矿山地质环境保护与土地复垦预算费用及效果

　　摘要：基于自然资源部公示的矿山地质环境保护与土地复垦方案，探究矿山土地利用和损毁、费用及效果特征。研究表明：在土地利用与损毁方面，井工煤矿的采矿权范围内，耕地和永久基本农田占比高。金属矿山的产量相对较少，但单位产量拟损毁面积最大;煤矿土地损毁面积大、产量高，单位产量拟损毁面积相对较低。在预算费用方面，煤矿地质环境保护与土地复垦的静态总投资多、单位面积投资少，而天然气和井工金属矿山的静态总投资少、单位面积投资多。在效果方面，若按照已编制方案实施矿山地质环境保护和土地复垦，井工矿山在复垦后耕地面积减少，其他矿山在复垦后的耕地面积增加，露天开采对土地利用结构的扰动较大，井工开采对土地利用结构的扰动相对较小。矿山类型和地域是影响我国矿山土地复垦与生态修复预算费用及效果的重要因素。今后应根据矿山类型和地理区域特点、资金需求和耕地保护修复的难易程度及新一轮国土空间规划要求，制定差异化的保证金缴纳、资金监管、投资估算、土地利用结构调整、生态保护和修复策略，进一步增强矿山土地复垦与生态修复方案的科学性、规范性和可操作性。

　　关键词：生态修复;土地复垦;费用;耕地保护;矿山

　　引言

　　矿业为我国经济发展做出了巨大贡献，但由于矿产开采规模大、开发强度高，也带来了严峻的生态环境问题[1-2]。据遥感调查监测数据，截至2018年底，全国矿山开采占用损毁土地约5400万亩。其中，在采矿山占用损毁土地约2000万亩，历史遗留矿山占用损毁土地约3400万亩。为加快推进矿山生态修复，自2006年起，我国逐步施行并完善了矿山地质环境保护与土地复垦方案(以下简称“方案”)编制制度。然而，尽管大多数矿山企业能够按照规定编报方案，但是仅将其做为获取采矿证的流程，对其重要性认识不足。方案编制质量不高、监管约束力度不足、操作性不强等，导致土地复垦效果不佳[3-4]。

　　为进一步落实矿产资源管理改革要求，强化生产矿山土地复垦与生态修复监督管理，2021年自然资源部国土空间生态修复司组织起草了《关于加强生产矿山土地复垦与生态修复监管的通知(征求意见稿)》，拟将矿山地质环境保护与土地复垦方案修改为矿山土地复垦与生态修复方案。

　　由于矿山土地复垦和生态修复是一项复杂的系统工程，涉及资金投入、土地利用、基本农田保护等诸多因素[5-6]，因此，有必要从整体上把握土地损毁、投资需求和复垦效益等特征。针对这一问题，已有学者开展了相关研究。在定性研究方面，有学者总结了我国土地复垦方案的政策演进[3]，分析了矿山地质环境保护与土地复垦方案编制存在的问题[4];也有学者研究了矿山地质环境治理恢复保证金制度及市场化推进矿山生态修复机制问题[7-9]。

　　在定量研究方面，有学者将全国各个省(自治区、直辖市)作为统计单元，对采矿占损土地驱动因子及治理资金效益[10]、土地复垦省际格局分异及土地生态系统恢复力机制进行了研究[6,11];还有学者对我国煤炭探矿权分布及勘查投入特征[12]及山西省井工煤矿开采用地土地集约利用状况[13]进行研究分析。从已有的研究成果看，尚缺乏对全国尺度土地复垦与生态修复费用及效益的定量研究。本研究以自然资源部公示的矿山地质环境保护与土地复垦方案为数据源，通过分析矿山生产、土地利用、土地损毁、土地复垦费用和效益特征，揭示费效关系，以期为新时期矿山土地复垦与生态修复的制度改革、方案实施和监测监管提供参考。

　　1数据来源和研究方法

　　1.1数据来源

　　自2018年起，自然资源部将已通过评审的矿山地质环境保护和土地复垦方案进行公示。本研究数据来源于自然资源部官方网站，搜集了公示的191个矿山地质环境保护和土地复垦方案(其中露天煤矿8个、井工煤矿106个、露天金属矿13个、井工金属矿26个、石油油田24个、天然气气田14个)，并从中提取了矿山生产、土地利用、土地损毁、地质环境保护和土地复垦费用、耕地保护效果等数据，用于定量分析矿山地质环境保护和土地复垦预算费用与效益特征。

