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政法论文

论减刑权的实施与监督

时间:2021年11月16日 所属分类:政法论文 点击次数:

摘要:减刑制度是宽严相济刑事政策的重要内容。减刑权的依法实施体现了人道主义,发挥了一般预防和特殊预防的刑罚功能,彰显了中国特色社会主义道路自信和理论自信。剖析和反思减刑权实施及监督中的问题,立足全面依法治国和国家治理现代化的时代背景,通过深化对减刑

  摘要:减刑制度是宽严相济刑事政策的重要内容。减刑权的依法实施体现了人道主义,发挥了一般预防和特殊预防的刑罚功能,彰显了中国特色社会主义道路自信和理论自信。剖析和反思减刑权实施及监督中的问题,立足全面依法治国和国家治理现代化的时代背景,通过深化对减刑权实施流程、依法监督的理性认识,进而探索从健全检察权、审判权、执行权的监督制约机制、强化各级人大专门监督、创新“科技+”监督、拓展科研智囊机构的专业监督、完善社会监督员队伍、深化公开庭审监督等措施,不仅是贯彻落实习近平法治思想的具体举措,也是“把权力关进制度的笼子”的现实路径,是实现公平正义的法治担当。

  关键词:减刑权内容流程监督

刑事政法论文

  从我国刑事法律规定看,减刑是一种由专门机关对服刑罪犯依法实施的减轻原判刑罚的奖励措施,对于提高罪犯改恶向新的积极性、实现刑罚效能、促进社会和谐稳定等都具有重大意义。反之,如果减刑适用不当,不仅不能实现刑罚预期,反而会对刑事正义和刑罚效能产生负面影响。

  一方面,对每一个正常服刑的罪犯而言,必然追求让减刑制度的阳光更多地照耀自己,甚至,获得减刑势必成为服刑罪犯及其家属在思想、心理及行为等方面的聚焦;另一方面,对各级司法(执法)机关而言,如何使每一个积极追求改造的罪犯公正平等地获得减刑机会和效果,则成为其依法科学公正施行减刑权的应有之义。如果不能积极协调两个方面的价值差异,则难免会给刑罚效能造成损害。近年发生的云南孙某某案件、北京郭某某案件等,不仅从不同侧面暴露出减刑权实施及监督中的诸多问题,而且成为我们不想看到的印证。本文通过全面深入地剖析减刑权的内容、实施及监督,探索应对措施,以期对加强和创新减刑权实施的依法、高效监督有所助益。

  一、减刑权的实施

  (一)减刑权的认识

  我国监狱系统一直重视依法惩罚和改造罪犯工作,坚持对确有悔改表现和立功(含重大立功)表现的罪犯依法予以减刑,亦多次调整和完善罪犯减刑的政策制度,体现了“给出路”的政策。

  减刑权,有其理论来源,也有历史来源,更有法律来源。社会主义人道主义和宽严相济刑事政策,为减刑权的依法产生和实施奠定了理论基础;1954年颁布实施的《中华人民共和国劳动改造条例》,在第68条和第70条中分别规定了减刑权及实施流程;当前我国施行的《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》以及国家相关司法解释及制度均对减刑权的实施作出了明确规定,亦成为减刑权实施的法律来源。认识减刑权,需要首先认识和把握其性质,因为减刑权的实施和实现主要涉及执行机关和裁定机关两个关键部门的工作。

  从表现形式和结果体现来看,减刑权的实施及实现,最终是以法院的裁定为准——没有法院盖章生效的减刑裁定,执行机关显然不能改变法院对罪犯的原判刑罚,罪犯当然也不能哪怕早一天得到自由。可以说,法院的裁定是减刑权实现的标志。从流程推进和实际把握来看,众多罪犯在服刑改造期间的现实表现究竟谁好谁不好,谁才真正符合可以减刑或者应当减刑的条件,显然只有执行机关通过组织民警开展对罪犯的日常管理考核才能作出结论,而非难得与罪犯见面的法官可以评定。

  所以,对任何在押罪犯而言,假如执行机关不对其公正施行减刑建议权,罪犯最终必然不能获得减刑——就此而言,岂不是执行机关实质上决定着减刑权的实现?综上,本文认为减刑权是一种由刑罚执行机关和审判机关共同拥有,并由检察机关依法监督实施的一项司法权,它是减刑建议权和裁定权有机统一且不可分割的综合体。

