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期刊之家分析我国水事纠纷解决机制

时间:2015年04月18日 所属分类:推荐论文 点击次数:

关键词: 期刊之家 ,水事纠纷,诉讼方式,ADR方式 内容提要: 水事纠纷解决机制是诉讼方式和ADR方式所构成的有机整体,该机制是公民或行政区域的水资源权利受损,以及遭受水污染侵权损害时的重要救济手段。虽然我国《民事诉讼法》、《环境保护法》《水法》、《水

  关键词: 期刊之家,水事纠纷,诉讼方式,ADR方式

  内容提要: 水事纠纷解决机制是诉讼方式和ADR方式所构成的有机整体,该机制是公民或行政区域的水资源权利受损,以及遭受水污染侵权损害时的重要救济手段。虽然我国《民事诉讼法》、《环境保护法》《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等法律对水事纠纷的处理作出了规定,但是由于这些法律规定存在的滞后性和不系统性的缺陷,造成了该机制处理水事纠纷的效果不容乐观。为了保障水事纠纷及时、高效的得到解决,完善我国的水事纠纷解决机制已刻不容缓。

  引 言

  水作为生命之源,是生物圈不可或缺的重要资源,人类和其他物种的生存都离不开水资源。水资源主要以水系形式分布,因我国的水系分布不均衡性,且在水资源的开发、利用过程中,因上下游、左右岸存在着不同的利益需求,往往容易引发水事纠纷,甚至导致群体间和地区间的恶性冲突。根据《全国水利发展统计公报》公布的数据,2006年全国共调处的水事纠纷为9551件,2007年全国共调处的水事纠纷为9358件。[1]上述仅是记录在案的经行政机关调处的水事纠纷的数量,实际发生的水事纠纷的数量要远远大于这个数值。面对数量如此庞大的水事纠纷,为了有效的保障公民的环境利益,就需要通过水事纠纷解决机制来发挥作用。

  一、水事纠纷和水事纠纷解决机制概述

  (一)水事纠纷概述

  水事纠纷指在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水灾害过程中以及由水环境污染行为、水土工程活动所引发的一切与水事有关的各种矛盾冲突。[1]为了对水事纠纷有一个清晰的认识,需要注意下述三方面的内容,即水事纠纷中“水”的范围、水事纠纷所发生的领域以及水事纠纷的类型。(1)水事纠纷中“水”的范围。我国《水法》对其调整的水资源的范围作出了界定,该法第2条第2款规定:“本法所称水资源,包括地表水和地下水”。因此,水事纠纷的“水”仅限于在中华人民共和国领域内的地表水和地下水。本文所探讨的水事纠纷主要是在地表水及地下水的开发、利用、节约、保护、管理和水污染防治过程中所产生的纠纷。(2)水事纠纷发生的领域。因为水资源具有的属性不同,水事纠纷所发生的领域也就不同。①从水具有的资源属性来讲,水作为一种重要的自然资源,在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水灾害领域,会发生因用水、防洪、水质、水量和防治水土流失等原因而引发的纠纷。②从水作为污染媒介属性来讲,水体因为某种物质的介入,会导致其化学、物理、生物或者放射性等特性的改变,从而影响到水的正常利用,危害人体健康[2]。在水污染防治的领域,会发生因水污染而产生的侵权纠纷。(3)水事纠纷的类型。根据水事纠纷发生在民事主体之间,还是发生在不同的行政区域之间,可以把水事纠纷分为民事主体间的水事纠纷和跨界水事纠纷。①民事主体间的水事纠纷。该类纠纷主要是发生在个人之间、单位之间或者个人和单位之间的水事纠纷。这类纠纷产生原因简单、纠纷主体明确且影响较小。②跨界水事纠纷。这类纠纷主要发生在不同的行政区域间,因水污染、水土流失侵权和防洪防汛等原因而产生的规模较大、原因复杂且影响较为严重的纠纷。

