国外政府数字化转型政策比较研究

　　摘要:[目的/意义]数字政府是“数字中国冶体系的重要组成部分,是推动经济高质量发展、公共服务质量提升的重要引擎,实现政府治理体系与治理能力现代化的题中要义。[方法/过程]通过对国外政府数字化转型政策的调研,构建了政府数字化转型政策研究框架,分别从战略规划维度、技术体系维度、数字治理维度三个层面比较分析丹麦、澳大利亚、英国、新加坡的政府数字化转型策略。[结果/结论]研究发现,国外数字化政府建设以整体性战略规划作为政策实施指导;注重构建配套政策;聚焦于数字素养、服务创新、政务流程、政府决策、数据共享、隐私保护等方面,形成了“利用技术赋能、以用户为中心、数据驱动政府治理冶的发展路径,以上经验为我国数字化政府建设提供了有益借鉴。

　　关键词:数字化转型;数字经济;数字政府;政策框架

　　引言

　　十九届四中全会上习近平同志指出要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设,加强数据有序共享。冶在中国特色社会主义制度的总引领下加快数字政府建设是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要途径与支撑。当前我国政府数字化转型尚处于初级阶段,在国家层面上还未明确出台专门针对于数字政府建设的相关政策,而全面的战略部署是推进数字化政府进程的重要保障,因此研究国外数字政府建设较为发达国家的相关政策,对我国数字政府相关政策的出台具有十分重要的意义。

　　数字化论文范例： 数字化测绘技术在工程测量中的应用

　　本文依据联合国2020年《数字政府助力可持续发展十年行动》电子政务调查报告,经综合考量,选取了电子政务排名靠前且政府数字化转型比较健全的四个国家———丹麦、澳大利亚、英国、新加坡,深入分析四个国家数字政府建设的做法,比较其战略规划、推进措施的共性及特征,以期为我国数字政府建设提供经验借鉴,也为中央层面数字政府政策的颁布提供科学依据。

　　1政府数字化转型政策比较研究框架

　　政府的数字化转型是一种集数据驱动、技术嵌入、社会协同为关键机制的新型治理能力[1]。从已有成果来看,对政府数字化转型的研究可划分为理论探索和经验借鉴两个层面。在信息技术革命推动社会形态转型的时代背景下,学界不断探索中国场域下数字政府建设的“理论硬核冶。鲍静等人提出应从技术、行为、组织三个层面推进数字治理体系框架建设[2];黄璜等人认为数字政府的治理框架可以分解为战略规划、组织体系、能力与责任、技术平台以及安全与隐私五个方面[3];王益民从数字基础准备度、数字环境支撑度、数字服务成熟度、数字协同治理度、数字公众参与度和数字技术使用度六个角度构建了数字政府的评估体系[4]。

　　还有部分学者聚焦于发达国家数字政府建设的具体实践,以期对我国政府数字化转型提供可借鉴的经验。林梦瑶从战略、工具、结构三个层面探讨了英国数字政府政策系统的变迁[5];陈畴镛[6]、姚水琼[7]、胡税根[8]等人分别回顾了韩国、美国和新加坡等发达国家数字政府的发展历程、建设措施和实践经验;章燕华等人通过追踪多个国家政府数字化转型历程,从愿景目标、问题挑战、任务举措三方面研究发达国家的政府数字化转型战略[9]。

　　2020年联合国电子政务调查报告中也着重强调了政府数字转型应具备的九个关键支柱,突出了从数字治理主体、数字技术、数字包容、数据治理等方面构建数字政府的重要性,并指出数字政府建设的核心在于将制度、组织、人民、数据及资源整合到一起,以支持公共部门内外部的变革[10]。

　　本文对政府数字转型的九个重要支柱进行融合并提取,梳理四个国家的转型政策,调研各国数字政府转型机构的网站内容,参考以往学者理论研究和政策比较分析框架[11-12],构建了本文的三维分析框架,分别从战略规划维度、技术体系维度、数字治理维度对比分析不同国家政府数字化转型的发力点。

