南北协调发展现状、趋势及风险防范

　　摘要：结合区域协调发展的丰富内涵，构建包括综合经济、创新、协调、绿色、开放、共享6个维度40个评价指标，发现21世纪以来，南北协调发展经历了调整缓和(2000—2008年)和差距扩大(2009年以后)两个阶段，当前南北差距扩大主要表现在综合经济和协调发展领域，是中国经济转型过程中出现的正常的阶段性现象，并非全方位不协调。“十四五”时期，南北经济协调程度可能会继续下降，进出口贸易、就业、教育投入、节能减碳等领域的差距也有扩大倾向，需要重点防范由此带来的放大陷入“中等收入陷阱”风险、制约新发展格局构建、引发就业和民生问题、诱发区域性金融风险、增加欠发达地区振兴发展难度、引发边疆和国防风险等。对此，要聚焦差距有扩大倾向的重点领域，通过优化国土空间布局、壮大实体经济根基、补齐开放合作短板、强化生态环境保护、密切区域合作互助等，多措并举、集中发力，不断释放北方地区的发展潜力，确保南北协调发展。

　　关键词：南北方;区域协调发展;指标体系;趋势;风险防范

　　区域发展是国民经济和社会发展的重要组成部分，中国幅员辽阔、人口众多，各地区资源环境禀赋差异大，如何在发展中保持区域平衡和协调，始终是国家发展战略层面需要解决的重大问题。改革开放以来，随着东部沿海地区率先发展，逐渐形成了“东中西”三大空间发展格局，国家对区域发展的宏观调控也主要集中在统筹“东中西”层面，先后实施了西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展等区域协调发展战略，并取得了积极成效(盛来运等，2018)。

　　近些年来，随着全国经济重心南移，南北差距问题成为各界关注的焦点，协调南北方成为继统筹东中西之后，推动中国区域协调发展的又一重要任务。对于南北协调发展问题，学界主要围绕南北方差距扩大现象及其原因展开研究。

　　对于南北差距扩大的现象，杨多贵等(2018)、杨明洪等(2021)发现从2013年开始南北方经济总量、人均水平、财政收入差距加速扩大;盛来运等(2018)发现2012—2017年南北多项经济指标的差距都有明显扩大趋势;更进一步地，许宪春等(2021)发现2011—2018年南北方在经济、社会、生态、民生四个维度中仅生态维度的差距缩小，而经济维度差距在2011年就已显现。

　　对于南北差距扩大的原因，学者们主要从北方发展放缓的角度切入，聚焦于经济结构、经济增长动力、产业分工、体制机制、市场开放程度、科技创新、人力资本等方面(盛来运等，2018;周晓波等，2019;杜宇和吴传清，2020;张可云等，2021)，也有学者把北方经济失速归结为中国工业化进程过早衰退，降低了对北方能源产业的发展需求(蔡之兵，2019)。

　　既有研究成果有助于准确理解和把握南北协调发展存在的问题，但至少在三个方面还存在拓展空间。首先，随着经济社会发展，区域协调已从简单的经济协调延伸至经济社会各个领域，而现有研究和讨论仍主要是从经济的角度判断南北分化，与区域协调发展的内涵不符，与高质量发展的理念也不一致，建立包含多个维度的指标体系，全面、客观评价南北协调发展水平十分必要。其次，既有研究结合中国经济发展阶段以及发展动能转换过程，认为南北差距扩大态势将在一定时期内延续(申兵和党丽娟，2016)，而对于“十四五”时期，南北协调发展水平将保持在何种区间，事关构建高质量发展的国土空间开发保护新格局，急需给出明确判断。

　　最后，在“统筹发展和安全”被纳入经济社会发展的指导思想后，对于南北协调发展，除了关注差距扩大现象及其原因，更为关键的是，要提前研判和化解不协调带来的潜在风险，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。一、南北协调发展水平的评价方法与数据来源受地理区位、资源禀赋、文化差异、制度体系等影响，各地区发展不平衡不协调问题普遍存在，推动区域协调发展的探索由来已久，对其概念内涵和 测度方法的把握几经演进。