　　1.2研究方法

　　本研究从方案案例中直接提取矿山类型、采矿权面积、累计产量、设计年产量、已开采年限、剩余开采年限、土地利用结构、永久基本农田面积、复垦区面积、复垦区责任面积、静态总投资数据，在此基础上，测算耕地占比、永久基本农田占比、单位产量拟损毁面积、单位面积投资、耕地面积变化量和土地变化率6个指标。

　　其中，耕地占比是指矿区耕地面积占采矿权面积的比例;永久基本农田占比是指矿区永久基本农田面积占采矿权面积的比例;单位产量拟损毁面积用于表示一个矿区未来的土地损毁状况，该指标为拟损毁土地面积与设计年产量和剩余开采年限之比;单位面积投资用于表示矿山的修复成本，该指标为矿山地质环境保护与土地复垦的静态总投资与复垦责任区面积之比，用以反映单位面积土地的修复费用;耕地面积变化量是土地复垦后耕地面积与土地复垦前耕地面积之差，用以反映土地复垦的效果;土地变化率为各地类修复前后的面积变化之和与采矿权总面积之比，用以反映土地复垦的效果。

　　本研究采用描述性统计方法揭示矿山生产与土地利用和损毁特征、矿山地质环境保护和土地复垦预算费用和效果特征，并利用一般线性模型探究矿山土地损毁、单位面积投资、耕地面积变化率和土地变化率的影响因素及作用强度。

　　2矿山生产与土地利用和损毁特征

　　2.1矿山生产与土地利用特征

　　从生产规模来看，固体矿产中露天煤矿的平均年产量最大，其次为井工煤矿、露天金属矿、井工金属矿。露天开采方式的产量高于井工开采方式。其中，露天煤矿平均年产量为1133.75吨，约为井工煤矿的3.71倍;露天金属矿的平均年产量为248.83万吨，约为井工金属矿的5.27倍。石油的平均年产量为18.04万吨，天然气年产量为6565.64万m3。

　　从土地利用特征方面来看，天然气矿山采矿权平均面积最大，为205.82km2，其他依次为石油、井工煤矿、露天煤矿、露天金属矿和井工金属矿。井工煤矿的采矿权范围内耕地占比最高，达到67.93%，其他依次为石油、井工金属矿、露天煤矿和露天金属矿，天然气矿山采矿权范围内耕地占比最低，仅为0.53%。井工煤矿的采矿权范围内，永久基本农田占比高，达到37.47%，其次为井工金属矿和石油，这说明我国井工煤矿采矿权与耕地的空间分布重叠性高。

　　2.2矿山土地损毁特征

　　矿山开采扰动过程复杂，大规模的开采活动不可避免破坏地形地貌，产生压占、挖损、污染、塌陷四类土地损毁[1]。统计了191个矿山的已损毁土地面积和拟损毁土地面积。从开采方式和损毁特征来看，露天采矿对浅埋矿产资源的上覆岩层、土壤、植被等进行剥离和移除，对土地形成挖损、压占或污染损毁;而井工采矿则是在资源采出后上部岩层垮落、裂缝、弯曲，导致土地塌陷、压占或污染损毁。石油和天然气矿山对土地的损毁形式是压占和挖损。

　　目前，方案中对污染型土地损毁缺少统计，污染面积均为0。从已损毁土地面积来看，露天煤矿对土地破坏的面积最大，单个矿山平均已损毁面积为1920.47hm2，是井工煤矿的2.04倍;井工金属矿破坏面积最小，单个矿山平均已损毁面积为68.62hm2。从单位产量拟损毁面积来看，最大的是井工金属矿，达到0.40hm2/万吨，其他依次是井工煤矿、石油、露天煤矿和露天金属矿。天然气矿山单位产量拟损毁面积为2.58hm2/亿m3。

　　3矿山地质环境保护和土地复垦预算费用和效果比较

　　3.1矿山地质环境保护和土地复垦预算费用特征

　　地质环境保护和土地复垦预算费用主要由地质环境保护费和土地复垦费两大方面构成，其中地质环境保护费用包括工程施工费和地质环境监测费，土地复垦工程费用包括土壤重构工程费、植被重建工程费、配套工程费、监测管护费、矸石山复垦费和工业广场复垦费等。

　　从预算的静态总投资来看，井工煤矿、露天煤矿和露天金属矿的修复预算费用远高于井工金属矿、石油和天然气矿山。井工煤矿的平均静态总投资最多，单个矿山平均达到51087.98万元，其次为露天煤矿和露天金属矿。露天煤矿单个矿山平均静态总投资为40087.66万元、露天金属矿单个矿山平均静态总投资为10784.71万元，前者约为后者的4倍;天然气、井工金属矿、石油矿山的静态总投资差异性较小，单个矿山平均值介于3500万元至4000万元之间。

