上海“一网统管”建设探研与思考

　　推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 当前，上海正在大力探索超大型城市创新治理的新模式、新路径，全面提升城市综合治理效能‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 未来，在“一屏观天下，一网管全城”的目标定位下，上海“一网统管”的发展方向如何? 文章对此进行了探索性研究和思考‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　为深入贯彻落实习近平同志关于城市管理要像绣花一样精细的指示要求，有效提升城市治理的科学化、精细化、智能化水平，探索创新城市治理的新模式、新路径，上海市推出了加快推进城市运行“一网统管”的重大工程，开创了超大型城市治理现代化的新局面。

　　建设背景

　　2019年11月，习近平同志在上海调研期间强调，抓好“政务服务一网通办”“城市运行一网统管”，坚持从群众需求和城市治理突出问题出发，把分散式信息系统整合起来，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用。 2020年3月，习近平同志在考察杭州时指出，运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术，推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新。 2020年4月13日，上海市委书记李强提出，“一网统管”要强化“应用为要、管用为王”的价值取向，按照“三级平台、五级应用”的基本架构，为实现“两手抓、两手硬、两手赢”提供强大支撑，为提高超大型城市治理现代化水平做出更大贡献。

　　与此同时，上海市出台了一系列政策文件，推进城市运行“一网统管”建设工程。 2020年2月，上海市政府发布了《关于进一步加快智慧城市建设的若干意见》，明确提出将城市运行“一网统管”作为三大建设重点之一加快推进，同时，推进新一轮智慧城市示范引领、全面建设，不断增强城市吸引力、创造力、竞争力。 2020年4月25日，上海市政府发布了《关于加强数据治理促进城市运行“一网统管”的指导意见》，提出形成城市运行“一网统管”在业务数据、视频数据、物联数据及地图数据的集中统一管理要求和数据管理模式，并实现“治理要素一张图、互联互通一张网、数据汇聚一个湖、城市大脑一朵云、城运系统一平台和移动应用一门户”，支撑各类成熟应用系统运行。 而且，《上海市城市运行“一网统管”建设三年行动计划(2020—2022年)》也已同步出台。

　　不仅如此，上海市还成立了市级城市运行管理中心，承担全市城市运行管理与应急处置系统的规划建设和运行维护、城市运行状态的监测分析和预警预判、应急事件的联动处置等职责，以“大会战”方式组织推进“一网统管”建设。 结合自身特点，上海各区也陆续成立了区级城市运行管理中心，承担全区“一网统管”建设工作。

　　上海已于2019年建成城运系统1.0版本，在“高效处理一件事”上，以智慧公安、电子政务建设成果为基础，围绕城市动态、城市环境、城市交通、城市保障供应、城市基础设施五个维度，整合绿化市容、住建、交通、应急、民防、规划资源、生态环境、卫生健康、气象、水、电、气等领域22家单位33个专题应用，直观反映城市运行的宏观态势，并开展跨部门、跨系统的联勤联动。 在此基础上，上海市城市运行管理中心整合各方资源，聚焦发力，2020年推进城运系统2.0版本建设，将上海市“一网统管”工作推向全面建设阶段。

　　上海市建设城市运行“一网统管”，加快推进现代化城市运行管理中心建设，不仅是新一轮信息技术的创新应用，更是机制体制改革和超大型城市治理模式的创新，旨在探索城市治理方式从数字化到智能化再向智慧化演进。

　　核心要素

　　城市运行管理中心是“一网统管”的具象实体，作为新型智慧城市建设的智能中枢，其建设核心在于实现城市管理和城市治理的智能协同。 对此，本文认为“六大统一”是整合城市各区运行系统，实现各部门互联共融、协同联动的核心要素。

　　统资源：统筹全区城市物理载体、组织机制体系、指挥处置力量和社会公众力量等城市治理中的公共资源，建立专门管理机构和综合性组织体制; 积极构建城市治理全科一张网和联勤联动协同机制，建立综合性、一体化指挥处置模式; 加快推进管理重心下移、力量下沉、权力下放，推动多元主体参与，进一步推动城市治理向德治、法治、共治、自治转变。

　　统数据：统筹全区政务数据、视频数据、物联数据、地图数据和社会行业等公共数据资源，构建统一的智能中枢平台(集成数据资源能力、物联感知能力、业务协同能力、城市建模能力、人工智能与融合通信能力)，为城市治理提供数据赋能。

　　统指标：统一制定全区城市治理运行体征和评估评价“城市数字生态指标体系”，全面描述城市运行的实时情况，清晰反映和回溯城市发展状态。 同时，对城市治理全过程进行考核、监测和全面评价，客观、科学、公正地保障城市治理高效运行。

