈旧的农房仅需支付少额差价，建档立卡低收入农户和65周岁以上老人可申请免费解困房。盐城市着力推进现代农业示范园区、工业园区、旅游景区和县域镇村布局等规划多图叠加，新型农村社区大都靠近田、贴近厂、临近路，90%以上社区附近都有一个园区相依托。该市建湖县着力在“三心”上做足文章，即“选址做到动心、房型设计贴心、功能配套舒心”，远离高铁、高速、高压线“三高”，贴近国道、省道“两道”。

　　推进农房改善，必须算好“政治账”“经济账”，做到“收支”平衡，确保该项工作走得更稳更扎实。农房改善必须算好大账，确保可持续。所谓算好“政治账”，就是始终坚守“不损害农民利益”这个底线，让群众得实惠‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。所谓算好“经济账”，就是在推进农房改善过程中，让农民尽可能少支出。同时，在面上平衡好“财政账”，切实为各级政府和基层村居“减负”。如徐州市邳州市积极推进宅基地复垦、田块整治，将清理出的集体资源接入到产权交易平台，50个经济薄弱村村集体年均增收21.9万元，增加填补耕地指标13866亩。盐城市建湖县出台政策，对放弃宅基地的农户予以1.5万元奖励，对进城入镇购房的再予以400元/平方米奖励。通过政策引导，形成“30%进集中居住点、30%进城入镇、40%货币化安置”的“334”比例模式，切实做到镇村资金平衡，并尽可能避免新集中居住区的“二次空关”，让农户更加科学合理地实现分流。

　　推进农房改善，必须加强新村庄管理，实施土地整理规模经营，农村集体资产股份化改造，做好“后半篇”文章。推进农房改善，必须解放思想、创新思路、完善机制。在新村庄管理方面，盐城市建湖县九龙口镇的蔷薇花苑小区，明确村干部牵头负责，村民自治委员会公开推选有威望、懂管理、善服务的优秀村民代表组成物业管理团队，并聘请老党员、离退休老干部担任邻里矛盾调解员。在土地整理规模经营方面，建湖县钟庄街道大力实施同一乡镇土地整理项目，形成土地集中连片、整齐划一的新格局，耕地面积达10756亩，新增耕地面积2889亩，并与上海光明米业集团签订1.5万亩的产销合同，成为上海优质农产品供应基地。

　　该县上冈镇树新村、洋中村两个村通过宅基地复垦和土地整理腾出土地1.5万亩，按照850元/亩(树新村)、900元/亩(洋中村)租金标准全部流转给盐城市银宝集团，大大增加了村级集体和群众收入。该县九龙口镇收成村充分依托传统村落优势发展“农旅小镇”，在土地股份合作等方面进行探索，先后流转2.2万多亩土地和荡滩，其中4600亩荡滩发包资金群众可获得六成土地收益分成。

　　苏北农房改善工作建议

　　坚持因地制宜，力避农房建设的“千村一面”，充分彰显地域风貌。苏北农村农房改善工作，力度很大、措施扎实、成效明显，但少数地方新型农村社区的设计和建设千篇一律，明显呈现出脱离实际的城市思维、追求极致的“仙境”思维、偏重形象的政绩思维、整齐划一的军事思维。这种严重的偏“城市化”倾向，无法体现地方特色元素和地域发展风貌，失去了农村固有的乡愁味道和内涵底蕴，颇有“盆景”之嫌，缺少“风景”之实。建议苏北农房改善的整体规划设计，要紧扣“水乡特色、田园风光、自然景观”等要求，着重突出农村与城市的区分度，避免“城市化”“兵列式”“行列式”等设计方式。依托原有的乡村河道、地形地貌，采用“逆规划”设计手法，让现有水、田、林等成为新型社区的自然边界，从而保留村庄肌理现状，留住乡愁记忆，真正体现农村“诗意的栖居”特点与特色，并为未来农业发展旅游经济、民宿经济奠定基础。

　　创新资金渠道，严禁农房建设“收支失衡”，切实保障工作接力。苏北不少地方由于集中居住点区位条件、房屋质量较好，绝大部分拆迁改造农户选择回购新型农村社区房屋，选择货币化安置的群众比例大大降低。客观上造成了农户分流比例失衡、农房改善收支难以实现平衡的现象。建议省委、省政府出台相关政策，将货币化结算纳入农房改善专项资金保障范畴，抬高货币化结算基点，提高群众进城进镇购房的积极性，有效减轻基层因“用地指标加大、建筑成本增加、管理难度上升”带来的叠加压力。充分考虑市、县实际，根据实际改善的农户数量发放奖补资金，去除奖补政策中带有限制性条件的相关因素。从省级层面统筹土地指标交易，平衡财政收支。同时，加大市场化运作力度，有效整合盘活农村复垦土地、集体资产等各类资源和资产，积极吸引社会资本参与项目投资，切实破解资金投入瓶颈。

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　　强化产村融合，谨防农房建设的“二次空关”，大力推进农村发展。苏北不少地方在推进农房改善过程中未能有效运用系统化思维，未能充分考虑群众生产生活的综合性需求，虽然解决了“住的高质量”，但是未能实现深度融合“生活的高质量”，未能从根本上解决农民的就业创业以及致富的问题。建议省委、省政府加大农房改善工作指导力度。新建新型农村社区要妥善解决好农民集中居住后的生产生活问题，将农房改善实施规划与产业发展规划融为一体，同步谋划，同步实施，着力构建居住与产业相协调的产城(镇、村)融合体系。既有效解决农民的就业创收问题，又为企业输送充足的劳动力资源，从而以产业的集聚发展、特色化发展有力支撑农村新型社区建设，为推进城乡融合和繁荣发展提供持久的动力源泉。

　　突破机制藩篱，消除农房建设的“城墙壁垒”，全面激发后续动能。首先，早期苏北农房建设几乎沿路傍水，呈“一”字形或“非”字形，基本上不涉及基本农田，但新型农村社区的设计和建设大多为块状、团状，有的不在原村庄旧址上建设，这就涉及侵占基本农田的问题。建议省委、省政府和国土部门结合苏北农房建设实际，在保证永久性基本农田面积不变的前提下，不断增强政策的灵活性，有效解决苏北农房集中居住点用地指标的审批瓶颈。其次，农房改善后，农房、农田实现“双集中”，如何把集中后的土地利用好并发挥出最大效益，是一个非常现实的问题。建议省委、省政府及国土、住建等相关部门强化政策引导和工作指导，在面上探索组建农村土地股份合作社，激励农房改善搬迁农户以承包地入股，按照“保底收益+按股分红”模式，推动“资源变资产、资金变股金、农民变股东”。再次，随着农村居住环境发生翻天覆地的变化，农民固有的生活方式一时还难以融入城市化轨道，各种陈规陋习短期内还难以消除。建议从省级层面出台政策，加大对苏北新型农村社区的后续管理力度，开展乡村公共空间治理行动，形成产权明确、边界清晰、效益明显的乡村公共空间格局。

　　作者：祁从峰