　　从单位面积投资来看，天然气和井工金属矿的单位面积投资相对较高，分别是52.54万元/hm2和41.04万元/hm2;其次是井工煤矿、露天金属矿和石油，三者水平相差较小，介于21万元/hm2至6万元/hm2之间;单位面积投资水平最低的是露天煤矿，为15.04万元/hm2。这表明露天煤矿预算的矿山地质环境保护和土地复垦静态总投资多、单位面积投资水平最低;而天然气和井工金属矿山预算的矿山地质环境保护和土地复垦静态总投资少、单位面积投资多。

　　3.2矿山地质环境保护和土地复垦预期效果特征

　　我国《土地复垦条例》要求将损毁土地因地制宜地修复到可供利用的状态，且遵循耕地优先原则。因而耕地保护和土地利用结构调整是矿山地质环境保护和土地复垦的重要效果指标。因此，本研究前提假设——各个矿山都能够完全按照地质环境保护和土地复垦方案实施，统计不同类型矿山在复垦前后耕地变化和土地利用结构变化。从耕地变化量来看，井工矿山在复垦后耕地面积减少，单个井工煤矿与井工金属矿平均减少面积分别为37.73hm2和1.06hm2。

　　其他类型矿山复垦后耕地面积增加，其中露天金属矿和石油矿山的平均耕地增加量较高，单个矿山分别为34.73hm2和24.41hm2。从土地变化率上来看，露天金属矿和露天煤矿的变化率相对较高，其均值分别为48.78%和34.54%;其次为井工金属矿和天然气矿山，均值分别为28.74%和19.09%;石油矿山和井工煤矿的变化率相对较低，其均值分别为11.75%和9.90%。总体而言，露天开采对土地利用结构的扰动较大，井工开采对土地利用结构的扰动相对较小。

　　3.3不同区域的预算费用和预期复垦效果

　　为探讨不同区域费用和效果特征，本研究选取矿山较为密集的晋-陕区、苏-鲁-豫-皖区、湘赣-闽区，其中晋-陕区有28个案例矿山，苏-鲁-豫-皖区有5个案例矿山，湘-赣-闽区有14个案例矿山，统计各分区矿山的单位产量拟损毁面积、单位面积投资、耕地变化量和土地变化率。从单位产量拟损毁面积来看，湘-赣-闽区的单位产量拟损毁面积为1.02hm2/万吨，明显高于其余两区。

　　湘-赣-闽区多为金属矿，矿山产量较低，但土地损毁面积大;而晋-陕区和苏-鲁豫-皖区煤矿多，土地损毁面积大，但矿山产量高，单位产量拟损毁面积相对较低。从单位面积投资来看，位于华东和华南的苏-鲁-豫-皖区和湘-赣-闽区的单位面积投资均超过42万元/hm2，是晋-陕区单位面积投资的4倍，可见我国东部地区对矿山生态修复的投资标准更高。

　　从耕地变化量和土地变化率来看，苏-鲁-豫-皖区耕地损毁现象严重，耕地修复率不高，耕地保护难度大，整体呈现耕地减少状态，单个矿山平均减少面积约62hm2;相比而言，晋-陕区耕地保护和恢复更加容易，单个矿山耕地面积平均增加约44hm2;湘-赣-闽区对土地利用结构的调整较大，土地变化率约23%，主要是林地、草地和耕地之间的转变。这表明，不同区域矿山地质环境保护与土地复垦费用和效果有明显的差异。

　　4矿山地质环境保护和土地复垦预算费用和效果的关系分析在描述性统计的基础上，本研究进一步探究土地损毁情况、预期修复费用水平和预期复垦效果三者之间的关系及其影响因素，分别构建单位产量拟损毁面积、单位面积投资、耕地变化量、土地变化率与影响因素之间的一般线性回归模型。

　　4.1矿山土地损毁的影响因素分析

　　以单位产量拟损毁面积为因变量，以矿山类型、累计产量、单位面积投资、耕地变化量和土地变化率为自变量，进行多元线性回归模型拟合。

　　拟合后的模型F为1.565，显著性为0.120，未通过置信水平0.05的检验。在5个自变量中，矿山类型通过显著性检验，能解释因变量的74.9%，表明单位产量拟损毁面积受矿山类型的影响较大，而其他变量与单位产量拟损毁面积相关性较小。此外，以拟损毁土地面积为因变量，以累计产量为自变量，测算二者的相关系数为0.63，且通过置信水平0.05的检验，表明矿山累计产量越高，拟损毁土地面积越大。