  从现实中的减刑权实施看,执行机关根据考核结果,评定某罪犯符合减刑条件,经过审查和监督程序后,则按照《监狱法》之规定,依法提请法院机关审理裁定。鉴于罪犯减刑普遍案情简单而数量偏大等原因,若无特殊情况,法院很少采取面对面的方式开庭审理,目前通行的做法是依据执行机关提供的证据材料,以及检察机关的监督意见,进行书面审理裁定——实质上是法院根据执行机关提供的罪犯符合减刑的证据和具体的减刑意见,在综合权衡的基础上,依法作出减刑裁定。

  受多种因素影响,执行机关提供给法院的减刑建议书等,即便经过了检察机关的依法监督,并不一定真正完全吻合或者等于罪犯的实际改造表现。因为其间既有罪犯伪装积极改造的可能,同时也不能排除极个别民警徇私枉法“操作”的可能。检察机关在监督执行机关提请建议给予罪犯减刑,和监督法院机关审理裁定罪犯减刑的过程中,同样在客观上存在被假象(刻意的伪证)蒙蔽,甚至极个别检察官主观上监督不作为的现象。

  (二)减刑权的主要内容

  伴随国家的法治进程,不同历史时期的减刑权有不同的具体内容。综合国家刑事法律政策的规定和刑罚执行中的具体实践考察,我国现行减刑权的内容主要包括如下三个方面:一是对原判刑种的依法改变。包括两种情况:一种是对原判刑种为死刑(缓期二年执行)的罪犯,在其缓期二年期满且无故意犯罪行为的,则由省(市、区)高级人民法院依法裁定将其原刑种由死刑(缓期二年执行)减刑(改变)为无期徒刑;罪犯如有法定重大立功表现的,则由省(市、区)高级人民法院依法裁定将其原刑种由死刑(缓期二年执行)减刑(改变)为有期徒刑多少年;另一种是对原判刑种为无期徒刑或者已经减刑为无期徒刑的罪犯,其服刑期间若确有悔改或者立功行为的,则由高级人民法院依法裁定将其原刑种由无期徒刑减刑(改变)为有期徒刑多少年。二是对罪犯原判监禁刑刑期的依法减少(或缩减)。从现实情况看,这是由执行机关驻所地的中级人民法院实施的,在减刑权实施工作中占有最大比重的内容。

  相关统计显示,2010年至2014年的五年间,“全国罪犯平均减刑率为31.4%。”①就罪犯个体而言,一般在监狱服刑时间达到3年以上,只要改造表现好,都有获得至少一次减刑——缩减刑期的机会。对原判刑期在10年以上的重长刑罪犯而言,如果改造表现好,获得3次以上减刑——缩减刑期机会的,同样不在少数。三是对罪犯资格刑刑期的依法改变或减少。比如郭某某案件中,一次由高级人民法院将其原判决的“剥夺政治权利终身”改为“剥夺政治权利9年”,另一次由中级法院将其“剥夺政治权利9年”减刑为“剥夺政治权利8年”,实质上体现为被剥夺资格刑的期限的减少。本文就此从法理上拓展,分析对部分罪犯原判的财产刑,若在证据确凿的情况下由法院依法裁定减少,可以认为同样归属减刑权实施的内容。

  (三)减刑权的实施流程

  对照现行法律规定,梳理减刑权实施及实现的全部流程,可归结出减刑权的施行体现为承接有序而又必不可少的三个机关、三道流程的工作:第一流程是执行机关对服刑罪犯的减刑建议权。作为法定国家刑罚执行机关的监狱,按照《监狱法》等相关法律规定,通过依法组织狱内罪犯开展劳动、学习、管理、教育等活动,并严格按照制度和程序实施考核的结果,对符合法律规定条件的罪犯,及时向人民法院提出的对罪犯的减刑建议权。第二流程是法院机关的减刑裁定权。

  人民法院收到执行机关提供的罪犯《减刑建议书》及相关证据后,在法律规定的时限内,通过组成合议庭,依法审理(书面或者开庭),对罪犯逐一作出的是否减刑、减刑多少的依法裁定权。第三流程是检察机关的减刑监督权。检察机关减刑监督权涵盖和贯穿减刑权实施和实现的全过程。首先是对执行机关从依法管理、考核罪犯,到依法向人民法院提请罪犯减刑建议全过程的监督。从法律规定看,《刑事诉讼法》第276条规定:“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况,应当通知执行机关纠正。”

