“三权分置”下农地产权纠纷解决机制完善

　　[摘要]我国的农村土地承包经营权制度改革，从“两权分离”到“三权分置”，是一个农地产权解构与重构的演进过程。本文基于农地改革实践考察，对农村土地承包经营权“三权分置”下土地产权流转的纠纷问题及其法律适用的机制进行了论证分析。研究结果表明，我国农村土地承包经营权流转纠纷大量产生跟利益驱动、法律意识不强、法律制度不完善、政策不稳定、农村土地制度供给不足有很大关系。其中，法律问题主要表现为农村土地承包经营权流转法律关系不清、权责边界模糊、缺乏协调性，流转规则缺失等。此外，从各地试点改革实践情况看，当前的农村土地流转相关配套制度存在诸多不足，包括农村土地流转合同制度欠缺、抵押制度不健全、流转登记制度不完善、流转侵权救济不力等问题。这些阻碍了农村土地制度改革的进程，产生了各种土地矛盾和纠纷，影响社会的和谐稳定，甚至造成了群体性事件，亟需进行法律制度的完善和配套机制，保障依法改革有序推进农地产权自愿有偿流转和退出。

　　[关键词]三权分置 农地流转 经营权 纠纷解决 机制完善

　　1 引言

　　农村土地承包经营权流转是我国土地制度创新成果，是实现城乡融合发展的重要形式。我国的农村土地承包经营权制度改革，从“两权分离”到“三权分置”，是一个农地产权解构与重构的演进过程。通过土地承包经营权流转，把农村土地资源进行再次配置和优化农村土地产权结构，实现了农民财产权益，拓展了农民增收渠道和壮大了农村发展经济基础。农村土地承包经营权流转不仅涉及到农民、农村、农业经济的高效持续发展，更牵涉到农村土地权利关系的稳定、资源公平分配以及社会和谐健康发展。农地制度变迁不是孤立发生的，而是嵌入在国家发展的宏观战略之中，是国家现代化道路在农地这种要素上的体现。

　　近年来，随着乡村振兴战略实施和农地“三权分置”改革的深化，土地承包经营权流转法律制度已是学术界和实务界共同关注的焦点，是国家 “三农”问题制度设计和改革创新的一个着力点。在当前各地的农地承包经营权流转实践中，各种类型的纠纷层出不穷，侵权现象严重、法律意识淡薄、纠纷解决机制欠缺等，给农地顺畅流转和农民财产权实现造成了梗阻，究其原因，根本在于农村土地承包经营权制度上存在法律权属界定模糊，法律关系不明、权利边界划分不清等问题，这些都需要对农村土地承包经营权流转的法律关系等进行深入讨论和进行制度规则调整与完善。

　　2 农地土地流转的主体思辨

　　农村土地使用权的流转，如出租、转包、代耕等，也包括农村土地承包经营权的流转，如农村土地承包经营权的转让、互换等，还包含了农村土地他项权的流转，如农村土地的抵押。从权利性质上而言，既不能将农地承包经营权流转简单地理解为农地使用权的流转，也不能将其概括地等同于农村土地承包经营权的流转。从权利归属的角度看，农村土地承包经营权流转有两种层面的含义：其一是土地权属改变而用途未改变的流转。在这种流转层面里，土地用途未变，由于土地经营权从一方主体流转至另一方主体，土地利用关系发生了变化。例如农村土地承包经营权在集体内部转包、农村集体建设用地转让等;其二是土地的用途和权属均发生了改变的流转，这种方式的流转彻底改变了农村土地承包经营权的法律关系，例如通过土地征收形式而实现的土地流转。

　　2.1 农村土地承包经营权权利主体

　　依据现行法律和政策规定，我国依据现行法律和政策规定，我国农村土地承包经营权的主体是发包权人和承包经营权人，客体是农村土地。农村土地承包经营权的承包方式为家庭承包，或者通过招标、拍卖、公开协商等方式承包及“入股分配承包”。其中，土地承包经营权发包人较为统一和明确，主要指的是村集体经济组织、村民委员会或村民小组。在理论和实践上，关于农地承包经营权流转发包权的范围界定不存在争议，而经营权人由于近年来新主体的多元化发展，存在界定不清、属性不明的情况。在司法实践中，以农村集体经济组织、村民委员会或村民小组为诉讼主体。