　　“战略规划冶层旨在通过分析国家层面建设数字政府的战略或规划,探析国外发展数字政府的目标定位、主要内容、重点发展领域及相应的组织框架等[11],归纳总结各国的战略规划要点及特征。战略规划的出台为数字政府建设提供技术体系的指导与数字治理能力提升的综合性部署;“技术体系冶层旨在探讨各国为建设数字政府而制定的相关技术供给政策及措施,其中包括技术人才的培养、新兴技术的应用、数字基础设施的发展、技术资金的投入等。技术体系的构建为战略规划的落地提供技术性的支撑作用[12];“数字治理冶层旨在通过政府加强对数据的管理及更广泛的数字普及来提升公共部门数字服务能力,包括数字包容性的提升、数字合作关系的改善、数据的开放共享以及数据的隐私安全保护等。数字治理能力的提升为战略规划的落实提供管理性的支撑作用。

　　2数字化政府战略规划比较分析

　　2.1丹麦“数字丹麦冶战略规划

　　据欧盟数字经济与社会指数(DESI)显示,自2014年起丹麦就位居数字国家建设榜首。2016年5月,丹麦政府为建设一个更强大、安全的数字丹麦,由中央、区域和地方联合制定并颁布了全国性的数字化战略部署《2016-2020数字化战略》[13],为政府部门、企业以及个人的数字化交流规划了蓝图。该战略旨在把数字化作为公共部门流程再造的工具,从而提高政府的工作效率,使公民和企业的服务供给更加现代化。战略设定了三个目标:一是数字解决方案须易于使用、快速并确保质量;二是数字化必须为经济增长提供良好的条件;三是须将隐私安全和信息共享放在中心位置。

　　为更好的实现目标,该战略划分了9个重点发展领域和33项具体举措,重点领域包括:建立一个数字化公共机构;更好的使用数据;提供更具凝聚力的公共服务;为商界提供发展框架;公共数据要有效推动经济增长;对公共事业进行有效率的界别;加强公共部门的数据保护;增强公共部门数字化基础设施;发展面向所有人的数字化基础设施。这些行动共同奠定了丹麦公共部门的数字化基础。为保证丹麦数字化进程的有序进行,丹麦财政部下设了数字化机构(AgencyforDigitization),用以指导丹麦数字化发展。

　　2.2澳大利亚数字化转型战略规划

　　在联合国2020年《数字政府助力可持续发展十年行动》的调查报告中,澳大利亚电子政务的发展位居全球前五,其具代表性的战略有《数字化转型战略2025》(以下简称战略)和《澳大利亚的技术未来》。

　　《战略》中提到,2025年澳大利亚将成为世界前三的数字政府国家,利用数字技术,推出更具响应性的政策,提供更优质的服务。其中三个重点发展领域被提及:一是通过整合供给方式,提供便捷直观的公共服务,建立数字身份识别,畅通个人、企业、政府主体间的沟通渠道;二是根据个人选择进行数据共享和隐私保护,使政策与服务更加智能与透明;三是从提高数字能力、发展现代基础设施、提供服务问责角度出发,构建一个适应数字时代的政府[14]。

　　《战略》还规划了为个人和企业改善数字服务供给方式的具体路线图,详细阐明了澳大利亚目前为实现战略已做好的准备与未来加速推进计划。澳大利亚为加快推进数字化改革的进程,建立了一个数字转型机构(DigitalTransformationAgency,简称DTA)进行针对性地指导,同时在公共数字委员会的辅助下开展各项具体的数字化措施。

　　2.3英国数字政府战略规划

　　英国的数字政府建设可划分为两个阶段:“数字政府战略阶段冶和“政府转型战略阶段冶。[15]2012年11月英国内阁办公室发布《数字政府战略》[16],标志着英国进入公共服务的数字化阶段。战略的核心原则是“以用户为中心冶,通过改变政府提供服务的方式,改善服务质量、降低运行成本;推进企业对公共数据的利用,为社会和经济发展提供支持。各部门和组织机构围绕政府网站和数字服务进行整合重组,利用多种技术来鼓励和培养人们的数字意识,使公众以更加简单和便捷的方式使用政府服务。

