检察公益诉讼办案模式体系性反思

　　2014年10月，党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。此后，检察机关提起公益诉讼改革经历了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进五个阶段。2017年11月，时任高检院检察长曹建明在十二届全国人大常委会第三十次会议上所作的《最高人民检察院关于人民检察院全面深化司法改革情况的报告》中指出：“检察机关提起公益诉讼制度改革取得重大成果，走出了一条具有中国特色的公益司法保护道路。”

　　根据高检院办公厅于2019年1月印发的《全国检察机关公益诉讼办案工作2018年12月份情况通报》，2018年以来，各级检察机关不断加大办案力度，公益诉讼工作呈现快速发展态势，全年立案数超过11万件，办理诉前程序案件超过10万件，工作取得明显成效。

　　“与司法改革的强力推进形成鲜明对比的是，改革者并没有提出令人完全信服的司法理论。在很大程度上，这一轮司改存在着‘理论准备不足’的问题。”[[[]陈瑞华：《司法改革的理论反思》，载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2016年第1期。]]作为一项超前于理论研究和制度构建而进行的实践探索，检察机关提起公益诉讼改革虽初步实现了预期目标，但同时也暴露出一些问题，如线索发现难、确定管辖难、调查取证难、司法鉴定难、法律适用难等等。对此，高检院从打好污染防治攻坚战的高度，竭力推进上述问题的解决。

　　2019年1月，高检院会同生态环境部等九部委联合印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，从线索移送、立案管辖、调查取证、司法鉴定、诉前程序、提起诉讼、日常联络、人员交流等八个方面作出规定，为依法办理公益诉讼案件、合力打好污染防治攻坚战提供了有力的制度支撑。

　　司法改革不能寄希望毕其功于一役，在积极推进的同时，要保持理性认识，避免欲速则不达。[[[]参见陈卫东：《改革开放四十年中国司法改革的回顾与展望》，载《中外法学》2018年第6期。]]上述问题有些属于“器物”层面的操作问题，如司法鉴定中的鉴定难、鉴定乱、鉴定贵等问题。高检院也采取了积极稳妥的解决措施，如在上述《意见》中提出“探索检察机关提起生态环境损害公益诉讼时先不预交鉴定费，待人民法院判决后由败诉方承担”后不久。

　　下发《关于更新环境损害司法鉴定机构名册的通知》，提供最新的环境损害司法鉴定机构名册，推进解决环境污染损害鉴定尚未列入司法鉴定目录、环保部推荐的名录中鉴定机构数量少、管理极不统一、没有司法部确认的鉴定资质等问题。有些则属于“制度”、“思想”层面的深层次问题，如粗放型、分散式的工作理念能否指引检察公益诉讼制度长远发展，再如凭直觉、靠感性的立案标准能否支撑检察公益诉讼制度科学运行等等。后者中的诸多问题能否妥善解决，可谓关乎检察公益诉讼制度的“生死存亡”。

　　公益诉讼一线办案人员的“吐槽”，以及一名检察机关领导的发言，给了笔者启发。前者谓：“我们干的就是以前反贪的活，天天在外面调查取证;甚至比反贪还要辛苦，调查取证完了还要出庭起诉，简直是‘一条龙’服务。”后者云：“对于公益诉讼工作，我们不能用传统的刑事检察、民行检察工作来看待它，而应该用以往的反贪工作来看待它。”细思之，不无道理。笔者将以反贪办案模式为视角，尝试对公益诉讼办案进行体系性反思，以期对检察公益诉讼制度的完善有所助益。需要说明的是，这里的办案模式不仅仅局限于“一体化”等工作模式，还包括工作理念，以及立案标准、工作措施等。

　　一、检察公益诉讼的工作理念

　　理念是行动的先导，正所谓“理念一新天地宽”。以原反贪工作理念审视，检察公益诉讼工作理念整体应从“粗放型”转向“集约型”、从“分散式”转向“一体化”;具体到办案思维上，还应从“单向思维”转向“多向思维”。

