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英国“脱欧”与中英关系的未来

时间:2020年07月06日 所属分类:政法论文 点击次数:

【内容提要】2020年初,英国正式脱欧,英国外交由此正经历自二战结束以来最重要的转型。后脱欧时代,英国秉持全球英国理念,以更加独立的姿态参与全球事务。英国外交战略调整,使得中英两国在战略协调、务实合作和人文交流等领域面临新的发展机遇。但与此同

  【内容提要】2020年初,英国正式“脱欧”,英国外交由此正经历自二战结束以来最重要的转型‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。“后脱欧时代”,英国秉持“全球英国”理念,以更加独立的姿态参与全球事务‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。英国外交战略调整,使得中英两国在战略协调、务实合作和人文交流等领域面临新的发展机遇‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。但与此同时,英国对华政策的“两面性”、美国因素的干扰、民粹主义的影响,也会对中英关系的深入发展形成制约。面对百年未有之大变局,中英两国能否更好地抓住机遇、摆脱各种制约因素,展现出新思维具有特殊意义。

  【关键词】英国“脱欧”;中英关系;全球英国;全球治理

国际社会科学

  2020年1月31日,英国从法理上正式脱离欧盟。这一英国战后历史上最具分水岭意义的重大事件暂时尘埃落定。在“脱欧”背景下,对华关系在英国对外战略中的重要性上升。同时,如何因应“脱欧”变局、处理好中英关系也成为中国运筹大国关系亟需思考的问题。

  政治论文投稿刊物:《国际社会科学杂志中文版》International Social Science Journal(Chinese Edition)(季刊)1984年创刊,是综合性学术刊物。内容涉及社会各个学科,每期各有中心,文章由世界各国学者撰写,反映各个学科的最新研究成果和研究动向。

  “脱欧”背景下的英国对外战略选择

  “脱欧”是英国二战后寻找自身国际角色过程的延续。从丘吉尔的“三环外交”到加入欧洲共同体,英国对外政策经历了重要调整。到“脱欧”公投前夕,在许多英国政治精英看来,英国对欧、对美和对新兴市场三对战略关系的优先顺序上,英欧关系已是重中之重。[1]“ 脱欧”是对战后英国融入欧洲这一外交传统的背离。虽然与移民、经贸自主权、宪法主权等问题相比,外交政策不是英国“脱欧”目标的重点,但就“脱欧”给英国内外政策带来革命性变化的深度和广度而言,其外交政策面临方向选择已难以避免。

  理解“后脱欧时代”英国对外战略的走向,“全球英国”理念是一个重要参照。这一理念最初是2016 年底由时任英国外交大臣鲍里斯·约翰逊在《超越“脱欧”:全球英国》的演讲中提出,他强调“脱欧”后的英国将超越欧洲一体化的束缚,继续积极参与国际事务并扮演领导角色。特蕾莎· 梅执政期间和约翰逊出任首相后一直将“全球英国”视为“脱欧”后英国对外政策的指导原则。然而,“全球英国”理念却因在理想与现实之间的距离而备受争议。一些批评者认为,“全球英国”是为了回应“脱欧”支持者复兴“盎格鲁圈”文明共同体的主张,是大英帝国怀旧心理的反映。也有批评者认为,“全球英国”只是英国政府给民众开出的一副止痛剂,意在缓解国家可能丧失全球大国地位产生的焦虑。[2]

  尽管面临诸多质疑和制约,“全球英国”仍反映了英国内部对国家未来方向的基本共识。在国际体系中,英国是一个大国还是中等强国是长期存在争论的问题。21 世纪初,耶鲁大学教授保罗· 肯尼迪曾写道,中等强国普遍面对的一个困境是如何界定自身在国际体系中的地位,即自己的身份定位、战略重点、实现战略目标的路径问题。[3] 面对“脱欧”变局,这一命题尤为关键。英国面临“脱欧”带来的经济、政治冲击,是走向进一步衰落,还是通过在全球体系中扮演更加积极、建设性的角色对冲其影响?英国有着超越自身资源限制、发挥更大国际影响力的外交传统。对于信奉经济自由主义、贸易立国的英国而言,面对“脱欧”挑战,这一传统的含义已超出地缘政治层面,有效参与、推进全球体系内主要力量在战略、经济、人文等领域良性互动是英国外交的现实选择。

