“牛津COVID-19政府响应追踪系统”及其在公共管理实践中的借鉴意义

　　【摘要】2020年3月,牛津大学推出“牛津COVID-19政府响应追踪系统”。这一系统由牛津大学布拉瓦尼克政府学院发起,是全球首个实时追踪和比较世界各国政府应对新冠肺炎疫情发展所做出的各项响应政策的工具。“牛津COVID-19政府响应追踪系统”通过追踪政策措施力度维护国际公共产品的作用,帮助各国决策者和公民以一种透明的、可比的方式了解政府应对措施的及时性和稳健性,并促进各国相互借鉴学习,体现了国际合作和循证决策精神,产生了广泛的积极影响,对于公共管理实践具有启发和借鉴意义。

　　【关键词】牛津COVID-19政府响应追踪系统;政策力度;公共产品;循证决策

　　新冠肺炎疫情暴发以来,各国研究团队发挥专长,开发了疫情追踪地图、专门新闻通道、辟谣平台、新冠疫苗研发追踪等工具①,共同抗疫。牛津大学布拉瓦尼克政府学院的研究人员则另辟蹊径,于2020年3月25日发起“牛津COVID-19政府响应追踪系统”(TheOxfordCOVID-19GovernmentResponseTracker,OxCGRT)。作为全球首个实时追踪和比较世界各国政府应对新冠肺炎疫情暴发所做出的政策反应的工具(UniversityofOxford,2020),该系统向全球公开提供追踪分析结果,并将在整个COVID-19危机期间持续更新。

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　　截至2020年12月,“牛津COVID-19政府响应追踪系统”已系统地收集了190多个国家及地区的数据,追踪了约190个国家及地区政府针对新冠肺炎疫情所采取的各种响应对策和疫情发展态势的信息数据,以反映各国政府应对疫情的行动水平(Haleetal.,2020a)。这些数据还将用于评定“开放风险指数”(RiskofOpennessIndex),该指数旨在帮助各国政府了解在当前疫情形势下“开放”经济及社会活动是否安全(BlavatnikSchoolofGovernment,2020)。

　　本文从实践视野的角度,简要介绍“牛津COVID-19政府响应追踪系统”研究工具及其思路来源,解析其《各国政府应对新冠疫情响应差异》最新(2020年12月第10版)阶段性报告(Haleetal.,2020b);论述项目影响与积极意义,探讨这种政府响应追踪系统对公共管理实践的启示与借鉴意义。

　　一、“牛津COVID-19政府响应追踪系统”研究工具介绍

　　自新冠肺炎疫情在全球范围传播以来,各国政府均采取了一系列应对措施,包括学校停课、旅行限制、禁止公共集会以及其他干预措施,以制造社交距离或增加公共卫生保障。但是,各国政府采取的措施及应对速度有很大差异,引起了广泛讨论。决策者和公众普遍关心应采取何种力度的举措,而公共卫生专家则实时关注政府应对措施有效与否。随着疫情的不断发展和各国政府应对措施的激增与调整,决策者们迫切需要最及时的政策信息以了解各种措施的有效性,而各国政府对于某些措施的严格程度/力度(stringency)决策往往是在与其他问题的种种权衡取舍下做出的。

　　“牛津COVID-19政府响应追踪系统”(OxCGRT)通过开发的一套标准化指标体系,以严谨和可比的方式反映各国政府应对疫情的响应速度和力度,从而探讨政府响应速度加快以及力度上升是否影响(降低)感染率,即政府对策严格程度与疫情发展的某种相关性,以了解政府应对疫情的政策演变态势。该追踪系统试图回答两个主要问题(Hale,2020a)①:其一,政府响应措施有何效果及影响?这些影响在不同的人口、国家和社会经济文化背景下有何差异?

　　其二,是什么导致不同国家及地区政府采取不同的响应对策?可见,“牛津COVID-19政府响应追踪系统”是一项助力世界抗击此次全球大流疫的努力。“牛津COVID-19政府响应追踪系统”收集有关政府响应措施20项指标(表1)的公开信息:8项政策指标(C1—C8)记录了关于遏制和关闭政策措施的信息,如学校关闭和行动限制;4项指标(E1—E4)记录了经济政策措施的信息,如向公民提供收入支助或提供外国援助;7项指标(H1—H7)记录了卫生系统政策措施的信息,如COVID-19及时检测措施或医疗保健的紧急投资;1项指标(M1)记录了其他(miscellaneous)政策信息。

