完善地方税收体系的思考基于化解地方财政困境的视角

　　摘要：自十八届三中全会提出深化税制改革、建立现代财政制度后，党的十九大报告和十四五规划中明确提出要健全地方税系、深化税制改革，加快建立现代财政制度‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 本文通过分析地方税收与地方财政困境的关系，引出当前地方税系存在的问题，从化解地方财政困境的视角，提出了在完善税收法律体系的基础上，赋予地方一定的税收立法权、建立地方主体税种，发挥税收的调控作用、明确央地间的财权与事权等，来完善地方税收体系，化解地方财政困境‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　关键词：地方税; 财政困境; 地方税收体系

　　一、问题的提出

　　地方税体系是财政管理体制的重要组成部分，与我国的整体发展密切相关‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 随着经济的发展和国内外形势的变化，现行财政制度的问题日益显现：税收制度不健全、地方政府收不抵支等。 分税制的改革造成地方财权与事权不匹配、过于依赖中央对地方的转移支付和税后返还，从而导致地方政府丧失创造税收的积极主动性，一味的依靠中央政府。 中央与地方事权和财权的划分没有理清，使得地方政府财权减少事权增加，而两者的不对等性，最终导致下级政府面临更重的财政负担。 这些问题不仅仅影响财政自身的稳定，也影响国家的发展，迫切需要改革。

　　自党的十八届三中全会决议明确提出要深化税收制度改革，建立现代财政制度后，党的十九大报告中进一步要求健全地方税系、深化税收制度改革。 在近期的十四五规划中，税制改革又成了重头戏，加强地方税收体系建设、深化税收体制改革更是成为财政部门重要的工作内容。 同时，加强地方税收体系建设、深化税收体制改革，是建立现代财政制度的重要内容，也是建立健全现代国家治理体系的必经历程。 除此之外，加强地方税收体系建设当中一个最根本的目的就是要从制度上解决地方财政困境的现状。 那么，怎样才能完善地方税收体系呢?

　　二、地方税收体系的弱化是导致地方财政困境的主要原因

　　(一)地方财政困境的主要表现

　　1.地方财政赤字问题严重

　　地方财政收支与财政困境密切相关，当地方政府财政收入小于财政支出，表明该地方陷入财政赤字。 从表1中的数据来看，在近七年的时间里，地方政府财政支出远远小于财政收入，仅仅只能满足一半的需求。

　　2.中央出台“六保”政策

　　地方政府的收不抵支导致居民所需要的基本公共服务供给不足，在2020年4月，中央提出“六保”的新任务，要求保居民就业、保基本民生、保基层运转等，并强调当前局面只有全面落实好“六保”，才能实现“六稳”，也才能稳住中国经济这个大局。 [1]中央出台“六保”政策，从侧面反映了地方政府现有财政无法满足居民所需要的基本公共服务。

　　3.地方财政债务数额较大

　　地方政府财政债务数额越大说明地方财政越困难，如果说该地收入远远大于支出，在可以满足公共支出的基础上有盈余，那么该地方政府就不会有大量的债务数额。 反过来说，如果一个地方政府财政债务数额较大，那么就能够说明该地方财政入不敷出，不能完全满足基本公共服务需求。 有专家学者曾调查过许多省份的债务规模，发现一般省份都是几百亿的债务规模，推广到全中国，就是上万亿的债务。 这充分表现了地方政府财政困难的现状。

　　(二)历年地方税收弱化的表现

　　1.个人所得税由地方税改为共享税

　　分税制的改革，使得个人所得税由地方税改为共享税。 改革后，地方税收缺失了部分税源而且地方在共享税分享比例中居于弱势。 个人所得税的改革使得地方政府税收收入不断减少。

　　2.证券交易印花税变革

　　证券交易印花税央地共享比例从五五分逐渐调整为九一分到2002年调整为中央97%，地方3%，最后在2016年将其全部划分为中央收入。

　　3.“营改增”