　　2013年11月,战略进一步完善,形成了包括数字能力建设、扩大数字服务范围、政策规划、技术支持和数据合作5个方面的16项行动[17]。英国政府通过服务优化实现了“默认数字化冶,2017年2月英国内阁办公室联合政府数字服务局(GovernmentDigitalService,简称GDS)发布了《政府转型策略2017—2020》[18],该策略关注于改善公民与国家之间的关系,以现代、高效的方式提供世界一流的数字服务,利用数字和数据提高政府透明度,打造“数字政府即平台冶,加快政府数字化转型。

　　其具体行动包括三个方面:优化面向公民的数字服务,改善公民数字体验;政府内部数字化改革,提供高效率的跨部门便民服务;政府整体性治理变革,推动跨政府部门业务的整体转型。为实现三大行动,该战略提出五项工作重点:一是推动政府部门整体业务转型;二是培育数字人才、技能和文化氛围;三是优化数字工具、流程和治理体系;四是提升数据应用、分析和管理能力;五是创建共享平台、组件和提升业务复用能力。

　　2.4新加坡“智慧政府冶建设战略规划

　　新加坡是世界上最早确立建设“智慧国冶战略的国家之一,从2006年起,新加坡政府就提出了“智慧国2015计划冶,旨在将新加坡打造成一个信息化技术应用无处不在的智能国家和全球化城市,充分利用信息通信技术(ICT)提高新加坡的经济竞争力和创造力[19]。在启动“智慧国冶计划伊始,新加坡就实施了四大战略:建设新一代信息通信基础设施;发展具有全球竞争力的咨询通信产业;培育具备资讯科技知识的政府队伍和储备具有全球竞争力的资讯科技人力;实现政府、关键经济领域和整个社会的转型[20]。

　　2014年新加坡提前达成了“智慧国2015计划冶。2015年8月,发布了智慧城市升级版———“智慧国2025计划冶,该计划聚焦于利用人工智能(AI)和数据科学、浸入式媒体、物联网(IOT)和网络安全技术来提升社会生产力,增加高技能工作就业机会,应对人口老龄化以及培育社会凝聚力[21]。比起上一个计划所侧重的ICT建设,该计划秉持“大数据治国冶理念,提出智慧国家的核心要素:连接(Connect)、收集(Collect)和理解(Comprehend)。通过建设覆盖全岛的数据收集、连接和分析基础设施平台,预测公民需求,从而提供针对性的公共服务,让新加坡成为全球第一个智慧国家。

　　2.5各国战略规划比较

　　从战略目标、战略内容、重点领域和组织框架四方面对各国数字化战略规划进行比较分析,发现他们之间既有共同点也存在明显差异。相同点:一是战略目标定位清晰。各国均通过发布国家性的战略规划引导数字技术的发展,旨在优化数字环境、增强数字连接性、提高数字包容度,确保其在数字化领域的领先地位。

　　在推进政府数字化转型的过程中,重视发展基础数字化设施、改善公共服务的供给方式,精准对接公民多样化的社会需求,关注公共数据价值化利用以及对数据信息的保护,以支撑本国的数字经济发展;二是战略均有明确的行动计划和发展重点。例如,英国就数字政府建立及如何推进数字转型,提出16项行动,勾勒了3个战略要点及5项重点实施的任务;新加坡为实现“智慧国冶列出3大战略;“数字丹麦冶建设规划了9个重点发展领域和33项具体举措;为构建一个适合数字时代的政府,澳大利亚提及了3个重点发展领域,并为公民和企业规划了具体的数字发展路线;三是有明确的决策和执行组织架构。在推动国家数字化进程中,上述国家都有较为具体的管理和执行机构。