  显然,这里包含了对执行机关行使减刑建议权的监督。从现实情况看,执行机关在向法院送达罪犯《减刑建议书》之前,业已按照《刑事诉讼法》规定,将罪犯减刑建议书副本抄送检察机关,检察机关收到执行机关抄送的罪犯减刑建议书副本后,可以向人民法院提出书面意见。有的省份的监狱甚至是等到检察机关逐案提出具体监督意见并补充完善、取得一致意见后,才将罪犯减刑建议书移送法院。其次是检察机关对人民法院行使减刑裁定权的监督,具体表现为两种情形:

  一是参加人民法院对减刑案件的开庭审理,发表意见并进行现场监督;二是检察机关在收到人民法院对罪犯减刑的裁定书副本后,依法进行审查监督,发现问题可在规定时间内提出书面纠正意见。就减刑权实施流程而言,执行机关提请的关于罪犯减刑的建议,仅仅是减刑权启动和实施的必经的前端环节,人民法院审理并作出通过检察机关依法监督后的减刑裁定才真正体现了减刑权的实现。期间,不排除检察机关通过依法监督而对个别确有问题的减刑裁定提出纠正意见。比如,新华社5月20日报道了“从5月中旬开始,2021年第一批跨省监狱交叉巡回检察已经启动”的消息。

  ①在检察监督执法改革的时代背景下,执行机关和人民法院办理罪犯减刑案件接受“派驻+巡回”等更多检察模式及方法的监督,已逐渐成为新常态。在全面依法治国的新时代背景下,通过执行、审判、监督三个机关按照各自职能范围,依法履行相应职责,无缝衔接,形成逐层有序且缺一不可的严格流程和闭合环节,共同完成减刑权的依法实施,应是能够贯彻和体现法律的公平正义。然而,近年先后发生的“郭文思案件”“孙小果案件”及暴露出的减刑权实施和监督中的诸多问题等,在带给我们深刻反思的同时,更是提出了依法加强减刑权实施监督的紧迫现实课题。

  二、依法监督减刑权实施的举措

  相关数据显示,2020年1月至6月,全国检察机关对减刑、假释、暂予监外执行不当提出纠正18960人,同比上升3.7%;对刑事执行活动违法行为提出纠正7479件,同 比下降45.2%。①数字有喜有忧,值得省思。实践中违法减刑案中暴露的问题,更是深刻昭示了在全面坚持和发展中国特色社会主义制度自信的背景下,依法加强和改进减刑权实施监督的重要性和紧迫性。监督即拯救,监督即培塑,监督的本质和核心在于防范权力滥用。

  在全面加强政法队伍教育整顿,不断提升队伍素质能力和执法水平的基础上,亦应立足全面推进依法治国和促进国家治理现代化的需要,全方位研究探索科学完善监督机制,把握监督重点,创新监督举措,坚持从铸牢理念、健全制度和规范操作等层面多维提升减刑权实施监督的科学性和实效性,确保“把权力关进制度的笼子”,②坚持法治化、常态化、立体化、透明化的监督,确保以人民为中心的发展思想贯穿司法(执法)的全过程,确保每一个罪犯在服刑改造中都能公正平等获得减刑奖励的资格和概率,且不被徇私枉法者侵占或掠夺。

  (一)健全减刑权实施的司法监督机制。

  监督是公正之因,是公正之源,也是公正之路。党的十八届四中全会决定中明确要求“健全侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”。对此应深化四个方面的理性认识:一是执行权是与审判权、检察权、侦查权并列的平等的权力;二是以上四项司法(执法)权力的相互配合、相互制约是党中央明确要求的,是符合国家司法内在机理和规律的;三是就减刑权的实施而言,执行机关、检察机关、审判机关加强相互协作配合、相互监督制约是理所当然和客观需要的;四是以案为戒,将监督理念由“点式监督”向“全环监督”转变,即:监督不应聚焦某一部门或某一点,而应把减刑权运行中涉及的全部环节和流程纳入监督,形成无例外、无遗漏、无差别的全环、闭环的监督系统。