　　统事件：加快推进事件类型的标准规范和统筹管理，建立健全主动发现、被动发现和智能发现三大来源案件的统一受理、派遣流转、处置反馈、核查结案等工作规范和管理标准。

　　统指挥：完善城市治理事件的业务全流程规范体系，强化“应用为要，管用为王”的价值导向，着眼高效处置一件事，构建市级大循环、区级中循环、街镇小循环和居村微循环的“四级循环”业务流转处置模式，支撑横向到边、纵向到底、快速反应、整体联动的智能协同指挥体系。

　　统决策：围绕观、管、防、处、评五个维度，实现城市运行各类要素信息的数字化呈现、各类事件的智能化管理、潜在风险的智慧化预防和决策指挥。 “观”主要包括人、物及多维城市运行生命体征等。 “管”主要包括值班值守、联合指挥、事件上报、事件处置、过程跟踪。 “防”主要包括社会风险、公共安全、自然灾害等的分析、预警和跟踪。 “处”主要针对基层治理实现全流程跟踪和处置。 “评”主要是建立相应考核、督查和评估机制。 通过智慧闭环实现城市综合治理、公共安全防护、经济运行分析、应急指挥调度、生态环境宜居、民生服务保障等多部门综合分析及业务协同。

　　发展思考

　　城市运行“一网统管”建设旨在针对“人、地、物、事、情、组织”等城市治理要素，推动“物联、数联、智联”的信息技术支撑体系，形成“全域感知、全数融通、全时响应、全程协同、全息智研”的治理格局。 围绕跨行业、跨部门、跨层级的协同业务创新应用场景，打通横向各部门、纵向各层级的业务壁垒，利用“孪生城市”信息模型，整合、融合城市要素数据资源，快速优化公共要素资源配置，实现城市运行体征全域感知、多元业务协同、重大事件预警、数据分析精准、指挥调度智能协同、全局决策科学有效。

　　面向未来，为推动上海市城市运行“一网通管”建设高效、可持续运营发展，提出以下思考和建议：

　　其一，注重事件管理，形成业务流程闭环。

　　上海市“一网统管”建设是综合性系统工程，针对各项城市治理要素，哪些范畴能够被明确纳入城市运行管理中心进行统筹管理，目前尚未有明确的规范要求。 城市运行管理中心应该遵循全局站位、统筹协调、远近结合、因地制宜和可持续发展的原则，理顺派单、协调、处置、监督的管理流程，制定符合自身要求的上海市城市运行管理实施办法。 注重事件管理，明确事件内容归属职责范围，明确各部门机制，通过事件分类、权限分配、流程设计，实现人与业务系统协作的全流程、智能化协同模式。 与此同时，针对事件内容形成满足业务要求的标准化、规范化处理流程，从“发现、立案、派遣、处置、监督、评价”到“应急启动、分级响应、应急处置、响应结束、恢复重建”等，形成业务流程闭环。

　　其二，挖掘数据价值，使得数据业务深度融合。

　　上海市“一网统管”建设成功的关键离不开数据资源共享共用。 加快构建市、区两级大数据资源平台，建立数据汇聚、整合、共享、应用、展示、评价“六位一体”的大数据资源体系，实现数据采集、归集、管理、治理、整合、开放、共享、应用和安全等要求，将数据资源与城市运行发展的业务需求深度融合，挖掘数据价值，以数据赋能业务，以业务反哺数据，螺旋式迭代演进，全面支撑城市运行“一网统管”。

　　其三，重构治理流程，实现基层实战联勤联动。

　　针对城市运行管理中心大量事件处置需要跨层级、跨部门联勤联动的特点，统一重构治理流程，落实基层工作减负和实战增效，强化市级、区级、街镇、居村之间无缝衔接，形成统一高效、互联互通的管理体系，从而打破层级壁垒，有效支撑自上而下的指挥决策以及自下而上的执行上报。

　　其四，重视产城融合，探索创新运营模式。城市运行“一网统管”的建设耗资巨大，营收模式尚不清晰，应该建立健全政府、企业等多方参与且市场化运作的投融资运营机制，重视产城融合，合力打造城市运行“一网统管”产业链生态，大力发展咨询、投融资、应用、平台运营等专业服务，构建“咨询、投资、建设、运营”全生命周期长效运营模式，共同推进建设运营，探索商业化盈利模式，进而推动城市运行管理中心可持续发展。

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　　最终，加快系统整合，强化数据赋能，夯实信息安全基础，持续提升上海市城市运行“一网统管”体系的现代化治理能力。

　　作者：韩兆祥