农村土地征收补偿法律制度的完善对策

　　我国目前已经实行了严格的耕地保护制度，但随着城市化进程的不断推进，土地征收仍然是需要面临的一个难题，这是经济发展和社会进步的必然趋势。而在土地征收中，国家，集体及个人的利益往往会发生冲突，难以平衡，如果征地补偿制度不公平合理的开展，将会导致财富的损失，还有可能激化矛盾，引发社会动荡。为此，对于我国土地征收补偿相关法律问题仍然需要进一步探讨。

　　关键词：土地征收,农村,法律补偿

　　一、农村土地征收补偿的内涵及立法变迁

　　什么是征收?对其内涵，我国法学界尚存不同的认识。在行政法学界，姜明安教授认为：“征收通常是所有权的移转，相应财产由相对人转为国家所有”。杨解君教授认为：“行政征收是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政相对人财产的单方行为，这里的财产既包括不动产，又包括动产。”埘在民法学界，梁慧星教授认为：“所谓征收，指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的财产权的行为。在中国。

　　征收的对象常常包括所有权和所有权以外的其他物权(如土地使用权)”。唧王利明教授认为：“征收，是指国家为了公共目的而强制地取得自然人和法人的财产或财产权利的行为 征收直接表现为对民事主体财产权的剥夺。”朗什么是补偿?对其内涵，存在公法上的损失补偿与私法上的损害赔偿之分，两者都是填补特定人因某行为的结果所蒙受经济上损失的制度。由于民法中损害赔偿理论的发达与成熟，被公法上的国家赔偿制度的理论基础和运行程序大量借鉴，因此有学者认为公法上的损失补偿和私法上的损失赔偿的标准日渐模糊 但实际上在现代法律制度中，损失补偿是与损害赔偿相对的一个概念，二者的主要区别在于前者为国家公权力行使的问题，后者则是有关私法上违反权利义务的问题。总体来讲，公法上的损失补偿包括立法上的损失补偿、行政上的损失补偿和司法上的损失补偿三种。

　　综上，关于征收补偿的性质，主要是指行政上的损失补偿问题，但其也涉及民事权益的保护问题，因此，确切地讲，征收补偿是一个兼跨公法和私法、实体法和程序法的问题土地征收是强制性剥夺他人土地权利，是发生土地财产权转移的行为。世界各国都设置了土地征收的法律制度。在典型的土地私有制国家和地区，土地征收实质是土地购买，表现为一种市场行为。世界各国和地区普遍建立了土地征收制度，因不同的法律背景，称谓不一。美国称之为“最高土地权行使”，英国称“强制取得”，法国、德国及我国台湾地区则称为“土地征收”，日本称为“土地征收”或“土地收买”。香港地区则称为“官地收回”。而在我国大陆，土地实行社会主义公有制，作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型，农地征收是国家以补偿为条件，将农村集体土地强制性地收归国家所有。

　　因此，所谓土地征收补偿是指国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序，将农民集体所有的土地转变为国家所有，并给予农村集体经济组织和农民个人相应补偿的行为。由这一定义，结合我国的相关法律制度和理论，可以认为我国的农地征收具有以下特征：一是征收土地的主体必须是国家。只有国家才享有征收集体土地的权利，实际行使土地征收权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权：二是土地征收是国家为了公共利益的需要。大多数学者认为，公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益，公共利益的需要是国家依法征收土地的唯一原因：三是土地征收的标的只能是集体所有的土地。国有土地不需要通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利：四是土地征收具有国家强制性。

　　二、农村土地征收补偿存在的法律问题

　　我国土地征收补偿制度形成于计划经济时代，虽然经过多次的法律修订，但综观上述的相关规定，我国征地补偿制度仍缺乏整体性和系统性，存在诸多问题：

　　1、征地补偿缺乏法律支撑 考察国外的土地补偿相关的法律，无论是“完全补偿”、“公正补偿”还是“相当补偿”，其宪法基本上对土地征收补偿的原则作出了明确的规定，而单行法律则以土地征收补偿原则为基础，分别规定具体的标准。我国虽然在2004年的宪法修改中明确了补偿条款，但是对补偿的原则却没有明确，征地补偿以集体经济组织登记户口，还是以土地承包人为标准进行划分，法律无具体规定：对于嫁城女、入赘婿、新生儿等能否享有分配权，也无明确法律依据。在实践中。各地只能依据《村民委员会组织法》规定，由村民代表大会决定土地补偿分配方案。因征地补偿缺乏具体的法律基础，在处理上随意性较大，从而导致部分被征收土地的村民产生抵触情绪，以各种理由干扰征地。