  (二)水事纠纷解决机制概述

  水事纠纷解决机制是由各种水事纠纷解决方法所构成的有机整体。该机制主要包括诉讼和ADR两种类型的纠纷解决方式。(1)诉讼方式。诉讼方式主要是指发生水事纠纷,当事人向法院提出民事诉讼,法院受理案件后,通过法庭审理,根据查明和认定的事实,正确适用相关法律,并以国家审判机关的名义,确定当事人应当承担的民事法律责任,对整个诉讼案件作出权威性的判决或裁定。[3]诉讼方式作为传统的纠纷解决模式,在水事纠纷的解决中起到重要作用。需要强调的是,可以用来解决水事纠纷的诉讼方式仅指民事诉讼诉讼,不包括行政诉讼和刑事诉讼。(2)ADR方式。根据美国法律信息网的解释,替代性纠纷解决方式(ADR)[2]是指“各种各样纠纷解决程序的统称。所有ADR程序的共同之处在于‘替代’一词,每一种ADR程序都是对法院裁决的替代。”作为对传统纠纷解决模式的补充,ADR也被广泛的运用于水事纠纷的解决。需要强调的是,ADR并不是对传统的诉讼模式的替代,而是一套与诉讼模式相并存的纠纷解决模式。

  当出现水事纠纷,诉讼方式和ADR方式所发挥的作用一样,都是在当事环境利益无法实现的前提下,通过对社会关系进行二次调整的方式来实现矫正的环境正义。为了实现水资源开发、利用和保护过程中的社会正义,有效的发挥水事纠纷解决机制的作用意义重大。

  二、我国水事纠纷解决机制的现状

  根据我国《民事诉讼法》、《仲裁法》、《环境保护法》、《水法》、《水土保持法》和《水污染防治法》等法律的规定,水事纠纷解决方式有诉讼、协商、人民调解、行政处理方式等。通过诉讼方式解决水事纠纷,需要借助于国家审判权的发挥,具有一定的特殊性,作为一种独立的纠纷解决方式。相对于诉讼方式而言,协商、人民调解和行政处理(行政调解、行政裁决、行政仲裁)等作为诉讼之外的,可供选择的水事纠纷解决方式,被统称为水事纠纷ADR解决方式。

  (一)诉讼

  诉讼作为最基本的水事纠纷解决方式,相关法律已经作出了规定。《民事诉讼法》第3条规定:“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼,适用本法的规定。”该规定作为水事纠纷案件提起民事诉讼的基础,为水事纠纷的解决提供了司法救济途径。依据该条规定,所能提起水事纠纷的诉讼仅是发生在平等民事主体之间的水事纠纷,不包括跨界水事纠纷。需要强调的是,因为水事侵权不仅会侵害到当事人的财产利益、而且还会侵害到人格利益(生命权、人身权和身体权),所以当发生水事纠纷,当事人可以根据受侵害权益的种类不同,而提起财产关系诉讼或人身关系诉讼。《环境保护法》和相关水事法律,对因水事纠纷而提起的民事诉讼作出了较为详尽的规定。《环境保护法》第41条第2款规定:“赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他依照省委规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的。可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院直起诉。”《水污染防治法》第55条以及《水土保持法》第39条都做出了类似的规定。由上述规定可知平等民事主体之间因水污染侵权、水土流失损害等原因而产生的水事纠纷,可以向人民法院提起关于赔偿责任和赔偿数额的民事诉讼。