　　而无论是从理论还是在司法实践中，关于农村集体承包经营承包权人的主体则较为多元，主要为“农户”、户主、单位、个人等，法律规定不甚明确。土地承包经营权主体的界定不清，一方面给司法实践造成了法律适用上的援引困难，另一方面也使以户为单位的家庭承包经营权户内成员，尤其是特殊群体的权利归属陷入有名无实的境地。为此，有必要厘清土地承包经营权的主体制度，分析土地流转过程中主体之间的法律关系、构建土地承包经营权的流转法律保障体系，以保证流转中主体利益的合理实现。

　　2.2 农村集体经济组织之成员权

　　农村土地承包权人所享有的土地权利与成员权有密切的关系，因为农村集体经济组织内部的成员都可以以户为单位承包集体的土地，这是一种根据成员权所应当享有的不得被任何人剥夺的权利。农民集体由农民集体经济组织演化而来，农民集体经济组织随着公社制度的解体已经逐渐走向消亡，我国法律话语环境中的农民集体实际上是一个虚位化的民事主体，其实质是农民集体成员通过共有或者总有方式享有土地所有权的平台或者场域。成员权又称为“社员权”，“社员权者(Mitgliedsrecht)，社团法人之社员对于法人所有之权利也”，“其主要者则在社团之构成分子，参与社团之事业，即业务执行权、表决权是也”。

　　关于成员权的界定，学者理解不一。有学者不认为成员权是一种权利，只是将其视为一种资格。有学者将其定义为“某个团体中的成员依法律或者团体章程而对团体所享有的各种权利的总称。”有学者定义为“社员对于社团所有权利、义务之总称也”。农村集体经济组织成员权主要是从身份资格角度，界定集体经济组织内部成员对土地享有的权利和义务，是一组具有身份属性的权利束。

　　在当前的法律语境下，农村集体经济组织成员权有以下几点属性：一是具有身份性属性。农村集体组织成员权具有很强的身份性属性，身份权是其获得和使用的前提条件。只有拥有集体内部成员身份，才有权利享有集体经济组织的财产权利、土地权利、收益分配权、以及参与集体经济组织重大决策权和政治权利等。

　　土地承包经营权虽然也是身份性权利，但是权利主体享有的是对土地的财产性权利，是用益物权，兼具物权属性和债权两种权利属性;二是集体经济成员权的主体是村集体经济组织范围内的农户和农民，主体较为单一。而农村土地承包经营权的主体较为多元，既可以是集体经济组织内部的成员，也可以是集体经济组织外部成员，可以是个人，也可以是法人;三是集体经济组织成员权资格的取得和丧失需要通过法律的“确认”。集体成员权主要基于生死、血缘、婚姻、迁徙等法律事实而存在或者灭失，而农村土地承包经营权的取得既可以基于集体成员身份，也能够通过土地承包经营权流转而取得。

　　2.3 土地承包经营权主体之农户

　　在我国的土地制度历史上，“户”始终扮演着重要的角色，以家庭血缘关系为纽带的“农户”可以有效地组织所有的家庭成员从事农业生产，成为土地制度的最小经营单位和载体。“农户构成中国农村社会的‘细胞’，也是认识和分析中国农村社会的基本出发点”。农户通常以家庭成员组成生产经营单位，从事农业生产活动，这种家庭成员绑定到一起的方式有利于促进小规模经营，减少土地承包经营合作缔约、交易、流转、履约、监督的成本。农村土地承包经营权主体“农户”是以家庭为基础的从事农业生产和经营的最小社会经济组织单位。在农村土地发包过程中，采取的是“人人有份”的土地分配办法，这成为学界将农村集体经济组织成员个人(农民)界定为土地承包经营权主体的主要根据。关于“农户”的概念界定，学界也存在不同的争议，有自然人说，家庭合伙说、非法人组织说等。无论是基于哪种学说的“农户”，对外的法律关系边界时间较为清晰的均具有独立的法律地位和属性，对外形成法律关系，产生法律权利和义务。从“农户”内部法律关系上看，“农户”内成员所享有的是一种“按份共有”的共有关系，家庭内部成员以其拥有的土地权利入股，共同从事土地经营活动(劳动)、共享土地权益、共担风险。