  2019年,英国国内生产总值(GDP)被印度超过,居世界第六位,按此前估计2020 年很可能被法国超越,退居第七位。从GDP、人口、领土面积等数量性指标来看,英国维持大国地位在资源上的局限性是显而易见的。英国加入欧洲一体化进程就是希望借助欧盟等国际机制超越资源不足的制约。脱离欧盟后,英国更需要借助对外关系创新,通过大国关系的良性互动,发挥影响力。

  当前,英国对外政策因“脱欧”面临的不确定性还未消除,欧盟避免英国单方面从中获得相对竞争优势的思维与保守党政府强硬“脱欧”的立场之间的矛盾依然存在,过渡期后英欧双方在经贸等关键领域最终无法达成协议的可能性仍未消除。但总体看,英国将努力与欧盟维持较为紧密的经贸、安全合作关系,而双方高度一体化的统一大市场和关税同盟、共同外交与安全政策将不复存在,英国对外政策的独立性将明显增强。

  在对美关系方面,英国与美国特殊关系相对稳固,但大幅提升的空间有限。相较而言,英国与亚太地区特别是与中国关系发展的潜力很大。按英方统计,英国对中国出口占2018 年英国出口总额的3.5%,从中国进口占6.6%,中国是英国第六大出口市场和第四大进口来源国。而在20 世纪末(1999年),中国仅为英国第26 大出口市场和第15 大进口来源国。[4] 随着英国以更加独立的姿态参与全球事务,中英关系在双边和全球治理议题上的互动对于英国重塑全球性大国角色的努力至关重要。

  “后脱欧时代”中英关系的发展机遇

  英国“脱欧”后,中英两国在战略协调、务实合作、人文交流等领域都面临新的发展机遇。

  第一,中英两国战略协调将进一步提升。2015年习近平主席访英,两国实现了“构建面向21 世纪全球全面战略伙伴关系”的定位升级,开启了中英关系的“黄金时代”。“脱欧”轮廓大致清晰后,英国内外政策的不确定性减弱,如何提升中英关系的战略性、全球性内涵成为两国共同面对的课题。

  “脱欧”使英国的独立性增强,其影响国际战略格局的潜在能力有所提高。从某种意义上说,“脱欧”带来了英美欧俄等大国互动关系的调整,使中国“面临一个新的全球战略环境”。[5] 中国秉持人类命运共同体理念,提出全球治理的中国方案,与“全球英国”有许多相通之处,中英两国可利用好这一窗口期、机遇期,在构建新型国际关系的基础上,深化在安全、经贸、环境等领域的全球合作。

  在安全领域,中英两国作为联合国安理会常任理事国,在反恐、核不扩散等议题上负有重要责任,在解决伊朗核问题等方面存在诸多共识。在经贸领域,中英两国共同推动全球贸易自由,维护多边主义特别是以世界贸易组织(WTO)为核心的多边贸易体制,促进开放型世界经济。在面对气候变化、公共卫生等人类面临的共同挑战时,中英两国推进国际合作的空间巨大。英国“脱欧”前后在气候变化治理领域展现出积极姿态,提出了到2050 年实现零排放目标,这与中国建设生态文明的理念和在气候变化领域加强国际合作的倡议有许多契合点。

  在“脱欧”背景下,英国约翰逊政府对外政策调整、塑造大国地位的窗口期,也是推进、落实中英关系“黄金时代”定位的机遇期,两国需发挥高层互动的引领作用,加强顶层设计与沟通,继续充分发挥政府首脑年度会晤、财金、人文、战略等高级别对话机制在双边关系可持续发展中不可或缺的作用。

  第二,双方经贸互补性强,务实合作空间不断扩大‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。尽管中英两国产业结构、政治和经济制度存在差异,但双边自贸区的破局意义和经济、战略价值值得期待。对英国来说,在近50% 民众仍质疑“脱欧”是否明智的情况下,与世界第二大经济体中国达成互利共赢的贸易协议无疑是增加“脱欧”合法性的重要途径。中国人口规模相当于欧盟的2.5 倍,广阔的国内市场可以使“脱欧”红利变为现实。与此同时,如英欧贸易谈判未达到预期结果,英国也需要提高产业链、价值链的多元化程度,以应对“脱欧”的冲击。[6] 中国作为世界上产业链最完整的国家为这一问题提供了可供选择的解决方案。