  (二)协商

  协商是指发生水事纠纷后,在符合现有法律、法规的前提下,在自愿、互谅的基础之上,通过当事人自行达成合意的方式来解决纠纷。自古以来,中华民族都一直都崇尚“以和为贵”的精神,因此,协商被视为最基本纠纷解决方式而得到了较为广泛的运用。在水事纠纷解决机制中,协商不仅是一种制度,而且还是一种手段,运用其他方法解决水事纠纷通常也要用到协商方式,因此,协商在水事纠纷解决领域具有适用的广泛性和灵活性等特征。按照现有法律规定,协商方式既可以解决平等民事主体之间的水事纠纷,又可以解决跨界水事纠纷。(1)平等民事主体间的水事纠纷。《水法》第56条规定了单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷,应当协商解决。(2)跨界水事纠纷。《环境保护法》第15条规定:“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作,由有关地方人民政府协商解决,或者由上级人民政府协调解决,作出决定。”《水法》第56条规定:“不同行政区域之间发生水事纠纷的,应当协商处理;协商不成的,由上一级人民政府裁决,有关各方必须遵照执行。”有上述分析可知,协商方式既可以用来解决平等民事主体间的水事纠纷,也可以用来解决跨界水事纠纷。

  (三)人民调解

  水事纠纷人民调解主要是指,由乡、镇或街道办事处的人民调解委员会负责调解当事人之间水事纠纷的方式。我国的法律、法规对通过人民调解方式解决纠纷作出了较为详尽的规定。如《宪法》第111条第2款规定:“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”《民事诉讼法》第16条第1款规定:“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下,调解民间纠纷的群众性组织。”此外,1989年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》和司法部2004年颁布的《人民调解工作若干规定》都对通过调解方式解决纠纷作出了相关规定。人民调解作为我国特有的纠纷解决方式,其体系化和法律化程度相对较高。根据《人民调解工作若干规定》第22条规定,“人民调解委员会调解的民间纠纷,包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”依据上述法律规定,人民调解只能解决平等民事主体之间所发生的水事纠纷,跨界水事纠纷不属于人民调解的范畴。

  (四)行政调解

  水事纠纷行政调解,是指国家行政机关针对某一水事纠纷,应双方当事人或一方当事人的请求,作为调解主持人,依据纠纷发生的客观事实和有关法律的规定,在陈明利害、辨明是非、分清责任和平等协商的基础上,促使双方当事人达成调解协议。[4]相关法律对通过行政调解方式解决水事纠纷的规定存在下述两种情况:第一种情况是,明确规定通过行政调解方式解决水事纠纷。《水法》第57条规定:“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷,应当协商解决;当事人不愿协商或者协商不成的,可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解,也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”第二中情况是,规定通过行政处理方式解决水事纠纷。《水土保持法》第39条第2款规定:“赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由水行政主管部门处理;当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”此外,《水污染防治法》第55条也作出了类似的“处理”规定。第二种情况中的“处理”究竟是多种行政解决方式的集合,还是指某种具体的解决方式?这一疑问曾一度制约着行政机关对水事纠纷的处理。基于上述原因,1992年全国人大法工委就国家环保局“关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的请示”作出的答复,认为:“当事人对环保部门就赔偿纠纷所作的调解处理不服而向人民法院起诉的,不应以环保部门作被告提起行政诉讼,而应就原污染赔偿纠纷提起民事诉讼,人民法院也不应作为行政案件受理和审判”。该答复把“处理”的性质届定为“调解”,自从该答复作出以后,行政机关运用调解方式解决水事纠纷有了更充分的法律依据。在解决水事纠纷的实践中,行政调解只能适用于平等民事主体之间水事纠纷的解决,不能适用于解决跨界水事纠纷。

  (五)行政裁决

  水事纠纷行政裁决,是指行政主体依据法律法规的授权,依法对行政相对人之间特定的水事纠纷进行裁决的行政行为。行政裁决的性质不同于行政调解,行政调解是行政机关居间对当事人的水事纠纷进行调解的行为,没有涉及到行政权力的行使,具有民间性的特点,当事人对调解协议不满,不能以行政机关为被告提起行政诉讼,而只能就水事纠纷向法院提起民事诉讼。而行政裁决是一种具体行政行为,该裁决行为具有可诉性,当事人若对水事纠纷行政裁决不满可以向人民法院提起行政诉讼。1992年全国人大法工委就国家环保局“关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的请示”作出的答复之前,环境保护类法律中的“处理”被视为环境保护相关部门对特定水事纠纷具有行政调解和行政裁决权限的依据,行政裁决方式在水事纠纷解决中运用比较广泛。在该答复作出以后,在环境保护类法律中已找不到明确规定通过行政裁决方式解决水事纠纷的条款,但是在水事纠纷解决的法律实践中行政机关还是会用到裁决方式来解决水事纠纷。