　　2.4 土地承包经营权流转中的新型主体

　　随着农村土地承包经营权流转制度的不断改革创新，关于土地权利主体的识别和权利确认在理论和实践中出现了障碍。通过我国2008年到2020年的中央一号文件内容对比分析，可以发现，在我国农村集体土地上，出现了一批新的土地承包经营权主体，即土地承包者、土地经营者、农民新型合作组织、农民专业合作社、股份合作社、专业大户、家庭农场等多种形式农村土地权利主体。在农户承包但不耕作土地的背景下，土地承包经营权分化为承包权和经营权，土地流出者拥有承包权但让渡经营权，土地流入者通过支付流转费用获得经营权，他们在土地流转市场中依靠合约界定权利义务关系(见图1)。而这些权利主体与农村集体经济组织、农户之间的法律关系如何，是否具有法律意义上的土地承包经营权主体资格，其权利义务如何，都没有明确的规定，各地也都在不同的探索中，需要进一步的理论研究和法律构建，以对其明确定性。

　　3 农地经营权流转改革实践存在的主要问题

　　近年来，按照国家农村土地承包经营权流转试点改革要求，全国各地以不同形式和方式推进农村土地承包经营权流转的模式创新，深入贯彻落实中央、省、市城乡融合改革各项决策部署，以促进城乡要素资源自由流动为目标，深入推进统筹城乡综合配套改革，探索打通农村土地承包经营权市场化路径，促进了城乡生产要素的自由流动，并取得了卓有成效的经验积累。但是，随着土地流转制度改革进程的深入，在改革实践创新中也遇到了诸多法律障碍和困惑，例如，农村土地承包经营权流转方式和规则不明确，土地流转配套制度衔接不畅等，不能为实践土地流转创新提供有效的操作依据和法律制度支撑。由于缺乏规范化的流程、程序设计导致土地流转制度改革标准不统一，改革创新随意性仍然较大。为此，需要探讨农地流转制度改革不足之处，补短板，强弱项，防范农村土地流转风险，以便更好地服务于当前的农村土地承包经营权流转改革创新，保护新形势下农民的土地权益，发挥法律在农村土地产权改革中的保障作用。

　　4 完善农村土地承包经营权流转制度建议

　　新一轮农村土地流转制度改革的重点应当是加强产权流转配套保障和推进农村资产市场化运作并重。一方面增加农村经济公共服务保障制度的建设，提升农民对发展规模经济和农村产业经济认可程度，加强农民土地权益保障，从而降低家庭对土地流转和退出后农村权益的后顾担忧，增强预期收益的信心。另一方面完善农村土地经营权流转政策，深化土地所有权、承包权、经营权三权分置的保障制度机制，加快建立健全农村土地流转市场服务体系，在自愿流转的原则下，降低农民对农村和农业的依赖度，提高农民土地流转的意愿。

　　探索多元化的农地流转纠纷解决机制，提高纠纷的化解效率，形成立体的疏通路径，防止集体性事件爆发，优化农地流转的市场环境。完善仲裁机制，从法律上对农地流转纠纷仲裁机构的设立、运行等程序进行明确的规范，确立仲裁机构的法律地位，转变对仲裁机构的认识，政府从财政上给予相应的资金支持，充分发挥仲裁的调解作用。发挥司法裁判的作用完善诉调对接和司法确认。

　　创新诉前机制，在诉调对接、司法确认之前，充分发挥农村习惯风俗、熟人社会、舆论监督等力量，节约诉讼成本，减少诉讼周期和降低诉讼成本，这无疑是人民法院完善农村土地纠纷解决机制的现实选择和努力方向。强化乡镇调解机制建设，乡镇建立农村土地承包经营权流转纠纷调解委员会，明确成员构成、职责、议事规则等，配备调解人员。

　　村(组)设立调解小组或指定专人调解。村里调解不成功的农村土地承包经营纠纷，再到区农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会调解，仲裁前应由乡镇先行开展调解工作。健全土地承包仲裁机构，建立区农村土地承包仲裁。

　　委员会、设立仲裁庭、聘任仲裁员。探索建立在线调解、在线司法确认为一体的信息平台推进多元化纠纷解决机制建设，使大量矛盾纠纷通过调解等非诉方式解决，缓解司法渠道的压力，并借助大数据、人工智能等现代科技，推动专业调解与司法确认衔接，拓宽社会力量参与纠纷解决的制度化渠道。例如，建设数字化土地纠纷调解室，建立人民法庭“互联网+诉非衔接平台”，与社会综合治理、人民调解、基层调解、社区调解等机构信息平台对接。

　　参考文献

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