　　在“营改增”之前，营业税通过调节经济活动，平衡税收负担，来促进各行业的协调发展。 其征税范围广，税收规模大，是地方税收收入的重要组成部分。 以2015年的数据为例，全国地方税收收入为62 611.93亿元，其中营业税收入为19 312.8亿元，占比为30.85%，为地方税收做出了巨大贡献。 从2012年开始，营业税税收收入增长缓慢，直到2016年营改增后，中央和地方五五分成。 “营改增”实行后，分税比例也进行了调整，从现时情况来看，地方政府失去的税收收入远远超过分享后获得的税收收入。 可以说“营改增”在一定程度上削弱了地方税收，弱化了地方税收组织财政收入的作用。

　　(三)地方税收弱化是导致地方财政困境的主要原因

　　税收是国家财政收入的主要来源，具有组织财政收入和调节经济的作用，是国家实施宏观调控的重要经济杠杆之一。 税收的强制性、无偿性、固定性决定了政府最主要的财政收入形式必须是税收。 但从表1可以发现：1.地方财政收入与地方财政支出的比例为1：2，地方财政支出是财政收入的二倍。 2.地方税收收入约占地方财政支出的五分之二。 3.地方税收收入约占地方财政收入的十分之七。 从上述个人所得税改革、印花税改革、营改增和地方财政收不抵支、中央出台“六保政策”、地方政府财政债务数额较大等都可以看处，随着地方税收收入的减少，地方政府财政愈发困难。 从上述我们可以得出一个结论：地方税收收入的弱化导致地方税收规模变小，进而影响财政收入规模， 因此，地方税收弱化是导致地方财政困境的主要原因。

　　三、地方税收体系存在的不足

　　(一)地方政府缺乏税收立法权

　　分税制改革以来，地方在税收立法上基本处于无权状态。 刘天琦认为地方税收立法权的缺失使得地方税征收缺乏法律保障，从而导致地方税收缺乏稳定性。 [2]税收立法权高度集中中央，与我国分税制的理念相悖，阻碍地方政府发挥积极创造性。

　　一方面，我国地大物博，不同地区资源优势不同、经济发展程度不同、税源规模也不同。 如果说由中央统一立法，开征某一税种，那么对于税源丰富的地区来说是一件好事，而对于税源小或者没有该税源的地区来说，该税种无法开征，这不仅仅减少了该地区的税收收入，也在一定程度上拉大了各地区之间的税收收入。 经济的发展可以带来新的税源，新的税源的开征可以增加税收收入。

　　但是，这个权力的缺失使得地方政府无法开辟新的税源，导致税收流失。 另一方面，地方政府出于财政困难的压力，非法行使或滥用权力。 由于税收立法权的高度集中，地方政府无权开辟税源，在财政愈发困难的情况下，地方政府便滥用收费权，以极端的方式取得政府收入，这在一定程度上扰乱税收秩序。

　　(二)地方税收收入总额小，缺乏主体税种

　　刘剑文说，随着社会经济形势的发展变化，分税制的问题逐渐暴露出来，最核心的就是地方财源问题。 [3] 税收占财政支出的比重小与税收的本质相悖。 由表1可知，随着时间的推移，税收的占比越来越小，不能满足财政支出的需要。 其他部分还需要依赖转移支付、政府性基金、行政事业收费等非税收入形式。

　　目前，地方税种主要包括土地增值税、房产税、契税等‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 在这些税种中间找不到资源丰富、规模较大且便于地方政府征收的可以充当地方主体税种的税种。

　　(三)地方税收征收管理体制不健全

　　国地税合并后，从根本上解决了分税制带来的“重复征税”和“两头查”的问题，[4]大大的提高了税收征管效率。 国地税合并后，实行了双重领导管理体制，地方政府在制定适应本地方经济发展的税收政策方面缺乏一定的自主性和积极性。 信息系统区域化，信息的不公开、不对称导致地方陷入征管困境。 征管技术和征管手段较为简单，应该建立一个更有效地征管体系等。

　　(四)地方政府事权与财权不匹配

　　分税制仅对财权作出了调整，对政府间的事权还维持了原有的格局，导致了央地间在财权和事权上的纵向失衡，地方财财政压力凸显。 [5]从表1的数据来看：1.2013年到2019年地方财政收入只能满足一半的财政支出需求。 2.地方税收收入占地方财政支出的总体趋势是逐年下降，地方税收仅仅只能提供百分之四十的支出需要。 3.地方税收占全国税收的一半。 根据往年数据来看，中央财政支出仅占全国财政支出的百分之十五却享有接近一半的全国财政收入。 入不敷出导致地方政府面临财政困境，从而带来社会动荡。 比如说，养老金发放问题、医疗保险费用的报销问题、事业人员的工资发放问题等等。