  (六)行政仲裁

  水事纠纷行政仲裁,是指依据双方当事人事先约定或事后签定的协议,由仲裁机构依法以中立第三人的身份对水事纠纷作出裁断的法律制度。[5]在1994年《仲裁法》颁布实施以前,我国环境行政主管机关是具有行政仲裁权的,因为在当时我国没有统一的《仲裁法》,行政机关行使行政仲裁权的依据主要是部门或地方行政规章。自从《仲裁法》的实施以后,我国形成了统一的仲裁制度,该法第14条明确规定:仲裁委员会独立于行政机关,与行政机关没有隶属关系。从此条可以看出,《仲裁法》彻底否定了行政仲裁制度。从该法生效以后,民间仲裁机构已经取代了行政仲裁机构在处理水事纠纷时的作用。目前,在现有法律体系中已找不到通过行政仲裁方式解决水事纠纷的依据。

  (七)民间仲裁

  1994年《仲裁法》的颁布,确立了民间仲裁机构作为惟一合法的仲裁机构。《仲裁法》第2条对仲裁的范围进行规定,即:“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷,可以仲裁”;该法第3条规定了不能仲裁的事项,即:下列纠纷不能仲裁(1)婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷;(2)依法应当由行政机关处理的争议。《仲裁法》的颁布为通过民间仲裁解决环境纠纷提供了法律依据。虽然我国相关法律没有明确的规定通过民间仲裁方式解决环境纠纷,但多数学者也认为,根据《仲裁法》第2条规定,因环境损害赔偿而引发的纠纷是可以通过民间仲裁的方式解决的。[6]水事纠纷属于环境纠纷的范畴,可以通过民间仲裁来解决。水事纠纷主要包括财产利益损害和生命权、健康权和身体权等人身利益损害两大方面的内容。因财产权益受损而产生的水事纠纷案件,毫无疑问属于仲裁的范畴。因水污染而造成的人身损害能否仲裁呢?仲裁当然不能去认定侵权责任等和人身利益密切相关的争议,但是因水污染侵权所造成的人身损害,通常会涉及到损害赔偿金数额的确定,该事项是可以通过仲裁方式来裁决的。由上述分析可知,水事纠纷应当属于《仲裁法》第2条规定的“其他财产权益纠纷”的范畴。由上述分析可知,通过民间仲裁方式也只能解决平等民事主体间的水事纠纷,跨界水事纠纷不能通过该方式得以解决。

  三、我国水事纠纷解决机制存在的问题

  我国水事纠纷解决机制由诉讼方式和ADR方式组成,构成了一个相对多元化的机制。但由于该机制存在着制度上的缺陷,致使实践中通过该机制解决水事纠纷的数量及效果不容乐观。水事纠纷解决机制所存在着下述五方面问题:

  (一)诉讼方式受案范围较窄

  由本文第二部分对我国水事纠纷解决方式的分析可知,在解决水事纠纷时,ADR模式和诉讼模式的适用范围不尽一致。ADR模式所包括的水事纠纷解决方式,不仅都可适用于解决平等民事主体间的水事纠纷,而且其中的部分方式还可用于解决跨界水事纠纷。目前,跨界水事纠纷的解决,成为水事纠纷解决的重点领域。主要是因为跨界水事纠纷的数量庞大,而且产生原因复杂和影响范围广,在很大程度上会侵犯一定区域的环境公益,如果该纠纷不能得到及时、有效的解决,将严重影响到社会稳定。在现有水事纠纷解决机制中,只能通过ADR方式来解决跨界水事纠纷,但是该方式却存在着系统化程度不高和法律拘束力不强等缺点,不能保障每个具体的跨界水事纠纷案件都得到适当的解决。为了使跨界水事纠纷案件得到有及时、合理和有效的解决,应当存在一套与ADR模式相配合的诉讼模式,当出现跨界水事纠纷,可以给予受害方更多的救济选择权。然而根据《民事诉讼法》第3条规定,能提起民事诉讼的水事纠纷仅限于平等民事主体间的水事纠纷,跨界水事纠纷被排除在诉讼救济之外。由于我国诉讼法律制度的不健全,法律还未赋予法院处理跨界水事纠纷的管辖权,使得跨界水事纠纷还不能通过诉讼模式得以解决,严重制约着跨界水事纠纷的处理效果。