　　(一)从“粗放型”转向“集约型”

　　在以往的反贪工作中，常常讲求加大办案力度、优化办案结构。具体而言，“办案力度”是一个综合概念，包括数量、质量、分量、效率和效果。其中数量是基础、质量是核心、分量是标志、效率是保障、效果是根本。强调加大办案力度，就是要在保持办案规模的基础上，不断加大办案分量，集中查办大要案，体现查办案件的锋芒和震慑力，而不是加在一些可上可下的小案上，否则效果会适得其反。反观当前的检察公益诉讼，无论是出于职务犯罪侦查权转隶背景下，检察机关寻求自身权力新扩展之举。

　　亦或考核指标的直接压力使然，检察公益诉讼存在一种“粗放型”的发展态势。这种“粗放型”的发展态势体现在相关立法的不完善以及线索案件比例结构失衡等诸多方面。如公益诉讼的立案标准模糊不清，实践中多为“跟着感觉走”;再如线索数量与立案数量的“亲近”、立案数量与起诉数量的“疏远”，以及起诉案件中刑事附带民事公益诉讼案件的巨大占比。

　　2018年全国检察机关共收集案件线索137036件，立案113160件;提起公益诉讼3228件，民事公益诉讼165件，占5.11%、行政公益诉讼587件，占18.18%、刑事附带民事公益诉讼2476件，占76.70%。]]若任由这种“粗放型”发展模式，于内部而言，案件质量难以保证;于外部而言，检察机关权威也将受到减损;于长期而言，必将置检察公益诉讼制度于危险境地。

　　高检院显然也已经认识到这种“粗放型”发展理念亟需纠偏，在上述《通报》中明确提出，要正确把握办案数量规模与质量效果之间的关系，在保持办案力度的同时，不片面追求办案的数量规模，而要更加注重办案的质量和监督的精准性，切实保障办案的实际效果。

　　其实，从“粗放型”到“集约型”的转变，是任何新生事物发展的必然要求。“与其他领域的改革一样，司法改革也没有现成的模本可供遵循，必然要经历一段‘摸着石头过河’的探索阶段。但是，在这一探索过程中，改革者也不能随波逐流，而应注意总结改革的经验教训。”

　　检察公益诉讼，作为一种新生事物，必然也需要经过一段“摸着石头过河”的阶段，经历一定量的积累，但为了避免“随波逐流”，影响到这项制度的科学长远发展，必须要尽快实现工作理念从“粗放型”到“集约型”的转变，才能发生质的变化。如要坚持效果导向，注重以个案办理推动行业区域相关问题集中解决，做到办理一案、警示一片、教育引导社会面，实现标本兼治;牢固树立通过诉前程序实现维护公益目的是司法最佳状态的理念，着力加大行政公益诉讼案件在全部案件中的占比。再如在考评机制上，要研究建立适应公益诉讼检察工作规律特点的综合评价体系，构建以办案质量和效果为核心的考评机制，避免为片面追求办案数字而分拆案件。

　　(二)从“分散式”转向“一体化”

　　检察一体化原则是我国检察制度的一项基本原则，检察工作一体化是检察一体化的机制体现，是指检察机关在行使检察权的过程中形成的整体统筹、上下一体、内部整合、横向协作、统一行使检察权的机制。以往，检察一体化或更多表现为职务犯罪侦查一体化，即，在省级检察机关建立侦查指挥中心，并以省级检察院为核心，以基层院为支点，采取交办、提办、参办、督办为主要办案方式的侦查模式。

　　以实现职务犯罪侦查专业化、信息化、一体化为目标，通过突出侦查指挥中心地位、整合侦查机构等，加强省级检察院在查办职务犯罪案件中的指挥、协调和监督的力度，帮助下级检察院排除办案中的干扰，进而形成指挥一体化、执法环境一体化、管理案件线索一体化和调配侦查人员一体化的查办职务犯罪的侦查机制。