　　4.2矿山地质环境保护和土地复垦预算费用的影响因素

　　以耕地变化量、土地变化率、累计产量、单位产量拟损毁面积和矿山类型为自变量，进行多元线性回归模型拟合。拟合后的模型F为0.337，显著性为0.970，未通过置信0.05水平，拟合效果一般。

　　5个自变量均未通过显著性检验，不能很好地解释该变量，表明单位面积投资受5个自变量的影响较小。可以看出，由于我国目前尚无系统的矿山地质环境保护与土地复垦费用投资标准，各个矿山方案费用预算结果差异大，缺乏系统规律性。此外，以静态总投资为因变量，以拟损毁土地面积为自变量，测算二者的相关系数为0.64，且通过置信水平0.05的检验，表明拟损毁土地面积越多，静态总投资越大。

　　5结论与建议

　　5.1结论

　　本研究基于自然资源部公示的191个矿山地质环境保护与土地复垦方案，定量探究矿山土地利用和损毁、预算费用及预期效果特征，结果表明：

　　(1)我国井工煤矿的采矿权范围内，耕地和永久基本农田占比高。井工金属矿和天然气矿山常位于偏远的森林或草原地区，耕地和永久基本农田占比低。金属矿山产量相对少，但单位产量拟损毁面积最大;煤矿土地损毁面积大，但矿山产量高，单位产量拟损毁面积相对较低。总体来看，矿山累计产量越高，拟损毁土地面积越大。

　　(2)煤矿预算的矿山地质环境保护和土地复垦静态总投资多、单位面积投资少;天然气和井工金属矿山预算的矿山地质环境保护和土地复垦静态总投资少、单位面积投资多。总体来看，拟损毁土地面积越大，静态总投资越多。

　　(3)若按照已编制的方案实施矿山地质环境保护和土地复垦，井工矿山在复垦后耕地面积减少，其他类型矿山的耕地面积增加。露天开采对土地利用结构的扰动较大，井工开采对土地利用结构的扰动相对较小。

　　单位产量拟损毁面积、单位面积投资、耕地变化量和土地变化率还存在显著的地域差异。耕地变化量主要受土地变化率和累积产量的影响，当土地变化越强烈、产量越高时，耕地变化量越大，耕地保护和修复的难度越大。矿山类型和耕地变化量是土地变化率的重要影响因素。露天金属矿和露天煤矿的土地变化率相对较高，其次为井工金属矿和天然气矿山，石油矿山和井工煤矿的变化率相对较低。

　　5.2建议

　　为进一步落实矿产资源管理改革要求，强化生产矿山生态修复监督管理，有必要从以下两个方面进一步优化矿山土地复垦与生态修复的方案编制和监测监管。

　　一是提升矿山土地复垦与生态修复方案的可操作性。本研究表明，矿山土地复垦与生态修复具有工程体量大、实施周期长、资金需求大、地域差异大的特点，方案中工程计划安排不科学、费用测算不合理、与相关规划衔接不够，都会导致方案在实践中难以落地。新时期生产矿山生态修复应当根据矿山类型和地理区域特点、资金需求和耕地保护修复的难易程度，制定差异化的保证金缴纳、资金监管、土地利用结构调整目标，进一步将方案与地方国土空间规划相衔接，解决方案实施过程中的耕地保护和土地利用问题。应研究制定面向全国的矿山土地复垦与生态修复投资标准，以提高费用测算的合理性及工程的可行性。

　　二是强化矿山土地复垦与生态修复方案的规范性和科学性。目前矿山地质环境保护与土地复垦两部分内容在编写过程中相对独立，对土地损毁程度分析不够深入，尤其是污染型土地损毁，表现为监测和预测不充分、审查及验收责任难以落实;方案的年度实施计划薄弱，不足以支撑土地复垦与生态修复的动态实施;将矿山纳入区域生态安全格局和生态保护修复格局中统筹考虑不足。

　　现有的复垦效果指标侧重对耕地的保护，缺少多元化的生态、社会和经济效益指标，缺乏对耕地保护和恢复的可行性和合理性的分析。今后，应切实关注矿山生态问题，注重矿山生态恢复的系统性、整体性、科学性，积极改进和完善方案编制工作，提高编制质量，加强监管机制建设。自然资源部门作为矿山土地复垦与生态修复的主管部门，必须加强方案审查、动态监管和验收工作。

　　参考文献

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　　[7]刘向敏,余振国.矿山地质环境治理恢复基金制度研究[J].中国国土资源经济,2022,35(1):35-42.

　　作者：杨永均1,2,陈赞旭2,王芳蕾3,张绍良1,侯湖平