  (二)未充分发挥行政机关解决水事纠纷的优势

  行政机关因具有特殊的地位,在处理水事纠纷时具有一定的优势,主要表现在:(1)可以平衡社会公益和个人利益的关系。比如,当发生跨界水污染侵权纠纷,该污染侵权不仅侵犯了个人私益,而且在很大程度上还会侵犯环境公益,环境行政主管机关可以站在更宏观的角度去平衡两种利益的冲突,实现环境私益和环境公益的平衡。(2)及时、高效。环境行政主管机关具有一定的专业优势,并以国家公权利为后盾,可以及时、高效的对水事纠纷案件进行处理。(3)资源优势。解决水事纠纷的环境行政主管部门机构设置的特殊性,因我国水事纠纷处理机构附属于环境行政主管机关,环境行政主管机关享有国家赋予的环境管理权,在处理水事纠纷时,他们具有专门的技术知识和翔实的不可多得的资料,便于准确、及时的解决水事纠纷。[7]我国曾用来解决水事纠纷的行政方式主要有行政仲裁、行政调解和行政裁决三种。随着《仲裁法》的颁布,行政仲裁退出解决水事纠纷的历史舞台。目前所运用的两种水事纠纷行政处理方式却存在严重不足,下面将分别论述。(1)行政调解存在的缺陷。通行政调解方式解决的水事纠纷,因不具有法律约束力,一旦一方当事人反悔而提起民事诉讼,双方达成的合意将不会得到法庭的认可,所导致的后果是增加了纠纷解决成本。(2)行政裁决存在的缺陷。尽管实践中会运用行政裁决方式解决水事纠纷,但是现行法律却未作出明确规定,导致该方式在水事纠纷解决领域的运用并不广泛,尤其在1992年全国人大法工委就国家环保局“关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的请示”作出的答复之后,行政机关往往回避通过裁决方式解决环境纠纷。

  (三)水事纠纷解决方式法律规定不一致性及单一性

  水事纠纷解决方式法律规定的不一致性,不仅表现在解决平等民事主体水事纠纷法律规定上,还表现在解决跨界水事纠纷的法律规定上。(1)从平等民事主体间水事纠纷处理法律规定的角度来讲,水法规定了通过诉讼方式或者ADR方式解决水事纠纷,但其规定并不一致。《水法》第57条规定, 解决平等民事主体间水事纠纷的方法有三种,即协商、县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解或提起民事诉讼。《水土保持法》第39条规定,解决平等民事主体间,因水土流失纠纷的方法有两种,即由水行政主管部门解决或向人民法院起诉。《水污染防治法》第55条规定,解决水污染纠纷的方法有两种,即由环境保护部门或者交通部门的航政机关解决或向人民法院起诉。(2)从跨界水事纠纷处理法律规定的角度来讲,虽然相关法律规定跨界水事纠纷的主要通过ADR方式解决,但规定也不尽一致。《水法》第56条规定, 解决跨行政区域水事纠纷的ADR方式有两种,即协商和行政裁决。《水土保持法》第31条规定,解决跨行政区域之间水土流失纠纷的方法也有两种,即协商和行政裁决。《水污染防治法》第26条规定,解决跨行政区域的水污染纠纷的方法有两种,即有关地方人民政府协商解决或由共同的上级人民政府协调解决。而《防汛条例》规定,解决跨行政区域防汛抗洪水事纠纷的方法仅一种,即由共同的上一级人民政府或其授权的主管部门解决。[8]除了上述水事纠纷解决方式法律规定不一致性的缺陷外,还存在法律规定单一性的缺陷。《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》以及《防汛条例》对于水事纠纷解决,仅规定了通过诉讼、协商等常见的水事纠纷解决方式,没能囊括所有可行的解决方式,使得运用法律规定之外的纠纷解决方式解决水事纠纷,缺少相应的法律依据和法律保障。

