以社会保障为视角的宅基地权利退出激励机制研究

　　【内容摘要】现行法下宅基地权利制度中所规定的宅基地权利退出的条文有限，对宅基地权利退出的激励机制的规定在位阶较高的法律条文中更无明文规定。实践中对于宅基地权利退出的需求日益增加，宅基地退出激励机制亟待完善。本文以社会保障为视角，改善在宅基地权利退出之时农民享受的社会保障的水平，减少农民对退出宅基地的后顾之忧，激励农民宅基地权利的退出。

　　【关键词】宅基地宅基地使用权退出社会保障养老保障激励机制

　　宅基地制度是中国本土色彩浓重的制度，设计实施之初是根植于实践，为了解决当时农民住房保障的问题而实施的制度，对改善农民生活、稳定农村社会，有重大的历史作用。依据我国现行的法律传统以及现行规定，宅基地所有权属于集体经济组织，农户具有无偿性和无期限性的宅基地使用权，充分体现其所具备的保障性。因土地资源的有限性和不可逆性，各种用途之间的土地之间是此消彼长的关系。

　　如宅基地无限制扩张，将导致耕地红线受到威胁;如宅基地出现闲置，则造成宅基地资源的浪费，出现矛盾的局面：有一部分人的宅基地为闲置状态，也有一部分人的宅基地严重不足，难以满足保障居住条件的需求。宅基地申请制度，相对应的宅基地退出制度缺位，宅基地制度有待进一步完善。促进闲置的宅基地退出，需要有相应的激励机制。宅基地退出制度方面，涉及因素众多，如补偿标准、补偿形式和补偿资金会直接影响农户退出宅基地的意愿。其中宅基地退出激励机制中，对于社会保障水平的提供方式，对于刺激农民退出闲置的宅基地有着至关重要的作用。水平越高的社会保障水平，能对退出宅基地的农民在生活中有最基本的保障。从农村转入城市，各方面的生活成本将提高。

　　若闲置在村中的宅基地权利，能转变为现在及其将来城市生活的持续最低生活保障，将大幅度刺激手中宅基地处于闲置状态的农民退出宅基地。土地具有不可移转性，各地的土地制度尤其是宅基地制度因为地理条件、历史条件等的不同，有不同的发展轨道，同样的法律法规在对于当地的实施当中，当地的政府将结合当地的需求，制定相关政策，有针对性地实施。在城乡一体化和乡村振兴的背景下，面对历史和社会的进步，各地有着自身需要处理的问题，比如云南属于多民族地区，有自己的传统和特色，宅基地问题处理也有其特殊性;在宅基地试点之一的大理，各项制度探索也充分表明了这一特点。

　　一、现行法下的宅基地权利退出机制

　　依据我国现行法中《民法典》第362条的规定，农户宅基地退出要适用土地管理的法律和国家的有关规定。此条转引性条款，明晰重要的条款为《土地管理法》第62条第6款规定：国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，村民可以自愿有偿退出宅基地，但前提是进城落户的村民。我国宅基地上的权利体系的基本形态是以宅基地使用权为中心的“宅基地所有权—宅基地使用权”架构，因我国对宅基地的流转限制，故实践中将宅基地租赁权作为宅基地流转环节的补充[1]21。本文研究的宅基地退出机制以此基本形态入手，也对宅基地租赁权进行分析。

　　(一)宅基地所有权退出

　　宅基地权利退出机制中，涉及农户的宅基地使用权和宅基地租赁权的退出。宅基地所有权归属于集体经济组织。将宅基地权利退出分为两类：第一种情况，农户将宅基地退出到集体，此时不涉及宅基地所有权退出补偿问题;第二种情况，宅基地是以被征收方式产生的宅基地权利退出，涉及宅基地所有权的退出。现行法对于宅基地所有权的补偿规定与对宅基地使用权退出的补偿并无明文区分，因此将导致宅基地所有权人——集体经济组织和宅基地使用权人——农户的退出利益有争议。

　　(二)宅基地使用权退出

　　《中华人民共和国民法典》物权编第十四章规定居住权，是居住权人有权按照合同约定，对他人的住宅享有的占有和使用的用益物权。据《民法典》第368条规定，居住权一般情况下为无偿设立，但当事人也可另外进行约定，且采登记生效制度。将宅基地自愿退回集体，换取养老补贴，可以约定生前继续居住在宅基地之上，死后再由集体收回宅基地，房屋归集体所有。