  基于此,建议在修改完善《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》等相关刑事法律的过程中,既要牢固树立和贯彻减刑权实施全过程相互监督的理念,又要坚持把党的十八届四中全会有关决定细化和明确为法律条文规定,以确保或促进减刑权在实施中真正实现减刑建议权、减刑裁定权、减刑监督权的相互配合、相互制约,进而以减刑权的实施推动国家司法公信力的有效提升。

  在法律尚未修改完善的情况下,尤需强化以权力为靶向的监督,坚持权力在哪里监督就在哪里。建议从推进司法体制机制改革的视角,由中央政法委就减刑权在实施中如何实现审判权、检察权、执行权的相互协作配合、相互监督制约,以及严厉打击徇私枉法等作出专门规定,以明确且规范的司法监督机制,坚决堵塞减刑权实施中的“后门”“偏门”“暗门”,防范减刑违法案件的再次发生,确保人民群众在每一个减刑案件中感受到公平正义、每一个减刑案件都能真正发挥促进罪犯积极改造的行刑功能。

  (二)强化各级人民代表大会对减刑权实施的专项监督。我国社会主义制度的性质决定了国家的一切权利属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。按照《宪法》规定“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”③

  现实中,我国各级人民代表大会对司法(执法)机关依法履职一直发挥着重要的监督职能。但因种种因素影响,在对减刑权实施的监督方面亦客观存在监督不够直接、不够深入、不够精细的现象,特别是较少开展对减刑权实施的制度化、常态化、专业化监督。为此,建议各级人民代表大会立足《宪法》赋予的监督法律实施的职能,重点强化如下专项监督:一是依托内设相关专业委员会,及时建立健全对刑罚执行的专项监督机制,强化对减刑权实施的全过程、全方位的定期、专业、常态监督。除了对执行机关的减刑建议权加强监督之外,也要强化对法院机关减刑裁定权的监督,正如18世纪杰出的法国法学家罗伯斯庇尔指出的,“再没有人比法官更需要立法者进行仔细监督了。”①如此,或许更能有效防范减刑违法案件的再发生。

  二是细化对减刑权实施的过程监督与结果监督。可以具体明确执行机关所在市州一级人大的社会法制专业委员会,每年对辖区内的司法(执法)机关办理的罪犯减刑案件,以及检察机关履行监督职能的情况作出年度报告,发现问题并提出改进措施。同时要向省级人大报告并在一定范围内公开,进一步提升监督质效。三是完善减刑权实施的横向比较监督,主要是通过统筹协调和依法监督,消除当前减刑权实施过程中存在的不同省份、同一省份内不同监狱、不同犯罪类型罪犯在获得减刑比率、减刑幅度及减刑间隔、减刑办案周期等方面的差异性,消除不法之徒徇私枉法的体制机制漏洞,以确保公平公正在减刑权的施行过程中得到全面实现。

  (三)以“科技+”提升减刑权实施的监督智效。一些减刑违法案件的曝光充分见证了万物互联的力量,同时更深刻揭示出即便在全面依法治国深入推进的态势下,全面加强司法(执法)监督,依然是必要、必须、必然之选择。强化“以数据集中和共享为途径,建设全国一体化的大数据中心,推进技术融合、业务融合、数据融合,实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务”,②既是时代的要求,也对加强减刑权实施的监督具有现实指导意义。近年来,伴随科学技术的日新月异,司法(执法)的智能化水平得到不断提升,智慧法院、智慧检察、智慧监狱建设不断取得明显成效。现代治理背景下,要牢固树立和践行科技是第一监督力的理念。

  建议通过借力借智5G+、物联网等现代科技,从执行机关启动罪犯减刑程序开始,到罪犯签字拿到减刑裁定书为止,建立涵盖执行机关的减刑建议权、法院机关的减刑裁定权、检察机关减刑监督权的全环节、全链条、全过程的智能办案系统,以“科技+”方式,打造减刑权实施的网上办案、智能监督、痕迹检验、责任追究等全程无缝链接平台,以公开透明,快捷高效的技术手段,提升减刑权实施的监督智能化效果,促进司法(执法)公信力的整体提升。