　　1.区域协调发展评价体系构建

　　区域协调发展有狭义和广义之分，狭义的区域协调发展主要致力于缩小区域间经济发展差距，而广义的区域协调发展除了经济差距以外，还关注区域间基本公共服务、自然生态环境等多个方面，是一个综合性的概念(樊杰和赵艳楠，2021;范柏乃和张莹，2021)。

　　从政策实践来看，区域协调发展关注的内容也不断扩展和深化，从早期通过调整生产力布局缩小经济差距，逐渐扩展到经济、社会、文化、生态等多个方面。党的十七大报告提出“缩小区域发展差距，必须注重实现公共服务均等化”;2018年印发的《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》进一步将区域协调发展的目标明确为基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当。

　　在构建高质量发展的国土空间开发保护新格局背景下，创新、协调、绿色、开放、共享五大新发展理念成为行动指南。对区域协调发展水平的评价也应该围绕高质量发展的要求，从新发展理念的角度展开研究。从既有文献来看，由于数据本身的可获得性，以长周期视角展开分析多使用关键性的指标，而在短周期视角下分析多通过构建综合评价指标体系进行测度。综合考虑指标代表性和数据可得性，本研究选择以综合经济和五大发展理念评价相结合的方法，构建“1+5”共6个维度40个评价指标体系。在具体指标的表征变量选择，兼顾投入型变量和结果型变量。

　　2.数据来源及处理对于南北方地区的划分，参考已有研究，本文中北方包括东北地区(辽宁、吉林、黑龙江)、北部沿海地区(北京、天津、河北、山东)、黄河中游地区(河南、山西、内蒙古、陕西)、西北地区(甘肃、青海、宁夏、新疆)15个省(区、市);南方包括东部沿海地区(上海、江苏、浙江)、长江中游地区(安徽、江西、湖北、湖南)、南部沿海地区(福建、广东、海南)、西南地区(广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏)16个省(区、市)。

　　对时间跨度的选择，本文以2000—2019年为研究节点。以2000年为起点，主要是考虑到进入21世纪以来，西部大开发等区域协调发展战略陆续实施，区域协调进入新的阶段;以2019年为终点，是考虑到2020年受新冠肺炎疫情影响冲击，存在非趋势性的偶然变化。对于40个指标所对应的省级面板数据，主要来源于中经网数据库、Wind数据库，其原始数据源自各省(区、市)统计年鉴以及全国各类专业领域的统计年鉴。

　　缺失数据采用插值法、移动平均法等方法补齐，涉及金额的数据，分别采用各省(区、市)2000年为基期的居民消费价格指数、固定资产投资价格指数平减。区域协调发展水平多以差距的大小来表示，而差距的具体衡量方法主要有极差、平均差、标准差、变异系数、基尼系数、泰尔指数等(江孝君，2019)。综合考虑各类方法的适用性，本文直接采用南北方各项指标之比来衡量，若该比值基本不变，则表明南北协调程度相对稳定，若该比值偏离1且持续增加或缩小，则南北协调程度下降。

　　二、中国南北方协调发展状况评价

　　从40个统计指标来看，2000—2019年，南北方协调发展经历了调整缓和(2000—2008年)和差距扩大(2009年以来)两个阶段。在差距扩大阶段，约一半的指标显示南北协调程度下降，表现在综合经济和协调发展领域，并未出现全方位的差距扩大现象。

　　1.南北综合经济差距总体拉大，北方仅粮食生产能力保持绝对优势经济总量和人均水平方面，2000—2008年南北方在全国的GDP占比基本保持稳定，此后受东北以及天津、河北等地经济增速放缓影响，北方占比从2008年的40.4%降至2019年的35.2%。相应地，南北方人均GDP在2008年之前大体相当，但其后从1.07持续上升至1.31。投资和消费方面，2000— 2008年北方受国家政策支持和投资倾斜，固定资产投资与南方的差距大幅缩小，南北方之比从1.41下降至1.11，但近10年又扩大至1.51;南方经济增长的内需拉动作用更为明显，2000—2008年社会消费品零售总额一直稳定在北方的1.5倍左右，随后至2019年快速上升至其2倍。