　　通过这种做法，达到以房养老的目的，与《民法典》中第十四章居住权的规定相符。绝户会因两种情况而出现：一种是因为该集体经济组织成员里的农户因为人丁单薄，最后一代死亡之后，出现自然意义上的绝户;另一种情况是因为此类农村集体经济成员的农户其子女都因为升学工作等原因，户口迁出集体，这也会导致绝户出现。绝户所有宅基地之上的房屋的价值的计算：如房屋过于破败将有可能忽略不计，集体收回住宅之后依法进行再分配;如宅基地之上的农房有较高的经济价值，可以通过遗赠抚养协议等方式，在本村集体经济组织成员之间达到宅基地退出。此种方式需要注意主体的限制，存在主体封闭性。

　　(三)宅基地租赁权退出

　　宅基地之上存在租赁权，当宅地基退出之时，以物权角度分析租赁权，其不应受宅基地退出的影响，在约定期间内应享有宅基地租赁权;以债权的角度分析宅基地租赁权，从一般房屋租赁中的“买卖不破租赁”角度来分析宅基地权利的退出，宅基地租赁权还会继续存在。但因其从一般债权角度分析宅基地租赁权，其将因债权标的——宅基地使用权的灭失，而导致宅基地租赁权的灭失。此种情形，宅基地租赁权人可通过合同违约的方式，寻求赔偿或者补偿。在宅基地退出机制中，对宅基地租赁权加以考虑，在弥补宅基地所有权和宅基地使用权中间的衔接问题起重要作用。

　　二、现行宅基地权利退出机制面临的挑战

　　(一)实践中的宅基地权利退出模式探索(涉及换房的模式)及潜在的问题

　　换房模式又包括“两分两换”模式、宅基地换房模式、“双交换模式”及整体搬迁模式。如浙江省嘉兴市“两分两换”，指宅基地与农村承包地，土地流转与农民搬迁两两分开;用宅基地换新住房①，用承包地换社保。此处换取社保的具体方式是农民将自己的土地经营权交由农村集体经济组织成立集体公司统一进行经营管理，农民每年按一定比例从本经济集体组织或者集体公司分得农产品或者租金，获得社会生活保障。这个模式是针对一个地区大面积退出宅基地和承包地的情况，所换取的房屋有三种模式：中心城区和开发区内以公寓式安置为主，以中心村形式聚集形成的城乡新社区则以建联排房为主，新市、镇区域内以公寓式和联排安置为主[1]54。此处的社会生活保障的范围大于前文中的社会保障，包含了更大范围。社会生活保障最起码应该覆盖最基础的社保。

　　在此种类型置换，是将承包地定位于解决农民社会保障。当按照人的类别来处理，因单个家庭的原因 需要退出宅基地，较为常见的原因有因为子女在城市工作而涉及整体到城市定居。由此类原因而出现的零星需要退出宅基地的情形，在退出宅基地时，要借鉴“两分两换”模式，宅基地要换住宅公寓和联排安置的房源难以解决，零星退出的宅基地很难进行复垦，无法形成规模效应，往往导致农户退出宅基地的动力较弱。因此，将宅基地退出和社会保障相挂钩，通过将宅基地变现为持续的社保，使农民在镇中的生活有持续的保障，有利于将鼓励该部分人退出闲置在家中的宅基地。

　　(二)宅基地退出的理论体系及其影响因素

　　可以通过预期理论、博弈论和土地产权及功能对农民分享宅基地退出增值收益进行理论体系的构建。

　　1.作为农户行为学中的重要概念与理论基础“预期”指行为人从事某项活动或者决策之前，对其行为后果与结果的估计与判断，也包括在此基础上采取必要的策略而达到的目标。预期结果的准确与否与目标实现与否直接相关。农户在选择是否退出宅基地的过程中，也将对该行为结果进行评估。预期包括静态预期、外推行预期、适应性预期和理性预期。这四个预期是一个递进完善的过程，在静态预期阶段是以蛛网模型理论为基础，按照过去已经发生过的类似经济行为、估计、判断 未来的经济行为。

　　第二个阶段为外推行预期，不仅以变量的过去水平为基础，还考虑其未来的变化趋势。第三个阶段为适应性预期，属于反馈性预期，即根据当前实际收益与预期收益的差异，调整下期的预期值，是一种相互适应的过程，具体是当本期实际收益低于同期预期收益时，下期预期收益会相应地降低，反之则需要增加。最后一个阶段是理性预期，是为了克服静态和适应性预期阶段可能存在的缺陷。Muth提出三种假设：信息是充分的;市场是完善的;“公众预期”对收益结果影响甚微[1]30-31。而想要农户的预期有一个较好的结果，年龄、性别、家庭收入和土地利用特征等经济社会因素都应该被考虑。在没有明确法律和具体规定的宅基地退出补偿方案和激励方案的情况下，需要主管部门——农业农村部②对于具体退出方案等提供政策支持，用政策来引导农户的预期，比如政策福利和资金补偿的方式[2]，增加宅基地退出的可能性。