  对中国而言,面对欧美保护主义、民粹主义特别是中美贸易摩擦的挑战,通过与英国这一重要发达经济体深化经贸合作,推动全球化发展、促进世界经济开放的重要意义不言自明。2018 年以来,面对中美贸易摩擦的挑战,中国进一步深化改革,扩大开放,改善营商环境,便利市场准入,特别是主动有序扩大金融业对外开放,为实现中英产业优势互补创造了条件。在贸易谈判方面,2014 年中国与瑞士达成的自贸区协议可为中英未来谈判提供借鉴。瑞士与英国类似,拥有发达的高端制造业和服务业。同时,英欧贸易关系明确后,中英双方有必要尽快开启自贸区谈判的可行性研究;秉持“先易后难”的原则,考虑选择在条件成熟的领域率先实现突破,尽快取得具体的阶段性成果;最终通过达成综合性的自贸区协议,为贸易、投资、政府采购等问题提供一揽子解决方案。

  中英两国在金融、科技等重点领域的互补性明显,有望取得新突破。金融业是英国的支柱产业,伦敦与纽约并称全球最重要的两大金融中心。“脱欧”后伦敦的地位将面临一系列挑战,德国、法国出于与英国金融业竞争的考虑可能对伦敦金融机构处理欧元业务、自由进入统一大市场施加限制。伦敦金融城近年来一直布局离岸人民币业务,已成为世界最大的离岸人民币外汇交易中心。中英“沪伦通”和本币互换协议的签署及相关业务的开展促进了双边金融合作,推动了人民币国际化进程。中国推出一系列深化金融等现代服务业开放的举措,扩大境外机构准入,修订《外资保险公司管理条例》和《外资银行管理条例》等法规,为英国金融机构在华发展提供了便利。

  在科技合作层面,中英两国在环境保护、生物医药、金融科技、人工智能、物联网技术方面各具优势,投资和研发合作空间巨大。中英两国政府签署了《科技创新合作备忘录》和《中英科技创新合作战略》。在存在争议的华为5G 产品英国市场准入问题上,英国政府于2020 年1 月有限度地允许华为产品和服务进入英国市场,反映了英国希望借助华为全球领先的技术优势提升本国在5G 领域服务竞争力的考虑。

  此外,“脱欧”后英国保守党政府推行积极的财政政策使中英双方务实合作出现了新机遇。2019年12 月大选后,保守党政府即着手恢复因“脱欧”而搁置的民生计划和基础设施项目。2020 年3 月,英国财政部公布了本届政府的第一份预算,结束了英国近十年来的紧缩政策,大幅增加基础设施建设、公共服务开支成为新预算的基调。而基于此预算的英国北方振兴计划、高铁项目、核电发展和国家医疗体系改革的推进,不但为中国企业提供了广泛的参与机会,而且有助于加强中英发展战略对接,拓宽双方务实合作的基础。

  第三,人文交流在推动两国民心相通方面的作用日益显现。当前,虽然英国国内对华立场出现一定分化,但英国政府、主流企业界和智库主张加强对华关系的声音也在扩大。他们认识到中国的发展意味着机遇,可以为英国因“脱欧”面临的诸多新问题提供解决方案。英国首相约翰逊多次表示,英国对“一带一路”倡议充满热情,“一带一路”对英国而言意味着更多商机,英国需要利用与中国的互补优势,实现共同增长。英中贸易协会和清华大学联合发布的报告表明,“一带一路”倡议在推进中英合作特别是三方融资合作方面已经取得实效。

  英国的中国问题专家克里· 布朗(KerryBrown)认为中英关系发展的一个障碍是双方存在理解赤字,特别是英国需要更好地理解中国。[7] 中英人文交流的深入发展为克服这一障碍创造了条件。中英两国有着加强人文交流、夯实两国关系发展民意基础的共识。通过深化中英高级别人文交流机制建设,积极推进人文交流的“双向”深入发展,政府引领和民间参与同步推进,呈现机制化和常态化并重的态势。