　　工农业生产方面，2008年以前南方工业增加值稳定在北方的1.4倍左右，而到2019年迅速扩大至其2倍;南方粮食产量在2005年历史性地落后于北方，到2019年已下滑至不足其7成，其中东北和黄河中游地区的粮食产量占全国比重从2000年的27%增加到近40%。南北方全员劳动生产率在2008年以前基本相当，随着南方持续提高，目前南方是北方的1.3倍。财政收入方面，南方地区地方财政一般预算收入规模长期领先北方地区，2008年之前二者之比维持在1.5左右，后又扩大至2019年的1.7。

　　2.创新研发差距有缩小趋势，但北方创新综合能力仍远落后于南方

　　创新投入方面，2000—2019年，南方研发投资强度奋起直追，于2018年赶上北方，2019年南北方分别达到2.31%和2.20%。同期，北方有研发活动的规上工业企业占比与南方的差距从2000年的6.9个百分点扩大到2008年的10.2个百分点，后小幅回落至2019年的9个百分点。创新产出方面，2000—2012年，南北方每万人专利申请授予量之比从1.1上升至2.4，2019年回落至1.9，分别达到21.9件和11.3件，差距明显。

　　2000年北方技术市场成交额全国占比比南方低6.2个百分点，到2012年转变为比南方高32.6个百分点，2019年回落至高6.6个百分点，分别为53.3%和46.7%，北方占比高主要是由于北京在全国占比超过40%。值得关注的是，南北方创新投入产出效率存在明显差距，北方研发投资强度高于南方但专利等创新成果产出低于南方，其原因在于北方创新投入主要依靠政府和科研院所，偏向于基础性研究，而南方地区则主要依靠企业，应用型研究比例更高，更加追求投资效率。

　　3.南北经济结构协调程度差距拉大，基础设施通达程度总体较均衡经济结构协调方面，2000—2019年，北方第二产业增加值在GDP中的占比下降8.8个百分点，降幅比同期南方高4.8个百分点，使得北方第二、第三产业之比从2011年开始落后于南方，目前分别为0.67和0.74;北方投资率从高出南方3.5个百分点扩大至14.8个百分点，消费率从低于南方2.8个百分点上升至高出7.7个百分点。

　　基础设施方面，2000—2019年，北方铁路网密度从2014年开始低于南方，2019年南北方密度分别为1.5公里/百平方公里、1.4公里/百平方公里，大体相当;公路网密度差距在2002—2008年不断缩小但随后持续扩大，目前北方比南方低35.2公里/百平方公里，这与北方相对地广人稀有一定关系。人均邮电业务量差距以2016年为界，先扩大后小幅回落，南北之比从1.1上升至1.5后又下降至1.3。北方城镇化率从2011年开始落后于南方，2019年分别达到60.2%和61.7%，差距不大。

　　4.南北节能减碳差距在扩大，但北方生态环境质量整体改善更为明显节能减碳方面，北方能耗和碳排放偏高，尽管2000—2018年单位GDP能耗和碳排放量削减量更大，但减幅分别比南方低9.1个和30.4个百分点，二者的相对差距仍持续扩大。生态环境质量方面，2000—2019年，北方自然保护区面积占比与南方的差距缩小至2.7个百分点，森林覆盖率保持在南方的一半左右。

　　党的十八大以来，北方大气污染治理成效显著，2013—2018年南北方城市空气质量优良天数之比从1.40下降至1.31。北方人均城市绿地面积一直高于南方，南北方分别从2000年的2.9公顷/万人、3.2公顷/万人增长到2019年的8.7公顷/万人和9.1公顷/万人。

　　5.北方开放程度明显落后于南方，二者差距长期保持稳定无论是对外贸易、对外投资，还是吸引外商直接投资，北方始终与南方存在较大差距。2000年以来，北方进出口贸易总额占全国比重在25%—29%之间波动，比南方低45个百分点左右;北方外商企业投资总额占全国比重在26%—30%之间波动，比南方低44个百分点左右;北方对外承包工程合同总额的全国占比在25%—37%之间波动，2012年后与南方的差距稳定在30个百分点左右。