　　2、征地补偿标准不合理。集体土地是农民集体的财产，在市场经济条件下其价格是土地所有权的市场价格。公平合理的征地补偿应依照等价交换原则，按市场价值对农民进行全额补偿 该市场价格不但包括土地的自身价值，还包括土地的增值 实践中，政府向农民征收土地时按农业收益支付土地补偿安置费，向社会拍卖时却按土地市场价格成交，增值达数十倍、甚至百倍，形成价格的巨大差距，农村集体土地所有者并没有分享土地出让后的增值 对于这样做的理由。有学者认为，集体土地的市场价格由两部分组成：一是农地被征收前三年平均纯收入资本化形成的“影子价格”，是“土地本身所值”：

　　二是“农转非”之后的“自然增值”，国家应当补偿是“土地本身所值”，自然增值部分应当归公。四目前。土地补偿标准有最高限的限制，如“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”，而且征地补偿的范围没有包括地上的其他项权利(如承包经营权等)的补偿。随着经济的发展，物价的上涨，农民所得的补偿根本无法满足农民今后生活。由于征地补偿标准与土地增值分配之间的不合理，导致了农民对征地行为不满，阻碍依法征收的事件不断发生，有的甚至阻挠征地工作的开展。

　　3、征地补偿方式单一，安置责任不明确。我国农村土地征收补偿方式只有金钱补偿和劳动力安置两种方式。只在国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》这一部门规章中规定了预留地和土地使用权入股补偿的方式 由于劳动用工制度发生了很大的变化，许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任，因此许多地方均采取货币安置的方式 单纯的金钱补偿无法使失地农民真正安置就业 农民失地后大量涌入城市，而农民由于缺乏技能和知识，无法在城市激烈的竞争环境中生存下去。待仅有的一点补偿金额用完后，失地农民就彻底失去了生存的依靠 此外，土地管理法没有明确规定哪个组织来负责对失地农民的安置。

　　4、土地所有权性质模糊，土地征收补偿费分配混乱。《土地管理法》第10条规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理：已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农村集体所有的，由乡(镇)集体经济组织经营、管理”。归纳以上规定，我国集体土地所有权有三种形式：乡镇集体所有、村集体所有、农村集体经济组织所有。《土地管理法》对于集体土地所有权设定概念模糊，三种权利主体之间关系不明确。在涉及利益分配的时候，乡政府、村委会、乡(村)经济组织都不关心所有权主体问题，一旦补偿费发了下来，在利益的驱使下。都要行使主体的权利。这样就产生了“乡扣”、“村留”、“乡(村)经济组织提”的怪现象，导致本来就少的可怜的补偿费到了农民手里的时候已经所剩无几 这样的事情频频发生，就必然产生大量的矛盾，导致社会的不稳定因素增加，也就为社会的前进发展带来阻碍。

　　5、补偿程序不完善，欠缺司法救济。补偿过程中虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的保障渠道 法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案。极大地限制了农民的参与权。另外，发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理。司法保护不能实现。现有的土地征收补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径，《土地管理法》第十六条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征收补偿纠纷的处理。根据现行《土地管理法》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院起诉 这种制度安排，给征收方以过大的权力，而被征收方连起码的司法救济权都没有。双方的攻防武器严重失衡，极易造成对被征收人利益的损害。

　　三、农村土地征收补偿法律制度的完善对策

　　在土地征收补偿原则、补偿范围、补偿标准、补偿方式、补偿程序、司法救济等方面，要与时俱进，不能使土地征收演变成掠夺被征收人财产的工具，损害社会公平正义原则。土地征收行政补偿救济在考虑行政效率的同时，不能放弃“司法是社会公正的最后一道防线” 在统一的行政补偿法还没有制定的情况下，随着农村经济的持续发展以及政府关于新农村建设总体规划的出台，及时完善土地管理法中土地征收补偿制度，对新农村建设有着重要的现实意义。

　　1、确立宪法原则。土地征收补偿的原则是土地征收补偿制度中一个非常重要的问题，它不仅明确回答了被征地人的合法权益受到公权力侵害时要不要补偿的问题，而且还直接决定着国家弥补相对人这种损害的程度。正因为如此，世界各国均在宪法层面上对土地征收补偿的原则做出了规定，以体现立法目的对政府征收权利的限制和对私有财产的保障 对于征收补偿的原则，各国立法的规定却并不一致，总结起来，主要存在三种观点：一是完全补偿说，认为对于行政相对人因公共利益受到的特别损失。国家都应予以补偿，以使当事人的合法权益恢复到受损前的状况。二是不完全补偿说，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但如果超越财产权限制的范围，应给予合理的补偿，否则财产权的保障将成为一纸空文。三是相当补偿说，认为公正的补偿，并不一定要求全额补偿，只要是按照补偿时社会的一般观念，算定相当的、合理的补偿就足够了。