　　伴随监察体制改革、反贪转隶，检察机关进行了系统性、重构性改革，公益诉讼也被提升至与刑事、民事、行政同等重要的“四轮驱动”高度，成为检察工作新的增长点。正缘于此，各级检察机关主观上均努力在该项工作上做出新的检察业绩，故而呈现出“遍地开花”的“分散式”工作态势‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。但由于制度本身和人才队伍两个方面的因素，导致未能呈现出与主观意愿相符的客观效果。

　　一方面，由于该项制度属于新创，相关法律规定相对粗疏，各级检察机关处于一种自发探索状态，制约了相关工作开展;另一方面，如前所述，相较于传统的民事行政检察工作，检察公益诉讼对于检察人员的素能要求更为综合，既要能够开展调查取证，还要能够出庭公诉，而当前这类人员也较为紧缺。对于上述问题，亟需通过“一体化”办案模式，整合线索资源、办案力量，在“一体化”办案中形成合力，克服工作障碍、完善工作机制、锻炼提升队伍。

　　(三)从“单向思维”转向“多向思维”

　　从公益诉讼一线办案人员“一条龙”的形象比喻可以看出，检察公益诉讼是检察机关一项新的工作业态，工作内容包括调查取证、提起公诉、出庭公诉和监督审判活动，范围之广涵盖了类似于侦查、公诉和诉讼监督的业务范围。只具有一种思维模式怕难以适应新形势下公益诉讼的办案需要，集多种思维于一体日益成为公益诉讼办案人员“标配”。

　　具体而言：一是要具有侦查思维模式，侦查思维是一种带有“有罪推定”的思维模式，围绕犯罪构成积极调查取证，是一种从无到有、做加法的思维模式;二是要具有起诉思维模式，有别于侦查思维模式，起诉思维模式是一种带有挑剔的眼光看证据，是一种做减法的思维模式，在以审判为中心的诉讼制度改革背景下，这种思维模式亦为所需;三是要更新传统民行检察业务建立起来的以审查中心“坐堂办案”的思维模式，要更加积极主动作为。

　　上述看似存在矛盾的思维模式，其实可以归结为四个字：积极审慎。在积极取证，确保证据确实充分的同时，坚持底线思维，确保证据符合合法性要求。如在民事公益诉讼中，要全面收集侵权主体违法行为的基本情况，行为人实施破坏生态环境和资源保护、危害食品药品安全的行为及具体过程，造成实际损害后果，包括社会公共利益遭受损害的持续状态、损害类型、具体数额等，违法行为与损害事实之间的因果关系以及侵权主体的主观过错程度等，以及督促辖区内法律规定的机关和有关组织依法起诉的证据。

　　在行政公益诉讼中，要收集证明行政相对人违法的证据，主要包括相关行政机关的职责职权范围，行政机关违法行为或不作为，致使国家和社会公共利益处于受侵害的状态及造成损害的事实，必要时，应咨询有关专业人员或行业协会，委托有资质的部门作出鉴定、评估或审计结论，以及行政机关履行检察建议采取纠正、整改措施的情况等等。

　　二、检察公益诉讼的立案标准

　　对立案标准单独进行讨论，一方面是基于对前述公益诉讼凭直觉、靠感性的立案现状的反思，另一方面也是源于对调查核实权增强刚性呼声逻辑思考的结果。

　　(一)文本表述中立案标准的模糊现状

　　2015年《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《试点办法》)第五条和第三十二条对民事公益诉讼和行政公益诉讼立案分别规定：“经审查认为污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等行为可能损害社会公共利益的，应当报请检察长批准决定立案，并到案件管理部门登记。”“经审查认为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为可能损害国家和社会公共利益的，应报请检察长批准决定立案，并到案件管理部门登记。”