  (四)水事纠纷解决方式间不协调性

  水事纠纷解决方式间的不协调性主要体现在,诉讼模式和ADR模式之间的不协调,以及ADR模式内部纠纷解决方式之间的不协调两个方面。(1)ADR方式和诉讼方式之间的不协调性。我国目前关于通过ADR方式解决水事纠纷的法律规定是零零散散的,而且缺少一部去协调各种纠纷解决方式关系的环境纠纷处理法,造成了水事纠纷诉讼方式和ADR方式之间的不协调。例如,通过协商方式解决的水事纠纷因不具有法律约束力,一旦一方当事人反悔而提起民事诉讼,双方所达成的合意将不会得到法庭的认可。(2)水事纠纷ADR模式内部纠纷解决方式之间的不协调性。由于水事纠纷ADR模式在制度设计上的不协调性,会出现通过ADR方式解决水事纠纷案件,往往不能达到预期效果。以行政调解和行政裁决之间的不协调性为例,在处理水事纠纷案件时,目前出现了一种“重调解、轻裁决”的趋势。主要是因为相关法律缺少对行政裁决的明确规定,导致实践中行政机关缺乏对特定水事纠纷案件行使裁决权的法律依据,行政机关在受理水事纠纷以后,更倾向于用调解方式解决水事纠纷,往往造成久调不决的局面。[9] 由于水事纠纷解决方式之间的不协调性,导致纠纷的处理效果并不理想。

  (五)水事纠纷解决实体性和程序性规定的不协调性

  《水法》、《水土保持法》《水污染防治法》等都对水事纠纷的解决方式进行了实体方面的规定,但是却缺乏相应的程序性规定。由于缺乏程序性规定的保障,致使实体性规定难以实现最初的价值目标。如《水法》第56条规定,“不同行政区域之间发生水事纠纷的,应当协商处理;协商不成的,由上一级人民政府裁决,有关各方必须遵照执行。”该条规定当发生跨界水事纠纷,纠纷区域只能首先选择协商方式解决,但相关法律却没有对协商应遵循的程序作出任何规定。如果纠纷区域未能达成协议,应当在多长的期限内向上一级政府提请行政裁决,上级政府在收到纠纷区域提交的裁决申请后,应当在多长的期限内作出裁决,以及裁决应当遵循的程序是什么,相关法律也没有作出相应的规定。[10]由于缺乏对水事纠纷解决的程序性法律规定,通过ADR方式解决水事纠纷,很难保障纠纷能在合理期限内,并遵循合理的程序,及时有效的得以解决。

  四、完善我国水事纠纷解决机制的建议

  水事纠纷解决机制应当是一个系统的有机整体,当出现水事纠纷,当事人或者相关行政区域可以根据具体案件的特点,选择一个最适宜的解决方式。为了保障水事纠纷案件及时有效的解决,需要尽快完善我国的水事纠纷解决机制。本文对我国水事纠纷解决机制的完善提出如下建议:

  (一)扩大诉讼方式的受案范围

  目前,诉讼方式仅能解决平等民事主体间的水事纠纷,还不能解决跨界水事纠纷。跨界水事纠纷主要通过有关地方人民政府之间协商解决、上级人民政府协调或裁决解决。尽管通过这些行政ADR方式,可以起到调处相关区域水事纠纷的作用。“但从实践看,由于界属问题、地方保护等原因,推诿扯皮现象较为突出,尤其跨省纠纷的协调统一处理难度大,污染事故很难得到及时妥善解决。”[3]相对于ADR处理方式而言,诉讼方式以实现法律正义为目标,法院会在查清事实、辨明是非的前提下,严格的遵守法律规定的各项程序,通过行使国家审判权的方式,使纠纷案件在合理的期限内,得以合法的解决。本文认为,为了充分发挥ADR模式和诉讼模式各自的优势,保障跨界水事纠纷案件得以及时、有效的解决,应当构建起一套由ADR方式和诉讼方式相配合的跨界水事纠纷解决模式。通过制度设计的方式,把法院受理民事诉讼案件的范围扩大到跨界水事纠纷案件,以此来统一诉讼模式和ADR模式的处理水事纠纷的范围,使诉讼方式像ADR模式那样,既可以解决发生在平等民事主体之间的水事纠纷案件,也可以解决跨界水事纠纷案件。只有当法院对跨界水事纠纷案件具有司法管辖权的情况下,当出现跨界水事纠纷,环境利益受害区域才能从ADR模式或诉讼模式中选择出最佳的解决方案,及时有效的实现其失衡环境权益的救济。

  (二)完善水事纠纷行政处理方式

  行政机关解决水事纠纷有着自身的优势,但实践中运用行政处理方式解决水事纠纷却存在着一系列问题。为了充分发挥行政处理方式的优势,本文提出如下两方面的建议:(1)加强水事纠纷行政调解协议的强制力。行政调解虽然在实践中得到广泛运用,但是由于行政调解只是一种民间性行为,调解结果往往没有强制力。建议水事纠纷案件的当事人通过行政调解方式所达成的合意,可以通过经该行政机关备案的方式而具有公信力,在行政调解协议作出以后,不能以一方当事人反悔而使调解协议归于无效。在调解协议作出以后,如果一方当事人反悔,只能选择向法院提起民事诉讼方式,法院收到诉状后,首先应当审查调解协议有没有违法或显示公平等情景。若存在上述情景,法院可以宣布该调解协议无效,然后当事人可以选择通过诉讼方式或通过其它ADR方式解决水事纠纷。若不存在上述情景,法院应当驳回当事人诉讼请求。(2)扩大环境行政裁决的适用。现行法律未明确规定通过行政裁决方式解决水事纠纷,尽管实践中会运用行政裁决方式解决水事纠纷,但是该方式在水事纠纷解决领域的运用并不广泛。本文建议通过立法或修改相关法律,去明确行政裁决解决水事纠纷的具体类型和适用条件等,通过制度设计的方式来改变“重调解、轻裁决”的现状,充分发挥行政裁决解决水事纠纷的作用。

  (三)加强水事纠纷解决方式的一致性和多样性

  为了解决《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等法律对水事纠纷解决方式规定不一致性,以及纠纷解决方式单一性的缺陷,有必要对相关法律进行修改。在修改上述关于水事纠纷处理的法律规定时,建议对纠纷解决条款通过列举和概括相结合的方式修改。当修改相关纠纷处理条款时,需要遵循合法性和合理性并重的原则,针对某一类型水事纠纷,将具有可行性的解决方式都以列举的方式加以规定。为什么在列举规定之后,还要结合概括性规定呢?因为法律的制定和修改,受到具体历史条件的限制以及立法者主观认识能力的制约,难免会出现遗漏的现象。在对水事纠纷解决方式进行列举式规定之后,加以概括性规定,更有利于保持法律的稳定性和可操作性,当出现新的水事纠纷解决方式,只需要对法律条文进行解释或者作出相应的司法解释,就可以达到与修改法律相同的效果。