　　英国是以内阁办公室为主,财政部及商业、创新和技能部(BIS)、开放数据研究所为辅推进英国数字化政府的建设;资讯通信管理局(IDA)、首席信息官(CIO)、政府首席资讯办公室(GCIO)是新加坡推进数字政府建设的三大权威机构,2017年专门成立智慧国家和数字政府办公室(SNDGO)推进智慧国家建设[12];丹麦财政部下设数字化机构(AgencyforDigitisation)指导丹麦公共部门数字化进程;澳大利亚建立了数字化转型机构推行公共部门数字化改革的进程,同时在公共数字委员会的辅助下开展各项数字化措施。

　　3各国数字化政府技术体系分析

　　从技术人才培养、新兴技术应用、数字基础设施和资金技术投入四方面梳理丹麦、澳大利亚、新加坡和英国在数字政府建设中的技术性支撑,通过总结发展共性与特点,以期为提升我国数字政府建设的技术能力有所裨益。

　　3.1技术人才培养

　　重视人才培养是各国建设数字政府的关键性举措。近年来,丹麦对IT人才的需求愈发强烈,因此,公共部门重点开设了相关的人才培养项目,为解决人工智能领域人才短缺的问题,启动了技术协定(Teknologipagten)和“未来的STEM行动计划冶。丹麦的高等教育也致力于把编码、数据分析和技术理解等能力融入进大学课程。未来丹麦政府还计划成立数字化学院,为政府公务员提供培训,与丹麦大学合作开发数字课程,提高政府IT专家的技能,将AI技术融入政府治理。为提升澳大利亚政府人员的数字化技能,满足政府服务转型的长远需求,澳大利亚明确了政府人员应该具备的数字技能,从职业培训、招聘和发展方面推动整体的数字化转型。

　　此外,数字化转型机构与政府公共服务委员会一同制定了《APS数字专业流策略》,该策略集合了不同领域的数字人才,通过建立一个拥有数字职业、具备数字行业文化、应用数字专业标准的跨行业组织,为数字人才的可持续发展提供信息支持[22]。英国提出要打造世界上数字化程度最高的公务员群体。2014年,工作与退休金部(DWP)启动数字学院,提供跨政府部门的技能培训[23]。

　　为满足未来的需求,英国政府强调要侧重培养人工智能领域的专业研发人才。新加坡为营造持续性的信息通讯媒体生态,政府联合企业、学术界和社会等领域的力量加强人才的培养。2019年新加坡SkillsFuture发起TechSkillsAccel鄄erator(TESA)和“媒体人力计划冶,旨在建立和发展一支面向未来且熟练的通信技术(ICT)队伍[24]。政府推出了“AIforIndustry冶(AI4I)和“AIforEveryone冶(AI4E)两个国家级项目[25]。除了技能学习,新加坡还注重人才储备,国家研究基金会推出奖学金计划,吸引通讯媒体领域的人才;政府开发了数字教育项目,例如数字制作者计划、车轮实验等[26],激发中小学生的数字技术热情,培养新一代的本国数字公民。

　　3.2新兴技术应用

　　人工智能技术和云计算在丹麦的数字政府建设中应用广泛。在AI领域制定了《国家人工智能战略》,侧重强调了四项发展目标:建立AI基础;数据利用;科技能力和给予技术投资。丹麦国家拥有较为健全的数字化基础,医疗保健、能源与公共事业、农业和运输业将作为丹麦发展人工智能的优先发展领域。值得注意的是,丹麦还制定了人工智能的道德和法律框架,以此规范科技的使用[27]。此外,丹麦政府鼓励云计算在公共部门的使用,使IT解决方案变得更加廉价和高效。澳大利亚政府为了提供更加智能化的公共服务和实现经济的快速增长,在《技术未来》中阐明了人工智能、区块链、物联网(IOT)和量子计算在公共服务中广泛应用的可能性,并提出配套的专项人才培养计划[28]。

　　英国随政府和用户的需求变化发展技术基础架构,进入DT(datatechnology)时代,英国政府正在探索以自动化、身份证明、人机交互、物联网和流动性为主要类别的新兴技术。2017年,《政府调查中的技术创新》展望了政府的技术创新前景,要求政府更多的利用新兴技术提高生产力,激励英国科技公司为公共部门问题的解决提供智能方案[29]。

