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关于完善上海城市更新体系的思考

时间:2020年05月07日 所属分类:经济论文 点击次数:

提要随着《上海市城市总体规划(2017--2035年)》的获批以及建设用地负增长规划目标的明确,上海正式进入存量发展阶段,城市更新将成为未来城市建设的主要方式,构建与完善上海的城市更新体系成为急需面对的问题。在对上海城市更新体系现状进行梳理和总结的基

  提要随着《上海市城市总体规划(2017--2035年)》的获批以及“建设用地负增长”规划目标的明确,上海正式进入存量发展阶段,城市更新将成为未来城市建设的主要方式,构建与完善上海的城市更新体系成为急需面对的问题。在对上海城市更新体系现状进行梳理和总结的基础上。通过借鉴深圳、香港和台北的相关经验,提出构建和完善上海城市更新体系的思考,将上海的城市更新体系归纳为目标体系、政策法规体系、组织体系、规划编制体系和实施运作体系五个部分,最后对这五个部分分别提出优化和改善建议。

  关键词城市更新;体系;上海

上海城市发展

  自建国后,上海的城市更新一直在时陕时慢地进行,但直到2015年上海才正式以城I=1市更新的名义出台文件指导城市更新工作,即《上海市城市更新实施办法》(下文简称《实施办法》)和《上海市城市更新规划土地实施细则(试行)》(下文简称《实施细则》)。与政策文件发布的同时,上海市也开展了在城市更新实践方面的新一轮探索:2015年选择了全市10个区的17个项目作为城市更新的试点;在此基础上,2016年又推出四大更新行动计划,形成“12+X”①的重点示范项目,希望通过示范项目的带动,推动全市的城市更新工作。

  2017年12月,《上海市城市总体规划(2017--2035年)》获批,明确了上海市规划建设用地总规模“负增长”的要求,这意味着城市更新将正式成为上海城市规划的核心工作。与深圳、香港以及台北等城市相比,上海开始城市更新规划变革的时间稍晚,配套文件与相应的政府机构设置也相对滞后,整体层面缺乏系统的框架设计,在实践中制约了更新工作的开展。本文在梳理总结上海城市更新体系现状的基础上,借鉴深圳、香港、台北等城市经验,提出适合上海实际情况的城市更新体系建构框架,并针对当前更新体系中主要环节的难点问题,提出解决思路和建议。

  1研究综述

  1.1城市更新体系相关研究

  目前学术界针对城市更新体系的研究较少,一般认为,城市更新实际上与新区开发、历史保护一样,都是基于城市空间的一种规划发展手段。与传统城市规划不同的是,城市更新的对象为存量建设用地,主要回答如何将现有资源通过最小的成本转移给能为城市贡献最大的使用者(赵燕菁,2014)。关于城市更新体系所包含的内容,也还没有形成共识。范颖参考城市规划体系经验,将城市更新体系分为规划法规体系、规划行政体系和规划编制体系三个部分。通过对政策文件的梳理发现当前上海市城市更新政策存在多条线各自运行的问题,针对城中村、旧住房、存量工业用地等不同对象的政策文件制定的部门不同,目标不同、实施路径也不同,且其他政策文件与《实施办法》和《实施细则》之间多有交叉重叠,缺乏系统整合。

  此外,上海目前只有《上海市城市更新区域评估报告成果规范》和《上海市城市更新规划管理操作流程》两个相关配套文件,对更新过程中涉及到的其他操作细节,还缺乏相应的规定。例如由由工业区更新项目已完成控规调整,即将进入实施阶段,但对存量补地价应补数额,以及需提供给政府的公共开放空间与公益性设施后续如何移交与管理等问题都还缺乏明确的操作指引。

  1.2更新机制的现状与问题

  上海当前的更新组织已基本形成由领导机构、部门管理机构、更新实施机构、咨询监督机构组成的体系。领导机构是由市政府及市相关管理部门组成的城市更新工作领导小组;部门管理由设在市规划国土资源主管部门的城市更新办公室负责;实施组织目前主要有三种类型:单纯由政府作为实施主体、由政府牵头企业作为具体推进和实施主体,以及由政府和企业共同组成实施主体;社会公众参与对城市更新实施的咨询与监督。