　　四、解决地方税收体系不足的对策

　　(一)赋予地方一定的立法权，提高地方政府的积极性

　　从某个角度来说，赋予地方一定的立法权是完善地方税收体系的必经之路。 地方政府拥有一定的立法权后可以根据该地区的经济发展情况、地理位置、资源情况自主开征地方税，自主决定该税种的开征时间、开征范围和开征税率等。 地方政府在行使权力的同时也要接受监督和制约。 例如，地方政府不得滥用税收立法权，不得随意开征地方税种，提高税率等，要有明确的事实依据并报全国人大备案，同意后才能开征或者是中央若是认为地方开征的税种会阻碍社会经济的发展可以通过法律的形式废止。 只有在监督和制约的前提下赋予地方税收立法权，才能提高地方政府的积极性和自主性，防止地方政府滥用职权，促进地方税系的健全和完善。

　　(二)建立地方主体税种

　　主体税种应当选择税基宽厚、收入规模较大，可以体现国家政策和履行税收职能。 笔者认为房地产税、资源税和消费税经过改革后都可以充当地方的主体税种。 房产税和资源税都具有非流动性，其数量随着经济的增长而相应的增加，相对其他税种来说，更符合充当主体税种的条件。 资源税改革：1.提高计税价格或者是改变计税依据。 2.扩大征税范围。 消费税改革：后移消费税征收环节，扩大征税范围。 在此基础上，把消费税化为地方税，可以促进地方建立良好的消费市场，增加税收收入，缓解地方财政困难。

　　(三)明确中央和地方的财权和事权

　　由于我国地大物博，地质地貌条件复杂，各地区的资源和发展基础各不相同。 而随着经济、科技和文化的高质量发展，各地区的经济发展水平参差不齐，事权与财权的划分就会更复杂、更困难。

　　首先，我们先界定中央事权和地方事权，并按照事权所发生的财政支出分配财政收入。 中央主要管理国家性事务，提供全国性的公共产品; 地方主要管理本区域的事务，提供本区域的公共服务; 而其它部分社会保障支出、部分涉及地方政府事权部分涉及中央政府事权的事务则是中央和地方政府的共同事权。

　　界定清楚后，可以根据每年的支出情况大致分配财政收入。 然后，明确中央和地方的财政收入分配机制。 把财权分配的制度写进宪法，加快出台《税收基本法》，保障地方政府的财权。

　　(四)完善转移支付制度

　　转移支付制度结构的不合理也是导致地方政府财政困难的原因。 从现状来看，专项转移支付比重偏高，一般性转移支付比重偏低，监督管理制度不健全等。 主要表现为：一般性转移支付项目种类较多，均衡性规范程度偏低，转移支付的平衡功能被削弱; 专项转移支付涉及领域较宽，但存在资金不到位和分配使用不够科学等现象。 从上述来看，完善转移支付制度，最首要的优化转移支付结构，扩大一般性转移支付规模。 其次，要加强对一般转移支付制度的管理，通过激励政策，刺激地方政府将资金用在重点领域。 最后，要严格把控专项转移支付的项目，规范专项资金的管理办法，严厉打击地方政府因财政困难而虚报或挪用专项资金的行为。

　　参考文献：

　　[1]张国云.“六稳”“六保”下的金融“三生烟火”[J].中国发展观察,2020(12):20-23.

　　[2]刘天琦,李红霞,刘代民.新形势下地方税体系重构路径探析[J].税务研究,2017(4):114-116.

　　[3]刘剑文.地方财源制度建设的财税法审思[J].法学评论,2014,32(2):25-32.

　　[4]王林,陈娜菲,孙思惟.以国地税合并为契机推进地方税制改革[J].吉林工商学院学报,2019,35(2):71-76.

　　[5]范子英,李经.“十四五”时期促进国内统一市场形成的财税改革思路[J].税务研究,2021(2):5-11.

　　作者简介：谢思雯(2000—)，女，汉族，安徽阜阳人，本科生，主要从事税收学。指导老师：邓翠翠(铜陵学院教师)。