　　2018年高检院民行检察厅印发的《检察机关民事公益诉讼案件办案指南(试行)》和《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》(以下简称两个《办案指南》)对于立案条件的表述也大体如前。如果对前述立案条件进行分析，可以看出，除理论和实践中存在一定争议的“国家利益”“社会公共利益”等词语外，还包括了“认为”“可能”这种带有非常强烈主观色彩的词语，而后者或正是导致司法实践中对于公益诉讼案件立案随意性较大的重要原因之一。虽然2017年修改的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中采用“人民检察院在履行职责中发现……的行为，……可以向人民法院提起诉讼”“人民检察院在履行职责中发现……违法行使职权或者不作为……，应当……。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法……”这种更为肯定性的表述，但对于立案标准的进一步明确并无助益。

　　(二)进一步明确立案标准的必要性

　　首先是基于检察公益诉讼权谦抑性的基本定位。谦抑性，又称必要性原则，初出于刑法，后扩充至行政诉讼法、民事诉讼法等领域，用以表达行政行为、检察机关诉讼监督的适度和理性。检察公益诉讼权的谦抑性主要体现在监督范围的有限性和诉前程序的设置两方面，目的在于防止检察监督权过度干预行政权和私权的正确行使。于此种意义而言，进一步明确检察公益诉讼案件的立案标准，亦是其谦抑性的一种表现。其次是检察公益诉讼制度科学长远发展的现实需求。

　　如前所述，当前检察公益诉讼立案存在一种“跟着感觉走”的情况。进一步明确立案标准，一方面，可以在一定程度上遏止为考核排名而立案的冲动，而这种冲动往往会给检察公益诉讼工作带来不利影响，进而影响到该项制度的科学长远发展;另一方面，也能够对一些因案件难度大而怠于行使职权的检察机关形成一定的制约作用。最后是增强调查核实权刚性的必然要求。一项调查手段的强度应与其所保护的利益及其所要达到的证明标准成正比例关系。既然强调检察公益诉讼调查核实权有别于一般的调查取证行为，要赋予其相应的强制性，就必然要对于证明标准提出相当的要求。这也符合公法中的比例原则。

　　(三)立案标准的建构理念

　　其一，必须从感性走向理性，从模糊走向具体。截至目前有关检察公益诉讼规定最为详细的两个《办案指南》对于立案条件的表述也仅为“经审查认为破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等行为可能损害社会公共利益，应当报请检察长决定立案”“经审查认为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，可能侵害国家利益或者社会公共利益，应当报请检察长决定立案”。此外，并无更为详尽具体的规定。

　　实践中，检察公益诉讼的立案标准也均为各家自行把握。应当说，当前立案数与起诉数之间巨大的数字鸿沟，虽有对于诉前程序价值认识不断加深的因素在内，[[[]参见刘加良：《检察院提起民事公益诉讼诉前程序研究》，载《政治与法律》2017年第5期。]]但亦不能排除是因立案标准不明导致的为考核排名而冲动立案的结果。可想而知，长此以往必将影响到检察公益诉讼的科学健康发展。其二，立案标准不宜过高。需要有明确的立案标准不等于需要有过高的立案标准。在关注立案标准对于制约检察机关在公益诉讼工作中不作为乱作为功用的同时，也应考虑到检察公益诉讼工作本身的难度，以及作为一种新生事物，应给予其一定成长空间的实际情况。

　　另外，根据《试点办法》以及两个《办案指南》条款设计和内容表述，当前对于调查核实权的运用只能是在立案之后。对此，笔者有不同观点，认为调查核实措施应贯穿检察公益诉讼办案始终，区别在于立案前后可以运用调查核实方式的不同上，类似于反贪办案中的初查措施和侦查措施，后文亦将展开论述。立案标准不宜过高，也是出于防止未来在检察公益诉讼工作中出现类似于反贪办案中的“初查侦查化”[[[]参见韩东成：《论职务犯罪初查侦查化》，载《广州市公安管理干部学院学报》2010年第3期。]]现象的现实考量。