　　6.经济发展成果普遍共享，南北方民生福祉差距全面缩小

　　居民收支方面，得益于长期对居民增收高度重视，2000—2019年南北方城镇居民人均收入之比从1.27下降至1.15，农村居民人均收入之比从1.12下降至1.02，差距持续缩小;同时南北方城镇、农村恩格尔系数之差分别缩小了0.7个和2.7个百分点，南北方居民生活水平逐渐拉近，符合“人民基本生活保障水平大体相当”的协调发展目标。

　　基本公共服务方面，2000—2019年，南北公共文化服务差距稳中有降，南方每10万人拥有的公共图书馆机构数从北方的74%上升至81%;电视节目综合人口覆盖率保持大体相当，目前均已超过99%。医疗养老领域北方领先幅度有所缩小，每千人拥有的医疗卫生机构床位数和执业(助理)医师人数差距分别减小至0.21张和0.28人;养老保险覆盖率南北方基本持平，仅相差1.5个百分点。同期，南方中小学生师比保持在北方的1.1倍左右，人均教育经费于2002年赶上北方但超出幅度较小;南方城镇登记失业率从比北方高0.24个百分点下降到低0.41个百分点。

　　三、南北协调发展的未来研判

　　“十四五”时期，随着区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略深入实施，南北方有可能会扭转2008年以来差距不断拉大的态势。但也应该看到，“碳达峰、碳中和”战略加速落地，资源能源结构偏重的北方省份可能受到更大的影响，南北协调发展程度也存在持续降低的可能。对于南北方协调发展状况的具体走向，需要进行深入分析。

　　1.基于“十四五”规划目标的考察各省(区、市)

　　“十四五”规划对未来五年经济社会发展目标的设定，是对本地区发展状况全面把握基础上做出的判断，比较符合发展实际。对其中可比性较强的经济增速和基本公共服务指标目标进行比较，可以判断出南北协调发展的基本趋势。从经济增速来看，南北方经济差距可能会进一步拉大，协调发展水平倾向于下降。“十四五”时期，GDP增速目标在6%及以下的省(区、市)，北方有11个，南方仅有6个;GDP增速目标在7%及以上的省份，北方只有山西(大于8%)，而南方则有江西、贵州、云南、西藏、海南5个省区。

　　经济增速目标的差异意味着在“十四五”期间，经济增长“南快北慢”的现象将会延续，南北方之间经济发展差距将进一步拉大。在基本公共服务领域，南北方将各有领先，但二者之间的差距相差不大。教育服务方面，南方劳动年龄人口平均受教育年限略高于北方。二者都是有9个省(区、市)在“十四五”末达到或者超过全国平均水平。

　　其中，北方有5个省(区、市)高于全国平均水平，4个与全国平均水平相同;南方有7个省(区、市)高于全国平均水平，2个与全国平均水平相同，这意味着南方地区的人力资源水平高于北方。医疗服务方面，从每千常住人口执业(助理)医师人数来看，北方长期的领先优势将得以延续，有10个省(区、市)的目标超过全国平均水平，而南方仅有4个省(区、市)超过全国平均水平。

　　2.基于历史数据的定量测算

　　基于2000—2019年数据，利用时间序列模型方法，本文对“十四五”时期南北协调发展水平进行预测，有三点结论值得关注。

　　首先，三成指标显示南北差距将进一步拉大，其中四分之三的指标延续2008年以来的扩大趋势。40个指标中有12项指标(占30%)显示南北差距会比2019年进一步拉大。其中，有9项指标(占22.5%)是延续2008年以来的差距扩大趋势，主要是4项综合经济指标，以及绿色、共享指标各2项，开放指标1项;协调、创新和共享发展各1项指标在“十四五”时期开始出现差距扩大的迹象。其次，北方与南方的经济差距持续扩大，工业生产、投资、消费、财政收入差距拉大最为明显。2025年，北方地区在全国GDP中的占比进一步下降至34.3%，比2019年降低0.9个百分点，但受人口流动影响，人均GDP之比维持在1.3左右。到2025年，社会消费品零售总额、工业增加值、固定资产投资和一般公共预算收入会持续差距扩大的趋势，南北方之比分别上升至2.32、2.15、1.81和1.86。综合经济维度的其余指标均显示南北方差距保持稳定，没有显著扩大或者缩小态势。