  以衡复“1+1+4”活力复兴③为例,东湖路、新乐路、岳阳路的实施主体为湖南街道和天平街道,襄阳公园实施主体为区绿容局,区规土局、区房管局、区建交委、区文化局、区旅游局等政府部门依照各自职能配合相关工作,区规土局负责组织编制更新实施方案并统筹城市更新工作。这种更新组织往往具有一定的临时性,在涉及跨行政边界的项目或需要更专业的协调和管理能力时,可能就感到力不从心。即使是不涉及控规调整的微更新项目,如开辟一条慢行通道,都可能需要协调环保、交警、绿化、河道、消防等不同部门,以街道为主体推进更新工作困难较大。

  1.3更新规划的现状与问题

  根据《实施办法》,城市更新的规划编制分为区域评估和实施计划两个阶段,涉及容积率、用地性质等指标变更时,需按常规的控规调整程序进行调整。其中,区域评估包括基础准备、编制区域评估报告、审批三个步骤;实施计划包括编制更新项目意向性方案、编制更新单元建设方案、形成实施计划、报批实施计划四个步骤。

  从规划层次来看,区域评估和实施计划都属于项目层面的实施性规划,缺乏市区层面的战略性规划进行总体指导和协调。在更新实践中发现,上位规划的缺失使得各个城市更新项目彼此之间缺乏联系,难以对整体进行系绕l生考虑。从规划编制流程来看,部分实施主体认为流程偏长,涉及控规调整时周期将更长且难以预测。以张江西北片更新为例,从开始策划到开始编制规划用了两三年时间,规划通过之后还有补地价等后续的流程。整个周期耗时太长,对时间较敏感的企业来说意味着巨大的风险,导致一些原本有转型意愿的企业放弃转型。

  2其他城市更新体系经验借鉴

  香港与台北较内地先进入经济腾飞期,也更早地面对城市更新的发展命题,在多年的实践与探索中积累了大量的成果与经验。深圳是大陆地区最先遭遇空间资源约束的城市,自2004年便开始了在城市更新方面的探索,成为内地最早开始城市更新变革的城市。深圳、香港、台北与上海相比,在文化背景和城市规模上有一定的相似性,在发展阶段上略微领先。因此,借鉴这几个城市的经验,对完善上海的城市更新体系有着重要意义。

  2.1借鉴1:相对完整的更新体系框架

  香港、台北以及深圳都较早就开始了对城市更新立法以及实践方面的探索,城市更新体系相对完整和成熟,从整体框架来看,这些城市的更新体系所包含的内容可大致分为组织体系、政策与法规体系(包括更新目标)、更新规划体系和更新实施体系四个部分。以香港为例,香港的城市更新体系主要包括以下几个部分:建设美好家园的目标体系,分为文化保育、设施配套、景观环境等12项分目标;组织体系以URA(市区重建局)为核心,接受政府设立的市区更新地区咨询平台的建议;政策与法规体系包括《市区重建局条例》及《市区重建策略》等文件;实施模式分为URA自行开展实施、URA回应业主需求开展实施和URA协助业主实施三种模式;更新规划体系包括业务纲领草案、业务计划草案、发展项目和项目实施等多个层次的规划。

  2.2借鉴2:系统周密的政策法规体系深圳、香港以及台北均已形成相对系统和周密的政策与法规体系。以台北为例,台湾有关城市更新的政策和法规分为中央和地方两个层面,中央层面以法规和政策为主,如《台湾都市更新条例》、《都市更新条例施行细则》和《都市更新团体设计管理及解散办法》等;台北市层面除了地方性法规和政策之外,还有大量技术标准和操作规程类文件,如《台北市都市更新单元规划设计奖励容积率评定标准》、《台北市政府受理都市更新整建维护案件处理原则》④等。这些政策法规之间环环相扣,实施起来较容易落实(邓志旺,2014)。