　　三、调查核实权

　　当前，有关检察公益诉讼调查核实权的讨论众多，问题比较集中的在于调查核实权的立法完善与增强强制性上。对此，笔者认为，制度设计是基础，跟进立法是保障。对于制度设计，可以参照反贪办案模式中的初查和侦查;对于立法完善，要注意在法律中明确检察公益诉讼初查的法律地位。

　　(一)制度设计

　　对于调查核实权的制度设计，或涉及诸多方面，如调查目的、调查对象、调查范围、调查措施和调查程序等等，但笔者认为该项制度设计的核心在于要将检察公益诉讼区分为立案前的初查和立案后调查两个阶段，且每个阶段都能行使调查核实权，区别在于调查核实方式有所区别。具体而言：其一，可以保留当前《实施办法》以及两个《办案指南》中关于调查核实方式的内容，即查阅、摘抄、复制有关行政执法卷宗材料;询问违法行为人、行政机关相关人员以及行政相对人、利害关系人、证人等;收集书证、物证、视听资料、电子证据等;咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见;委托鉴定、评估、审计;勘验、检查物证、现场等等。

　　将上述调查核实方式作为立案前的初查手段。其二，在立案后，一则考虑到对相关涉案设备、设施、财物等易于转移、破坏、毁损、隐匿的证据，若不能及时收集固定，则事后将难以收集的办案实际，规定可以采取查封、扣押、冻结等强制性调查取证措施;二则鉴于现实中检察机关难以通过介绍信、检察建议的方式有效破解行政机关、金融机构、企业等单位和个人不予配合的难题，以及检察机关原本应该是依法阅卷，但实践中更多地却呈现为依关系阅卷的实践困境，应赋予调查核实措施以限制人身自由的强制性。此外，鉴于检察公益诉讼案件特殊性，如污染环境行为的隐蔽性等，是否可以赋予其秘密调查取证权。

　　(二)立法完善

　　如果说此前对于检察公益诉讼语境中立法层面有无调查核实权存在一定争议，那么在《检察院组织法》最新修订以后，应当亦无异议‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。该法在第二十条规定了“依照法律规定提起公益诉讼”职权后，紧接着第二十一条即规定人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。

　　有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。此可谓从立法层面赋予检察公益诉讼以调查核实权，并规定有关单位的配合义务。未来，需要做的是如何将之细化、实化。其中，在细化方面，如，可以借鉴《民事诉讼法》中“对妨害民事诉讼的强制措施”专章规定的形式，明确规定在检察公益诉讼中被调查的单位和个人有义务协助检察机关开展调查，以及当存在单位和个人拒绝或者妨碍检察机关调查核实的情形时，可以根据情节进行罚款或拘留等惩戒措施。

　　在实化方面，就是要尽可能在《民事诉讼法》《行政诉讼法》以及相关诉讼规则中对调查核实权及其保障措施予以明确。其中，值得一提的是，根据前述制度设计，尤其需要注意务必在相关立法中明确检察公益诉讼初查的法律地位，否则，鉴于此前反贪初查的境遇，必然会在行使相关权力时遭受质疑，进而影响检察公益诉讼制度的健康发展。

　　四、余论

　　无论是从查办一起公益诉讼案件所需人力物力资源，抑或司法实践中公益诉讼起诉案件数量来看，检察公益诉讼与原反贪办案均具有一定的相似性。是故，借助较为成熟的原反贪办案模式审视检察公益诉讼工作，从中汲取成长的智慧和力量，必将有助于检察公益诉讼制度的科学长远发展。

　　此外，对于实践中一线办案人员认为伴随检察公益诉讼工作的开展，在诉前程序中相对人即将问题解决，起诉案件数量会越来越少的情况，亦应理性看待：一则说明检察公益诉讼制度正在发生功能作用，此可谓该项制度的设计初衷;二则随着社会的发展以及社会治理的需要，检察公益诉讼的内涵也会越来越丰富。