　　《人工智能行业交易》和《在公共部门使用人工智能的指南》等战略的主要目标是把英国置于人工智能和数据革命的前列,推动人工智能和分布式分类记账之类的破坏性技术在自动化、身份、决策、隐私、安全性和信任等方面的应用,实现以更少的成本提供更好的服务[30]。新加坡注重与大学和研究所的合作吸纳新兴技术。2017年IMDA颁布《深化生态系统能力计划》,确立投资人工智能(AI)、大数据、虚拟媒体、物联网四种前沿技术,将InfocommMedia(ICM)行业发展成新加坡数字经济增长的新引擎[31]。2018年,新加坡政府还出台了《区域链挑战赛计划》,鼓励公司探索新技术,引领商业模式的创新或转型[32]。新加坡IMDA于2019年启动了5G公众咨询,通过与业界合作加强人才技能培训,与高等教育机构、技术公司合作开发5G测试平台,采用多管齐下的方法促进新加坡5G的发展[33]。

　　4各国数字化政府数字治理分析

　　4.1数字包容

　　2004年,数字欧洲咨询组(e-Eu鄄ropeAdvisoryGroup)将数字包容定义为:“在知识和经济社会中,个人和团体通过ICT对信息获取的有效参与,消除和打破信息获取屏障,并能够按照意愿和能力去获取社会利益冶。数字包容其本质在于减少数字排斥,缩小数字鸿沟[38]。丹麦在《2016—2020数字化战略》中指出,随着政府数字化的转型,公共部门与公民沟通的渠道将更加便利且多样化,要最大限度的关注数字边缘群体的公共利益和服务需求,建立多方群体利益表达的补充渠道。丹麦将加强政府部门网站的可访问性和技术的可获得性作为提高数字包容度的重要举措。

　　主要体现在公共服务的提供和数字身份(NemID)、数字邮箱(dig鄄italPost)等基础设施组件的应用上;在数字方案制定时必须要考虑数字边缘群体(例如残疾人)的特殊需求[13]。澳大利亚政府把可负担性、可获得性和数字能力作为衡量数字包容的重要指标。其重点关注六类人群:年长的澳大利亚人、妇女、土著居民、残疾人、社会经济地位低下人群和农村偏远地区人口。澳大利亚通过实施移动黑点计划使公众享受快速和低廉的数字连接;通过增强国家宽带网络普遍性建设来提高数字服务的可及性。例如在医疗保健服务方面,运用数字医疗模式为农村和偏远地区人口提供了远程医疗服务。

　　与此同时,还通过健康之家计划、妇女科学参与战略、“BeConnected冶计划等帮助慢性病人、妇女和老年人提高数字获得性和可负担能力[28]。2014年4月,英国出台了《政府数字包容战略》来改善数字环境,倡导“默认数字化冶[39]。除了政府部门,私营和志愿部门的合作伙伴都应采取行动增加数字包容,减少数字排斥,让每位公民都能获得他们所需的数字技能。该战略提出10项行动计划,从3个方面来增强数字包容:一是增强个人、组织连接和使用互联网的能力。

　　大力推动网络基础设施建设,扩大快速宽带的覆盖范围,创建共享语言和图像,为弱势群体提供辅助功能,在过程中保证价格低廉,帮助更多的家庭能够享有数字环境;二是传授数字应用所需的技能,培养人们的数字能力。受众不仅局限于个体群众,还包括许多中小企业、VCSE组织和体制内的公务人员;三是整合数字能力。倡导政府和社会进行跨部门合作,发挥志愿团体、社区机构的数字帮扶作用,建立全国性的服务网站,兼顾不同群体的特征和数字需求。