  目前,中英高级别人文交流机制下的合作已拓展到教育、科技、卫生、文化、媒体、体育、青年、妇女、社会、旅游和地方合作等诸多领域。在基础教育领域,双方开展了中英教师交流项目与中英伙伴学校交流计划。英方积极学习中国在中小学基础教育方面的经验,引进中国教师和教材。在高等教育领域,中英两国合作办学项目多且收效明显,如宁波诺丁汉大学和西交利物浦大学。北京大学汇丰商学院英国校区于2018 年3 月启动,招收国际学生攻读北京大学的金融学、经济学、管理学等专业。孔子学院在办学规模、教师教材建设、文化与学术交流等方面成效显著,继续扮演推进两国人文交流和高等教育合作的综合性平台角色。在医疗卫生领域,双方定期举办中英全球卫生对话、生命科学与医学高峰论坛、卫生政策对话等活动。面对英国“脱欧”带来的不确定性等挑战,如何发挥高级别人文交流机制的引导作用,助推“一带一路”倡议,是需要进一步思考的命题。

  “后脱欧时代”中英关系发展面临的制约因素

  英国外交的固有传统与“脱欧”变局相互作用,也会对中英关系的深入发展形成制约。

  第一,“脱欧”背景下英国对华政策的“两面性”仍会延续。在地缘政治层面,“脱欧”后英国为彰显全球大国地位和西方核心国家的角色,在地区安全领域仍会表现出干预主义加强的倾向,在对华外交中则不时表现为追求平衡外交和急功近利的心态。[8] 英国以“维护航行自由”和“基于规则的国际秩序”为借口,仍可能在南海问题上通过介入、巡航等行为提升存在感;在香港和涉藏、涉疆等问题上时有触碰中国核心利益的表现。

  在经济合作方面,英国也有所保留,表现出自相矛盾之处。以5G 问题为例,英国政府内部和一些议员对向华为部分开放5G 市场持反对态度,在英国政府做出决定后,部分保守党议员2020 年3月仍在议会下院提出修正案要求停止给予华为的市场准入。在他们看来,这些争论不仅限于国家安全,也涉及技术竞争和价值观之争。该修正案遭否决后,2020 年5 月美国政府对华为施加新的制裁,美国政府和英国内部强硬派继续施压约翰逊政府,有媒体称英国政府考虑2023 年底前停止使用华为产品。

  在全球治理层面,英国政府内部、议会、智库的一些人士仍认为中国与西方国家的矛盾首先体现为国际秩序、国际规则之争。虽然英国一直宣称是发达经济体中最支持自由贸易的国家,但在全球贸易“公平”与“自由”的争论中,在投资审查、服务业开放、技术转让、知识产权等问题上也与美国、欧盟一起对中国施加压力‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。2019 年3 月,英国议会下院外事委员会多年来首次发布关于中国的长篇质询报告,主题为《中国与基于规则的国际体系》。该报告涉及“一带一路”、全球贸易、南海、香港等问题,认为中国的发展给西方自由主义的国际秩序带来挑战,批评英国政府因经济利益牺牲国家安全、价值观等方面的利益,要求调整对华战略。[9]

  英国对华政策的“两面性”与英国的国际定位和外交传统紧密相关。英国作为西方主导国际秩序的维护者和核心国家的定位并未因国际环境的变化和“脱欧”变局而发生改变,其反复强调的“维护基于规则的国际秩序”实质上是防范中国“书写国际规则”。在安全上,他们将中国视为这一秩序的修正主义国家和挑战者。同时,面对中国迅速崛起为世界第二大经济体,英国与美国、欧盟一样,居高临下的优越感丧失,将中国经济社会发展的成功说成是他们对中国开放市场、提供支持的结果,要求中国短期内全方位开放市场,接受其规则和规范。这些做法也在一定程度上反映了英国外交传统中追求大国权力平衡的逻辑。2019 年欧盟政策报告将中国同时定位为合作伙伴、经济竞争者和制度对手三重身份,[10] 英国在这一问题上也持有类似的自相矛盾的心态。

  第二,美国是干扰中英关系发展的重要第三方因素。英国政府对华政策选择受“脱欧”后续发展和来自美国的压力相互交织的影响,与英美特殊关系的演变紧密相关。在“脱欧”背景下,英国政府在面临对欧、对美、对华等战略关系的平衡取舍时,会更加偏向对美关系,英美关系将呈现加强态势。随着特朗普政府对华遏制策略公开化,2019 年12月初,在英国召开的北约峰会公报第一次提及中国,并表示成员国要共同应对中国带来的机遇和挑战。鉴于英国在北约、“五眼联盟”框架下与美国的特殊关系,美国期待英国针对中国在地缘政治遏制和科技战、金融战中扮演更加重要的角色。在华为5G 市场准入、南海等问题上,英国都感受到了美国的压力。