　　最后，开放、共享、绿色等领域个别指标有差距扩大倾向，进出口贸易、就业、教育投入、节能减碳等值得关注。除综合经济领域外，开放领域的南北差距最为明显，“十四五”时期进出口贸易总额差距会进一步扩大，北方贸易规模下滑至不足南方的三成。就业和教育领域的差距也有所扩大，南方城镇登记失业率下降至比北方低0.8个百分点，人均教育经费则上升至北方的1.3倍。南北方能耗和碳排放差距小幅上升，2025年南方地区单位GDP能耗和碳排放量均已降至较低水平，2019以来降幅分别比北方高13.9个和10.5个百分点，在“双碳”目标约束下，北方面临的节能减碳压力加大。

　　四、南北发展不协调带来的潜在风险

　　南北方在经济、创新和对外开放等方面长期存在较大发展差距，这主要与北方地区远离国际市场的地理区位、以资源型产业为主的经济结构、市场化程度低有很大关系，有其客观必然性。2008年以来，由于全球经济危机、中国经济结构调整等因素叠加，出现新一轮南北方经济规模、增速等差距扩大趋势，这种现象在“十四五”时期可能会持续存在，使得南北方之间的协调程度下降，进而带来一系列延伸风险。

　　1.放大陷入“中等收入陷阱”风险

　　2020年统计数据显示，中国人均GDP达到10540美元，按照世界银行给出的人均GDP超过12535美元的高收入国家最新标准来看，中国正处于从中等收入国家向高收入国家迈进的关键阶段。南北方协调发展程度下降，部分地区经济增速放缓，将压缩中国经济回旋的战略空间，从总体上制约中国向高收入阶段跨越的步伐，放大陷入“中等收入陷阱”的风险。

　　如巴西、阿根廷、墨西哥、马来西亚等国，由于对全社会发展的公平性重视不够，区域差距和居民收入差距日益拉大，社会财富迅速向少部分地区和少部分人集中，大部分地区与人口缺乏经济来源和消费能力，导致国内需求不足、经济增长乏力，发展水平长期停滞不前。2020年中国人均GDP超过12535美元的省(区、市)，仅有北方的北京、天津，南方的上海、江苏、福建、浙江和广东共7个。如果北方经济下行趋势蔓延，将进一步拉低整体经济增速，放大经济增长失速风险。

　　五、促进推动南北协调发展的政策建议

　　“南升北降”是中国经济转型过程中出现的阶段性现象，不必过度解读和干预，但仍需关注差距有扩大倾向的重点领域，多措并举，集中发力，不断释放北方地区的发展潜力，确保南北协调发展。

　　1.优化国土空间布局，培育支撑北方经济发展的多层次动力源

　　坚持“宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商”原则，聚焦增强中心城市、都市圈和城市群等优势地区的经济和人口承载能力，分层次打造北方地区增长动力源，辐射带动北方地区发展。瞄准京津冀建设世界级城市群的目标，在疏解北京非首都功能的同时，提升北京创新策源能力和全球资源配置能力，引领北方地区参与全球竞争。

　　落实黄河流域生态环境保护和高质量发展的要求，在加大环境保护力度的同时，提升山东半岛、中原、关中平原、山西中部、呼包鄂榆、兰州—西宁、宁夏沿黄、黄河“几”字湾等城市群或都市圈核心城市能级，加快集聚人口和产业，打造区域发展新动力源。完善都市功能，强化城市之间分工合作，培育发展沈阳、大连、长春、哈尔滨、乌鲁木齐等现代化都市圈，形成高质量发展的重要区域。推进资源枯竭城市、老工业城市转型发展，加快发展接续替代产业，积极培育发展新动能，打造“群”外、“圈”外高质量发展新的增长极。

　　参考文献：

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　　作者：夏成潘彪黄征学张燕