　　为支撑“智慧国冶的建设愿景,2017年新加坡颁布《数字就绪蓝图》,指出数字就绪度包括数字获得感、数字素养、数字参与三个方面[40],并以四个战略重点为指导:一是扩展和增强数字访问的包容性。为低收入家庭提供移动设备补贴,接入宽带增强连接性,开通电子支付方式,建立数字身份,尽可能使用基本数字引擎;二是将数字素养注入国民意识;三是授权社区和企业联合推动技术的使用。鼓励私营组织丰富数字产品、服务和内容,社区通过举办与数字技能相关的学习活动,帮助公民提升数字素养;四是通过设计促进数字包容。建立共享的语言体系提供公共资源和数字服务,减少人们在使用数字产品和服务时的“障碍冶。

　　5经验与启示

　　总体来看,国外数字化政府建设政策措施呈现以下特征:一是颁布整体性战略规划指导政策实施。就政府数字化转型的愿景而言,无论是数字丹麦战略、澳大利亚数字化转型、数字英国战略还是新加坡智慧国建设,都是为了紧跟全球新兴技术发展,利用ICT赋能政府转型的浪潮;二是注重构建配套政策,包括人才培养、新兴技术、基础设施和资金投入等方面辅以技术支撑,为本国数字政府转型构筑良好的生态系统;三是侧重对数字理念和数字治理方式的革新和发展。聚焦于数字素养、服务创新、政务流程、政府决策、数据共享、隐私保护等方面,对政府固有的理念文化、组织架构、业务流程、制度标准、人员能力进行深层次改革,逐步形成“利用技术赋能、以用户为中心、数据驱动政府治理冶的发展路径。

　　政府治理模式同步于时代的发展和人民的需求,数字政府正是DT(Datatechnology)时代和智能服务需求的产物[46]。2017年10月,习近平同志在党的十九大报告中明确提出要加快推进信息化建设,要建设“数字中国冶、“智慧社会冶。党的十九届三中全会提出要充分利用信息化技术手段,提高政府机构的履职能力。数字政府正是“数字中国冶体系的重要组成部分,是推动经济高质量发展、公共服务质量提升的重要引擎,实现政府治理体系与治理能力现代化的题中要义。

　　我国处于数字化发展的初期,战略规划和配套政策还存在很大的缺口,为加快推进我国政府数字化转型,借鉴发达国家的经验,结合我国国情,从以下几个方面提出建议:一是注重体制机制的创新,推动中央层面成立数字政府建设领导小组,出台数字政府建设的总体政策规划,统筹协调相关领域与各部委、中央与地方之间的需求;二是构建相关的法律规范,与发达国家相较,我国在保障数字化政府顺利推进中的法律进程较慢,未来需在相关领域加强法律建设,针对不同时期出现的新问题,及时完善在数字化进程中法律空白;三是整合政府数据资源的开放共享。完善数据资源共享的整合机制和利益协调机制,建立集约化的全国通用数字服务平台,实现跨层级、跨部门、跨领域的数据资源流动,打破数据割据,促进数据增值;四是强化人才培养,缩小数字鸿沟,提升数字软实力。

　　加大对高校科研机构的投入力度,培养本地化的数字人才,通过信息技术宣传和培训提高政府工作人员的数字意识和数字能力,推动数字政府专业化发展。积极推进信息无障碍设施的建设,关注数字边缘人群,提供平等包容的数字服务;五是鼓励多元主体参与,引入社会力量建设。当政府在建设、治理和服务过程中发挥引导作用时,也应支持各类社会主体在数字政府建设中的参与,保障数字政府建设规范有序的发展。

　　参考文献

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　　[3]蒋敏娟,黄璜.数字政府:概念界说、价值蕴含与治理框架———基于西方国家的文献与经验[J].当代世界与社会主义,2020(3):175-182.

　　[4]王益民.数字政府整体架构与评估体系[J].中国领导科学,2020(1):65-70.

　　[5]林梦瑶,李重照,黄璜.英国数字政府:战略、工具与治理结构[J].电子政务,2019(8):91-102.

　　[6]陈畴镛.韩国数字政府建设及其启示[J].信息化建设,2018(6):30-34.

　　作者：杨巧云梁诗露杨丹