　　2.博弈论作为研究决策均衡的理论，按照目的 可以分为合作博弈和非合作博弈。合作博弈用于研究合作收益的问题。非合作博弈是在策略环境下所有人的行动都当成个别行动，强调个人自主决策，与这个策略环境的其他人无关。在宅基地退出进路中，农户是决策主体，与集体经济组织和地方政府之间都有关系调整和利益博弈的过程[1]32。农户宅基地退出进路选择，与集体经济组织的策略、地方政府政策都有着直接关系。

　　农户退出宅基地的意愿与集体和政府的提供的补偿和其他相关保障密切相关。综上分析可知，农户宅基地退出进路为一种合作博弈，与集体和政府都有密切关联。宅基地退出进路作为城乡一体化的一种途径，可以实现城乡之间的良性互动;宅基地退出进路可以与社会保障挂钩，形成可持续性的社会保障。3.产权及功能论也可成为宅基地退出进路的理论体系的组成部分，从经济学等学科分析产权，产权与财产有关，具有排他性的权利是一种行为权利，是可以分解的一束权利，且可用于交易。从其内涵和产权功能出发，土地产权具有稳定、激励、资源配置、保障约束的功能。

　　(三)宅基地理论体系相扣于现行宅基地法律规定体系宅基地退出进路作为重构宅基地权利制度中宅基地权利退出机制的重要组成部分，应坚持宅基地权利制度的重构的指导思想。重构的指导思想包括两个，第一个指导思想为：坚持“三条底线”，即在2014年12月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(中办发〔2014〕71号)部署的“确保土地公有制不改变”“耕地红线不突破”“农民利益不受损”;第二个指导思想是：体系分类设计，即身份性③、保障性④和经营性⑤等类型的宅基地为不同类型的宅基地，不进行一刀切的处理模式[3]。

　　三、现行农村社会保障的规定

　　(一)现行法下的农村社会保障制度基本情况

　　2014年国务院决定，将新型农村社会养老保险(以下简称新农保)和城镇居民社会养老保险(以下简称城居保)两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险(以下简称城乡居民养老保险)制度。城乡居民养老保险基 金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。并且在集体补助这一部分，有条件的村集体经济组织应当对参保人缴费给予补助⑥。

　　目前为止，针对农村养老保障政府发放基础养老金、高龄补贴、失地养老金和五保户养老补贴：基础养老金即农村老人在到达一定岁数之后可以按时领取基础养老金，具体为60周岁以上，且户口为农村集体户口，不用申请就能领取每月55元以上的基础养老金，随着经济水平的提高该项补贴相应提升;高龄补贴是从80周以上，以每增10岁为一档，可领取80元、200元和300元不等的高龄补贴，此项补贴根据各地经济情况会有所不同;失地养老金是在基础养老金基础上，按照失地比例给予养老金⑦;五保户养老补贴，即对村中的五保户进行补贴，也可选择自愿退出宅基地，换取部分的养老补贴⑧。

　　2014年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》中就提出：“2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，与社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，充分发挥家庭养老等传统保障方式的积极作用，更好保障参保城乡居民的老年基本生活。”对于乡村农户来说基本养老保险制度所满足的仅仅是最基本的需求，宅基地承包地在传统养老制度中仍有一席之地，正如文件上所提“要积极发挥传统养老的积极作用”。传统养老模式中，在乡村之中土地养老和子女养老占比大。城乡居民养老保险基金中个人缴费的这一部分，缴费标准目前设为每年100—2000元12个档次。农村老人想要获得较高档次的养老保险，对于农村家庭而言，每年的缴费数量也将是一笔不小的开支。在此种情况之下，宅基地退出路径与社会保险相挂钩还是非常有必要。

　　(二)宅基地在农村社会保障体系中的地位

　　有学者指出在因家庭经济问题而导致需要出售农村住宅的情况在现实农村社会中比较少，在考虑宅基流转的情况之时，不应作为考虑情况之一，此类情况可以由社会保障加以解决[4]119。由社会保障加以解决此类情况的前提是在问题发生之前，该农户已经参与农村社会保障。在完善农村社 会保障过程中，若闲置于农户手中的宅基地能够发挥其财产作用，农户参与社会保障的程度将会增加。