  (四)加强水事纠纷解决方式的协调性

  为了解决水事纠纷解决方式之间的不协调性,以及实体性规定和程序性规定的不协调性的两方面的问题,本文分别提出建议。(1)对解决水事纠纷解决方式之间不协调性问题的建议。为了加强水事纠纷解决方式之间的协调性,不仅要协调好水事纠纷诉讼解决方式和ADR方式之间的关系,还要协调好ADR模式内部各种纠纷解决方式之间的关系。在水事纠纷解决机制中,不协调性表现的最为突出的应该是协商方式和人民调解方式。当发生水事纠纷,当事人通过协商或人民调解方式达成合意后,因该合意没有法律约束力,并得不到其他纠纷解决方式的认可,如果当事人一旦反悔,该协议即归于无效,为了解决水事纠纷,当事人往往会去选择诉讼方式或其他ADR方式。由于纠纷解决方式之间的不协调性,必将造成纠纷解决成本的增加,且效率低下。目前克服这种缺陷的途径主要有两种。一种途径是:将通过协商和人民调解方式达成的协议视为一种合同,在一方当事人不履行协议时,另一方当事人可以因合同未实际履行而向法院提起诉讼,要求对方履行该协议。[11]另一种途径是:将通过协商或者人民调解方式所达成的协议,当事人可以向公证处申请公证,或者将该协议向环境行政主管机关进行备案等方式使其具有拘束力。(2)对解决实体性规定和程序性规定不协调性问题的建议。通过诉讼方式解决水事纠纷的程序性规定相对比较成熟,不需要再进行大幅度的修改。相对而言,由于水事纠纷ADR解决方式程序性法律规定的严重缺失,造成了通过该方式解决水事纠纷操作性较差的尴尬局面。本文认为,为了加强水事纠纷ADR解决方式的可操作性,需要通过立法或修改相关法律的方式,来对该方式解决水事纠纷的适用条件、处理期限、处理程序以及处理结果的法律效力等进行规定。

  结 语

  水事纠纷解决机制作为当公民及行政区域水资源利益受损,以及受到水污染侵害时的重要救济途径,对公民或区域失衡环境利益的救济起到重要作用。由于我国现有的水事纠纷解决方式的法律规定存在诸多问题,使得水事纠纷解决机制的运作效果较差。目前,应当依据我国水事纠纷解决的现状和实践中积累的经验,积极的探索和创新,尽快完善我国的水事纠纷解决机制。

  注释:

  [1]水利统计公报.中华人民共和国水利部 .[2008-7-19]

  [1] 王权典,冯善书.论我国水事纠纷预防调处机制及其完善[J].华南农业大学学报(社会科学版).2005(2):109.

  [2] 曹明德.生态法原理.[M].北京:人民出版社,2002.345.

  [3] 曹明德.环境侵权法.[M].北京:法律出版社,2000.240.

  [2] Alternate Dispute Resolutions (ADR) refers to a variety of procedures for the resolution of disputes. Common to all ADR procedures are the word alternate. Each ADR procedure is an alternative to court adjudication[EB/OL]. 美国法律信息网,[2008-5-20].

  [4] 曹明德.环境侵权法.[M].北京:法律出版社,2000.288.

  [5] 吴勇.关于我国环境纠纷行政仲裁的反思与重构.[J].兰州学刊,2005(4):160.

  [6] 王灿发.中国环境纠纷及其处理的初步探究.载王灿发.环境纠纷处理的理论与实践.[M].中国政法大学出版,2002.13.

  [7] 李铮.中日公害纠纷的行政处理程序之比较.载王灿发环境纠纷处理的理论与实践.[M].中国政法大学出版社,2002.319.

  [8] 丁渠.我国水事纠纷解决机制存在的缺陷及立法完善.[J].水利发展研究,2007(3):19.

  [9] 张建伟.试论环境行政裁决.[J].河南社会科学,2004(9).16.

  [10] 李海明.谈跨界行政区域水污染纠纷处理.[J].国土资源科技管理2006(3):69.

  [3]人民网.人大代表建议:应当确立水域污染公益诉讼制度. [EB/OL].[2008-8-9].

  [11] 张卫平.我国替代性纠纷解决机制的重构.[J].法律适用,2005(2):15.