　　20项指标的数据汇总为4个综合指数:政府总体应对指数,记录政府应对情况及其相关的所有指标在疫情发展过程中强弱变化情况;防护和健康指数,记录将封锁限制和关闭措施与病毒检测及接触者追踪、医疗保健短期投资以及疫苗投资等措施相结合的综合指数;经济支持指数,记录对民众收入支助和债务减免等措施;封锁力度指数,记录主要限制人们行为的封锁政策的严格程度。

　　这4个综合指数变量被赋予0~100的数值,以反映政府对有关议题的行动力度水平(Haleetal.,2020b)。这20项指标即按4类措施编码,大部分政策措施以序数变量记录,少数指标(如财务指标E3、E4、H4、H5)以连续变量(数值化)记录。指标被进一步分类为“目标地区”(即它们只适用于地理上集中的地区)或“整体地区”(即它们适用于整个司法管辖区全境)。此外,研究团队表示,“牛津COVID-19政府响应追踪系统”从最初(2020年3月)的11项指标,不断扩展到目前的4类共20项指标。随着疫情的发展,在未来的持续更新版本中可能会包含更多指标,或对当前的指标体系进行细化。

　　此外,“牛津COVID-19政府响应追踪系统”不仅做了“目标地区”和“整体地区”的区分,还追踪了国家级以下(sub-national)层面的政策力度。“牛津COVID-19政府响应追踪系统”包括世界上几乎所有国家(及地区)的行政级别政策数据,还包括选定国家(目前是巴西、美国、英国)的国家级以下政策数据(巴西包括所有州、联邦区、州首府的政策数据;美国包括所有州加上华盛顿特区的政策数据;英国包括英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰4个行政区域的政策数据)。

　　来源于“牛津COVID-19政府响应追踪系统”报告(Haleetal.,2020b),展示了市(city)、州(state)、国家(nation)三个层级政府的措施及其对控制疫情影响之间的相互关联。正因为“牛津COVID-19政府响应追踪系统”追踪了不同级别政府的政策力度,它的数据具有3种使用价值:第一,描述所有与给定司法管辖区相关的政府响应;第二,描述选定层级和较低层级的政府制定的响应政策;第三,比较不同层级的政府响应的差异。

　　二、“牛津COVID-19政府响应追踪系统”基于气候变化研究的思路来源及概念比喻如果看到此项研究在本质上所关注的是政策措施力度与全球公共卫生这个公共产品(publicgoods)(以其特征指数为变量2)的相关性,为政府提升治理能力提供政策比较信息,则不难看出“牛津COVID-19政府响应追踪系统”与学界对全球应对气候变化行动的某类政策研究“异曲同工”。

　　而项目牵头人托马斯·霍尔正是在全球气候治理领域探索并实践通过追踪各国气候行动强度对各国减排效果的影响,从而为决策者提供可比较、可借鉴的气候政策信息的先驱者。①应对气候变化行动包括国家主体的行动和非国家与次国家主体的行动。近年来,在跨国气候政策及行动比较研究不断发展的背景下,国际政策研究者通过追踪各国政府官方发布的应对气候变化的各种政策措施,以及通过NAZCA②平台追踪非国家和次国家行为体的气候行动,并将各类政策及措施的强度进行汇总比较,则可分析或预测各国应对气候变化的政策措施强度与减排潜力的关联,帮助政府进行减排行动循证决策(evidence-basedpolicymaking)。

　　三、跨国跨时间量度的政府响应措施力度比较分析

　　“牛津COVID-19政府响应追踪系统”研究团队发布的《各国政府应对新冠疫情响应差异》报告(Haleetal.,2020b)中展示了世界190多国政府响应措施力度的平均走势、世界各国政府措施力度差异图、六国政府响应对比图等主要信息,由于政策效果对比正是“牛津COVID-19政府响应追踪系统”的初衷和价值所在,本文选取报告第1版和第10版中的六国政府响应对比图作简要点评。牛津研究团队结合世界卫生组织(WHO)的数据,在六国政府响应对比图中对从首次病例报告以来确诊病例的增长(纵向线)与一国政府响应力度指数(横向线)的变化进行了六国比较。

　　中国在疫情发展最初期对病毒有一个发现和认知的过程(在最初阶段未识别,这与中国国内首次发布的“肺炎疫情公开信息”即通报了多例案例吻合)。在病毒早期识别阶段,中国处于抗击新冠肺炎疫情最前线,从首次公开“已有多例确诊病例”到确诊病例增至100,仅有约两周时间。此后中国政府迅速采取了抗疫措施,各项应对措施多管齐下,且政府响应措施综合力度指数骤然提升至较严格水平[60~80],这个过程仅在约一周的时间内完成。