　　当在农户遇到经济问题之时，农户的社会保障能起实质作用。在经济情况正常的情况之下，农户妥善处理闲置的宅基地，可以最大限度发挥宅基地经济效益。要发挥宅基地经济效益在社会保障方面的作用，将宅基地退出之后，对应补助资金转入社会保障资金池子，需要对农民进行社会保障知识的普及。当农民对社会保障知识有清晰认知，提高风险防控意识，有利于激发农民参加社会保障的热情，当需要解决参加社会保障资金问题，寻求资金补充途径，会增加农户将宅基地变现的主动性。宅基地作为农户手中的重要资产，如有实际有效途径可以变现，农民闲置的固定资产将更有可能转为实际支配的现金流。

　　(三)闲置宅基地形成

　　因为继承原因及历史原因，有的农户在实施一户一宅之前就已经占有不只一处的宅基地，也有农户存在违规建设形成的一户多宅的情况。在实施“一户一宅”的法律规定之后，对于违规建设形成一户多宅的情况，村集体经济组织可以依法采取措施，引导农户将违建部分的宅基地交回宅基地，最末的选择才是采取拆除处理。村委会在处理这些事务的过程之中，要注意不激化矛盾，减少简单粗暴执法情况的发生。

　　通过继承或者历史原因形成的一户多宅，属于农户的合法财产，只能通过引导方式，让农户自愿退出宅基地，而不能采取非法手段。在宅基地紧张的地区，对于农户退出宅基地就有了更大的需求，使用强有力的激励措施，让农户退出闲置的宅基地，才是解决宅基地缺乏困境的有效途径。夹杂在村落之中的闲置宅基地，有现行法条件下只能在有限的范围内流转，农户退出宅基地的途径窄，达不到自己的心理预期，因此极少退出自己手中闲置的宅基地。在这样的情况之下，村集体经济组织应发挥作用，为零散闲置的宅基地提供退出途径，村集体对退出宅基地的农户给予补贴，并提高他们的社保水平。

　　四、社保在宅基地退出机制与土地承包经营权退出机制中的作用的辨析

　　政策，尤其对于土地、宅基地来说，法律只有原则性的规定，各地在制定相关制度的过程中，政策的作用更是无可比拟的。政策与法律是一种紧密联系的关系，彼此产生并没有固定顺序。在某种情况下，政策先于法律产生：由于适应实践的需 要，具体的政策产生;经过一定时间的实践，政策出现分化;立法者将具有普适性的政策建议吸收进立法过程中，类似自下而上的法的形成过程。而另一种可能的情形是有了新的法律法规，但是可操作性差，还需要到具体的地区结合地方变通，因而派生出了相应的政策。

　　现行法背景下，宅基地权利制度中对宅基地退出制度无完善的规定。对于宅基地制度与农村社会保障制度相衔接还存在较大空间，在第一批次全国宅基地改革试点中，有增减挂钩等试点地区的尝试，由于农村社会保障制度完善，所需资金缺口。个人缴费、集体补助、政府补贴构成了三个部分的社会保障，对农村社会保障中，个人缴费和集体补助这两部分的资金存在更大的缺口。宅基地以及其上的房屋作为农户的重要资产，应在合理的制度背景之下发挥更加重要的作用。

　　宅基地权利退出机制中，宅基地退出的过程应该通过合理的制度设计，使其转化为持续性保障力量。农民退出的宅基地，可成为农民社会保障资金中的一部分，使农民宅基地使用权的保障作用以另外一种方式得以实现。形成完善的宅基地退出制度，可以提高农民主动退出闲置宅基地的意愿，提高农村土地的集约化利用。形成完善的宅基地权利退出机制，有利于土地制度完善，为经济发展提供良好的环境，促进当地的经济增长。

　　参考文献：

　　[1]王兆林，骆东奇.宅基地“三权分置”中农民分享退地增值收益研究[M].北京：科学出版社，2019：21，54.

　　[2]茶丽华.土地承包经营权退出补偿机制——以《中华人民共和国农村土地承包法》为索引[J].农村经济与科技，2017(24)：152-153.

　　[3]宋志红.乡村振兴背景下的宅基地权利制度重构[J].法学研究，2019(3)：83-85.

　　[4]宋志红.中国农村土地制度改革八讲[M].北京：国家行政学院出版社.

　　[7]郑子敬.增减挂钩节余指标跨区域调剂推动脱贫攻坚的思考[J].中国土地，2020(8)：43.

　　[8]贺雪峰.土地增减挂钩和财富转移[J].决策，2020(7)：9.

　　作者：茶丽华