  3上海城市更新体系框架整合阶段与完善建议

  3.1E海城市更新体系架整合的基本思路

  为了系统全面地指导上海的城市更新工作,借鉴其他城市更新体系经验,本文提出将上海城市更新体系分为更新目标、更新规划与实施、制度保障三个层次。第一层次的更新目标是引导上海市城市更新总体方向的指引性内容,应当与上海2035总规提出的“卓越的全球城市”目标相结合,建议可进一步分解为空间、经济、文化和生态、社会等四个维度的目标。第二层次以更新实施为核心,以组织体系和更新规划体系为辅助。更新实施体系延续上海原有的分类方法,根据不同的更新对象,区分不同的实施模式,以及由此产生的不同的更新路径。

  可将整个城市分为划定更新区和未经划定更新区,划定更新区又可分为公共中心区、老旧住区、工业区、历史风貌区以及轨交站点周边地区等,实施主体可分为政府主导实施和现有物业权利人主导实施两大类。组织体系中,行政组织已有大致雏形,负责自上而下更新项目的实施机构有待进一步明确。更新规划体系目前只有区域评估和实施计划两个层次,都属于较微观的层次,宏观层次的更新专项规划有待补充。第三层次的制度保障是指用于保障城市更新实施的政策法规体系,已形成了以《实施办法》和《实施细则》为核心的大致框架,还需要在政策、技术标准和操作规程等方面进行补充和完善。

  3.2更新政策与法规建议

  上海现有的更新相关政策与法规文件政出多门,不同部门和针对不同对象的政策文件之间存在相互冲突和覆盖不全面的情况。建议对现有政策文件进行整合,有丽种整合思路,一是将针对不同对象的更新文件整合为一个核心文件,二是将针对不同对象的更新文件整合为由若干个文件组成的核心文件体系。此外,在核心文件或核心文件体系的基础上,需再增加其他相关的配套政策文件,如技术标准和操作规程等方面,形成从法规到操作各个层面相对完善的政策文件体系。

  3.3更新实施机构设置建议

  在城市更新机构设置方面,上海目前最主要的问题是缺乏政府背景的常设机构作为实施自上而下更新项目的主体,建议参考深圳经验,可先在区县层面设立半临时性质的城市更新办公室负责城市更新相关事务,待时机成熟再转变成类似城市更新局的常设机构。

  3.4更新规划建议

  更新规划方面,深圳、台北等城市通常都有总体性的更新规划统筹整个城市更新工作,在实践中也起到了较好的效果。建议上海增加宏观层次的战略性规划,形成分级的城市更新规划体系。具体办法是在城市总体规划层面增加城市更新专项规划,在区县总体规划层面编制区县层面的更新专项规划,再下一层级才是项目层面的区域评估及实施计划。整体上形成从全市更新专项规划、区县更新专项规划、区域评估到实施计划的完整的城市更新规划编制体系。

  3.5更新实施与管理建议

  当前上海所有类型的更新项目都沿用同一套更新流程,导致责任主体不明确。建议参考深圳和台北经验,区分政府实施和市场实施的项目类型,明确责任主体。对自下而上的市场实施的项目,由相应的实施主体(上海主要是现有物业权利人)编制实施计划,政府负责审批;对自上而下由政府主导的项目,如果是由政府实施的项目,由政府负责编制实施计划,上级政府负责审批:如果是由现有物业权利人实施的项目,则政府负责区域或更新单元层面的统筹和协调,可通过编制导则的方式,控制和引导具体的更新项目。

  4结语

  城市发展由增量扩张向存量优化的模式转变已是大势所趋,随着城市更新在上海、北京、深圳等特大城市逐渐成为城市建设的主流途径,城市更新体系的建构也必将成为各个城市规划变革的重点。本文对上海城市更新体系建构方面的思考,以及对政策法规制定、机构设置、更新规划编制和实施组织几个方面的初步建议,希望能从系统层面为完善上海城市更新体系提供思路。

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