　　四、项目影响与积极意义

　　“牛津COVID-19政府响应追踪系统”在全球公共卫生危机期间启动,研究项目从牛津大学布拉瓦尼克政府学院的学生及校友作为研究及数据支撑团队班底开始,不断壮大为由数十人规模的高级研究员团队领导,由来自世界各地的数百人规模的数据收集志愿者团队负责追踪并记录各国政府响应措施数据,成为全球首个实时追踪和比较世界各国政府应对新冠肺炎疫情所做出的政策反应的工具,对助力世界抗击此次大流疫具有积极意义。OxCGRT研究项目的成功开展也得益于牛津大学布拉瓦尼克政府学院作为全球学院(globalschool)在应对全球重大挑战的全球治理问题上的长期科研积累和优势。截至目前,“牛津COVID-19政府响应追踪系统”已被世界卫生组织(WHO)、国际货币基金组织(IMF)、联合国教科文组织(UNESCO)、联合国儿童基金会(UNICEF)、经济合作与发展组织(OECD)等国际组织以及美国疾控中心(USCDC)、英国内阁办公厅(UKCabinetOffice)、英国内政部(UKHomeOffice)等机构参考、引用或推荐,产生了广泛的国际影响(BlavatnikSchoolofGovernment,2020)。

　　五、结语:

　　启示与借鉴“牛津COVID-19政府响应追踪系统”是一个在突发全球公共卫生危机下,以跨国、跨时间量度方法进行系统性的追踪,并评估各国政府应对措施严格程度对维护国际公共产品作用的实用性政策研究,向世界提供了在全球危机下了解和比较各国政府应对措施的及时性和稳健性、并促进各国相互学习借鉴的机会。“牛津COVID-19政府响应追踪系统”对于公共管理实践具有启发和借鉴意义。

　　第一,政府是提供或维护公共产品的重要行动者,在国际公共产品受到威胁时,政府的决心、在何时采取措施、采取措施的力度和速度对维护国际公共产品的作用有重要影响,而其稳健性可以通过实时追踪各国政府行动进行跨国、跨时间量度的比较。第二,在国际公共产品受到突发性冲击时,世界大国之间的互信合作与学习对于维护国际公共产品至关重要,避免政治化地对待全球冲击问题所引发的恶果(恩盖尔·伍兹,2020)。第三,各国政府在维护国际公共产品(如本次疫情下的全球公共卫生)时应本着公正、公开、透明的原则,这客观上也为政策追踪比较研究提供了客观真实的数据,有利于产生具有公共产品社会性意义的国际政策经验知识,总结世界范围内各国政策措施比较的统计意义。

　　参考文献

　　恩盖尔·伍兹.2020.病毒政治化的恶果[J].中国新闻周刊,(6):60.

　　NgaireWoods.2020.Whenvirusesturnpolitical[J].ChinaNewsweek,(6):60.纪双城.(2019-12-25)[2020-12-10].

　　林奈莉:西方改革难效率低能不能学中国?[EB/OL].https://oversea.huanqiu.com/article/9CaKrnKowL8.

　　马亮.(2020-03-31)[2020-12-10].哪些国家的疫情防控拖了后腿?牛津团队给全球政府一一打分[EB/OL].https://www.jiemian.com/article/4193176.html.BlavatnikSchoolofGovernment.(2020-03-25)[2020-12-10].

　　CoronavirusGovernmentResponseTracker[EB/OL].https://www.bsg.ox.ac.uk/research/research-projects/coronavirus-government-response-tracker.HaleT.(2020a-10-16)[2020-11-16].

　　TheOxfordCOVID-19GovernmentResponseTrackerECBworkshoponhighfrequencydata[EB/OL].https://www.ecb.europa.eu/pub/conferences/shared/pdf/20201016_tracking_the_economy/Thomas_Hale.pdf.HaleT.(2020b-10-29)[2020-11-10].

　　The“contactbudget”:AclimatemetaphortomakesenseofCOVID-19restrictions[EB/OL].http://blogs.bsg.ox.ac.uk/2020/10/29/thecontact-budget-a-climate-metaphor-to-make-sense-of-covid-19-restrictions/.

　　作者：张彦著