  (四)全面推行罪犯减刑公开庭审制度。如果说阳光是最好的防腐剂,公开则是促进公正司法(执法)的最佳方法。加强和提升减刑权实施的监督质效,实行减刑案件开庭审理当是最好的选择。按照“人民法院开庭审理减刑、假释案件,人民检察院应当指派检察人员出席法庭,发表意见”的规定,③可以理解为:法院对执行机关提请的减刑案件可以视情决定是否开庭审理。现实中的关键在于哪些案件、有多少案件能够得到开庭审理——这更多受制于法律规定和法院能否克服自身资源(包括法官数量)不足等多重困难。

  最高人民法院在2014年出台了有关办理减刑、假释案件审理程序的制度,④专门就减刑、假释案件中哪些应当开庭审理、参加庭审的人员、庭审的场所等作出了明确规定。这对于促进减刑权实施及监督的公开透明、质效提升均大有裨益。本文建议立足“降低减刑适用、扩大假释适用”的时代背景,在总结开庭审理减刑案件经验基础上,法院可结合实际,探索扩大开庭审理减刑案件的范围,甚而建立全面实行罪犯减刑公开庭审制度;或可探索设立专门驻狱减刑法庭;①或在邀请新闻媒体、执法监督员、犯罪受害人及社会群众参与庭审等方面作出探索,以确保减刑权实施最大限度地得到全面依法监督。

  (五)发挥科研智囊机构的专业监督功能。加强和创新对减刑权实施的监督,还需要立足于推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景,充分借助社会科研智囊机构、法学专家教授等专业力量。比如,四川等省及珠海、前海等城市,已经在多年前就委托中国社会科学院法学研究所开展年度法治研究工作,并每年定期举办《法治蓝皮书·年度法治发展报告》发布活动,②取得了很好的社会效益和司法效益。为此,建议在减刑权实施监督方面可借鉴以上做法。

  具体或由地方党委、政府部门委托(或招标)具有相当权威性和专业研究水准的大学、党校、社科联、研究院(所)、相关智库等科研院所等专业机构,由其组织力量定期专门就减刑权实施进行全面、系统地研究,或可规划每2至3年定期发布该省、该市司法(执法)机关在减刑权实施的专题报告,体现第三方专业机构对减刑权实施的专业监督,并供社会公众进行研究和监督,同时也利于司法(执法)机关从中发现问题、总结教训、吸取切实可行的改进建议。

  (六)建立司法(执法)社会监督员队伍。减刑违法案件的暴露和最终依法处理,社会监督的作用不可或缺。通过建立社会监督员队伍加强对司法(执法)的监督并非新鲜事,各种媒体有关司法(执法)机关聘请执法社会监督员的报道不时涌现。近期相关资讯的两条消息即可反映出政法机关对此项工作的重视。一是2021年4月23日的《四川法治报》第3版以《特约监督员“上岗”》为题,报道2019年以来四川省高级人民法院聘请特约监督员共计48名,主动邀请其监督法院工作。

  二是据四川省监狱管理局官网消息,2021年3月26日,该局新一届执法监督员聘任仪式在眉州监狱举行,来自四川各行各业的25名热心人士获聘为该局执法监督员。③可以认为,以上司法(执法)机关的联袂举措,不仅是司法(执法)机关推动自我净化自我提升的重要之举,也是其主动邀请社会力量参与监督减刑权实施的具体之策。而且,采取建立社会监督员队伍这种方式来强化非己方人员对司法(执法)工作的监督,其效用提升显然尤佳。

  “强有力、全方位的执法监督是维护刑罚执行公平正义的‘守护神’和‘避雷针’。”④立足于对监督效能的深化与拓展,本文建议在各省层面,由省委政法委统一牵头,聘请建立社会知名专业人士自愿参加的全省司法(执法)监督员队伍,以利协同对所有司法(执法)机关开展立体式、链条式、无缝式监督,实现整合资源并消除各自为政之弊病。建立专业化的司法(执法)监督员队伍应重点规范三项内容:定期对监督员队伍进行审查、淘汰和补充,明确其履行监督职能的权利和义务,要求其定期直接向省委政法委提供监督书面报告。如此,不仅对于提升国家法治体系和能力的现代化水平具有重要意义,而且将在实务层面有利促进司法(执法)监督员更加依法规范、独立超然、高质高效履职,进而保障减刑制度应有的行刑功能发挥并得以与立法预期同向而行。

  作者:余智明