  美国制造贸易摩擦、不惜发起对华贸易战的过程中,也要求其盟友给予支持,形成对华贸易施压“统一战线”。美国在与墨西哥、加拿大、日本等国达成的贸易协定中都规定如签约国与中国等“非市场经济国家”建立自贸区,美国有权终止协议。因而,英国在未来中英自贸区谈判等问题上也面临两难取舍。

  尽管如此,英美特殊关系在宣传辞令和政策现实之间的距离是显而易见的。从贸易规模和地理位置看,即便英国“脱欧”,英美贸易关系的重要性仍低于英欧关系。英美贸易协议谈判仍受到未来英欧经贸安排的制约,短期内建立自贸区的可能性不大。虽然双方有意分阶段在一些领域逐步取得进展,但信奉“美国优先”的特朗普政府能否对英国做出足够妥协还有待观察。事实上,英国加入欧共体以来,其经贸政策、管理规制已高度欧洲化,欧美贸易摩擦中的诸多问题,也同样会反映到未来的英美贸易关系之中。英美贸易协议谈判开启之际,美国已要求英国在肉类产品上降低食物安全标准并取消针对美国的数字税。

  如前所述,英国在涉及经贸关系问题上,受经济利益和国内民意的制约,政策选择仍会表现出务实趋利的一面,英国在美国压力下有限度地向华为开放5G 市场即为一例。这一博弈在英美之间和英国内部还将进行下去。对英国而言,最需要避免的结局是“脱欧”使英国丧失了与欧盟的紧密联系,但因英美关系的不对称性在美国的战略考量中只能充当一个无足轻重的中间人角色, 同时又可能会错失与世界其他主要力量建立良性互动关系的时机。

  第三,民粹主义影响将成为中英关系发展面临的新挑战。从英国“脱欧”进程看,民粹主义运动与疑欧主义相互叠加,在批评欧洲地区一体化、全球化、移民等问题弊端的过程中,逐渐使欧洲问题进一步国内政治化。英国主流政党在回应民粹主义挑战的过程中,不断迎合其主张,也使英国国内政治中民粹主义对外交决策的影响呈上升态势。英国民粹主义团体在就业、环境影响、产能等问题上对中英合作项目的实施提出越来越多的质疑,会对中英合作的深入发展带来不利影响。

  一些英国政客提出要在一夜之间结束与中国的贸易不平衡状态,要求中国按照西方标准开放服务、投资、政府采购市场,不接受中方提出的渐进式解决方案。其主要的托词是他们在政治上向本国民粹主义者做出妥协已不可避免,若不如此则可能会导致民粹主义政党上台执政。然而,如同“脱欧”一样,民粹主义者以代表人民的名义提出简单化的解决方案,为本国的经济社会问题寻找替罪羊。这些做法并不能解决国家内部民生问题和外部参与地区、全球合作面临的挑战,反而可能会丧失全球化、国际合作带来的机遇。

  结 语

  突如其来的新冠肺炎疫情使世界各国面临前所未有的挑战,加大了英国“脱欧”带来的复杂性和不确定性。在疫情冲击下,英国内部也出现了逆转全球化、主张与中国“脱钩”等不和谐声音。但与此同时,新冠肺炎疫情在政治、经济、社会、公共卫生层面的挑战也增加了中英拓宽和深化合作的新动力。中英两国领导人表达了团结抗疫、共同抵御疫情对世界经济冲击的共识。英国倚重服务业,制造业占比小的经济结构使之对全球化的依赖更大,中英合作的互补性增强。中国秉持人类命运共同体理念,主张在各国相互尊重彼此核心利益的基础上,推动多边主义和开放型世界经济发展。

  历史上,英国通过废除《谷物法》推动了自由贸易和开放的世界市场的发展,引领了19 世纪下半叶第一次全球化的黄金时代;而在20 世纪30 年代的大萧条中,英国在英联邦内部实行封闭、排他的帝国特惠制,与美国一道竞相采取保护主义措施,导致开放的世界经济的终结和灾难性的政治经济后果。因此,合作还是“脱钩”,如何避免因“脱欧”变局和疫情冲击导致全球化逆转,考验着各国政府和民众的智慧,孤立主义、保护主义、民粹主义并非明智的解决方案。面对百年未有之大变局,中英两国能否更好地抓住机遇、超越种种制约,展现出新思维具有特殊意义。

  作者:王展鹏 吕大永

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