　　我国在宪法中虽然没有明确农村土地征收补偿的原则，但根据《土地管理法》的有关规定，对土地征收实行的补偿原则是按照土地原用途进行补偿，这显然不属于全额补偿，甚至也不属于相当补偿。因为其并没有考虑土地的市场价格，更没有考虑土地发展权的价格。对被征收人来说。是不合理的。从实际情况来看，大多数被征收土地被卖给开发商用于商品房开发，在此情形下，对被征收人按照土地原用途进行补偿则更不合理。但这种状况目前正在改变，很多地方如广东省佛山市南海区已逐步尝试将商业用地纳入市场运行机制。可是，一些地方政府和乡村干部侵占补偿费的现象仍很严重。因此，在宪法中明确科学合理的农村土地征收补偿的原则已非常迫切。

　　2、提高征地补偿标准。补偿标准的确定是一个利益衡量的过程。我国传统观念认为，私人利益应当为国家利益和集体利益所牺牲。在市场经济条件下，这种思维方式和理论逻辑有必要进行修正。征收补偿的利益衡量，应不仅仅是政府的经济利益(表现为征收成本)。还应衡量征收者(国家)与被征收人之间具体的利益关系。一方面，补偿金额应遵循经济规律的要求并在国家国力(包括经济、环境等承受力)所能承受的范围之内：另一方面，土地征收又不能使被征收人有明显不公平或被剥夺的感觉，补偿下限应使被征收人的生活状况不低于征收前的水平，并随着社会经济发展有提高的趋势。

　　《物权法》出台后，我国将进一步注重私人利益即私权的维护，因此，应当改变现行法律规定的不合理征地补偿标准。一方面要考虑土地地理位置、当地经济发展水平等因素，委托中介机构进行土地价值的评估。按土地的市场价格进行补偿。我国的土地征收补偿应当借鉴世界上通行的做法，取消只能按“原用途”给予补偿的规定，应当采用市场机制，将征地价格与市场价格挂钩，按被征收土地的市场价格对失去土地的农民进行补偿。另一方面，土地补偿费应当包括土地的增殖收益。笔者主张，应当将土地增殖收益的一定比例分配给被征地农民 至于具体的比例可由法律明确规定或由政府与被征地农民协商确定此外，也可以探索农民以土地人股的方式，参与土地收益分配，使农民有固定的收入，长远生计得到保障。

　　3、完善土地征收的补偿方式和安置方式。我国目前的补偿标准不是按土地的实际价格，而是按照征用土地的原用途，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低。这种土地补偿制度不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的因素，计算时主观性强，在一定程度上增大了政府补偿的随意性。目前，在市场经济条件下，为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场机制，土地征收补偿应借鉴世界上大多经济发达国家或地区的作法，将土地市场价格作为土地征收的补偿依据，提高、拓宽征收补偿的标准及范围，丰富土地征收的补偿方式，实行公正补偿。公正补偿是规范征收行为的有效手段，通过迫使政府为征收付出应有的代价，使强制性的征收行为市场化，从而有助于实现社会资源的最佳配置。另外，在给予被征地者金钱补偿的同时。还要给予合理安置，如给予换地补偿安置或为失地农民办理保险等，为其日后生活提供保障。

　　4、合理分配土地征收的补偿收益，正确处理土地权利主体之间的关系。我国法律明确规定，农村土地属于集体所有，农民享有本集体土地的承包经营权，集体土地对农民而言，不仅仅是生产资料，还是生活的保障。土地征收是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民永远失去了对土地的经营权，土地补偿收益就应更多地倾向于失地农民，进行合理的分配和使用，真正体现农民的利益。集体经济组织所得份额应用于本集体经济组织内的生产建设，为失地农民提供更好的生活保障。

　　5、完善征地补偿的程序与救济途径。完善的补偿程序与救济机制是农民获得公平补偿的重要保证 从各国的立法例来看，一般都针对国家征收权行使的不同阶段设置相应的救济途径。征收补偿的程序和救济途径并非泾渭分明。具体到我国，尽管《征用土地公告办法》和《国土资源听证规定》对征收补偿的程序做了相应的规定，但是在实践中还是存在一些问题，如补偿过程中政府往往只是同农村集体经济组织的个别领导接触，而未广泛听取广大农民的意见，使得被征地农民对补偿标准、安置方式提出意见的权利几乎被全部剥夺 有鉴于此，我们必须进一步完善征地补偿的程序，强化对农民补偿纠纷的救济。

　　参考文献：

　　[1]姜明安：《行政补偿制度研究》，《法学杂志》，2001年第5期。

　　[2]杨解君：《依法行政论纲》，中共中央党校出版社1998年版。第280页。

　　[3]粱慧星主编：《中国物权法草案建议稿一条文、说明、理由与参考立法例》，社会科学文献出版社2000年版，第192页。

　　[4]王利明主编：《中国物权法草案建议稿及说明》，中国法制出版社2001年版，第224页

　　[5]周诚：《农地征用中的公正合理补偿》、《再论中国农地征收的合理补偿》、《农地征收宜秉持“全面开发权”论》，分别载《中国经济时报}2003年9月2日、2005年1O月17日、2006年2月13日

　　[6]陈泉生著：《行政法的基本问题》，中国社会科学出版社2001年版，第189—191页。

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