“划分学区、就近入学”政策的法律规制：实质平等的视角

　　摘要：“划区就近入学”政策涉及的不仅仅是公民的受教育权，更涉及不同阶层平等权的实现。家庭的经济社会条件或阶层背景与子女的教育获得之间存在一定关联。这一关联受到义务教育分配政策的直接影响。“划区就近入学”政策尝试实现按居住地分配的教育机会平等，但其一方面忽略了义务教育资源配置的先在不平等，另一方面间接鼓励了家长“购房择校”的行为。由于这一政策隐含着地方政府、房地产开发商和购房者等各方的“共谋”，因而获得了不断自我强化的动力，它将义务教育资源分配事实上异化为基于家庭经济社会地位的竞争性分配。作为缓解社会阶层优势支配性影响的国家设置，反而却成为强化家庭经济社会条件和阶层影响的助推因素。这一悖论的产生，固然与基础教育本身较为强调家庭文化资本和国家资源支持的特殊性有关，但更与地方政府单方面主导分配标准和分配过程有关。基于此，应回归宪法上的受教育规范，尝试重构以实质平等为基础的多元分配标准，构建多层次、多样化、多渠道的义务教育体系;同时，基于义务教育作为公共产品的民主属性，提升义务教育分配过程的民主品格。

　　关键词：义务教育;划区就近入学;学区房;受教育权

　　教育是累积性的优势叠加，早期阶段获得优质教育机会具有累积性优势效应，对后续教育的路径分流有决定性的影响。①因此，初始的基础教育分配，关系到今后一系列的社会经济效果，牵涉到基础性的社会公平。也正是认识到这一点，人们对义务教育优质资源的追逐，才会愈演愈烈。

　　在当代中国的义务教育领域，最突出的问题是，人们对优质教育资源日益增长的需求与有限的优质教育资源之间存在着高度的紧张关系。与此同时，近些年来义务教育资源的充足配置，并没有缓解这一紧张关系。“划分学区、就近入学”政策(以下简称“划区就近入学”政策)的实施，意图实现按居住地分配的机会平等，但却产生了越来越明显的义务教育优质资源向社会优势阶层倾斜的局面。所谓“学区房”应运而生，引发社会普遍焦虑。

　　这一情况，可以说远远悖离了义务教育分配政策的初衷，乃至造成某种意义上的“南辕北辙”。就此而言，“划区就近入学”政策涉及的不仅仅是公民的受教育权，更深刻地影响到不同阶层公民的平等权实现。最近，各地为解决这一痼疾，纷纷出台措施，如“六年一学位”、“多校划片”，但反而又产生新一轮的学区房涨价潮。②其中缘由值得深究。本文基于公共政策与平等的视角，立足于宪法关于义务教育的规范安排，分析“划区就近入学”政策缘何成为了强化家庭经济社会条件和阶层影响的助推因素，并尝试给出一种政策建议。

　　一、“划区就近入学”政策的负面后果及其生成逻辑

　　20世纪80年代中期，在基础教育财政分权体制改革的同时，国家开始改革义务教育阶段入学政策，将以考试进入“重点校”的方式调整为“划分学区、按居住地就近入学”。这一政策调整的初衷，一方面是为减轻学生负担，同时限制通过缴纳择校费进行择校，以免试直升的方式来杜绝因家庭经济社会条件原因而产生的教育机会分配不公平;另一方面试图确立相对公平的分配标准，使居民按照居住地来平等地获取教育资源。

　　然而，这一分配政策在30多年的实施中，却产生了一些意想不到却又符合逻辑的后果。第一个后果是强化了教育资源配置的先在不平等。建国初期的“重点校”政策，从一开始就塑造了教育资源非均衡配置的初始格局。早期的“重点校”分布，本就集中于具有政治优势的单位附近。而在长期的社会流动中，社会优势阶层自发向优势教育资源区域靠拢，社会阶层的分布格局逐渐与教育资源的配置格局相契合，客观上形成基于公共服务受益程度的居住空间的同质化人群聚集和社会阶层“群分”现象。

　　③在这一格局下，就近入学政策只能保证公民获得平等的入学权，却不可能保证公民获得均等化的教育质量。因先赋性的出生地、居住地、户籍等因素而处于先在不平等格局中的社会弱势阶层，事实上会因“就近入学”政策而被强制性地分流到教育质量差异巨大的学校，从而将个体与先在的教育资源配置不平等捆绑起来。④而身处其中的社会弱势阶层，只有极少数能凭借个体能力来突破资源配置的壁垒;更多人则因文化资本、社会资本和经济资本的先天缺失，而被动地接受规训。形式上的机会平等掩盖了实质上的先在配置不平等。通过教育资源的不平等配置，基于阶层差异的“群分”被制度化和结构化。

　　第二个后果是加剧了对社会弱势阶层的市场排斥，扩大了排斥范围。20世纪90年代中期，伴随住房市场化改革的深入和户籍制度的相对松动，通过购买住房获得优质教育资源，成为高收入者的普遍选择。⑤以学区划分为主要方式的义务教育资源配置，就此与房地产市场挂钩。人们通过购买选择居住地区，以获得居住区配套的优质教育资源。所谓“学区房”概念产生，且呈现出愈演愈烈之势。地方政府对优质教育资源的配置，与公民对优质教育资源的获得，最终都体现在房地产价格上，由此形成了所谓教育的“资本化”现象。

　　⑥这一情况，本质上没有改变家庭社会经济地位对教育机会分配的影响，只不过从“择校”变成了“择房”。而更深刻的是，与早先的“重点校择校”相比，一方面，购房所需支出更高，由此形成更大范围的社会 排斥。另一方面，“重点校择校”仍以考试和能力为基础分配标准，这为那些虽身处社会弱势阶层但学习能力较强的学生保留了进入优质学校的可能;但一旦变为以居住区划分为标准，这一群体就因为无法购买房子而失去了进入优质学校的机会。所以，相对而言，划分学区、按居住地就近入学的政策分配标准，可能会扩大社会排斥的群体类型和范围，加剧社会排斥。

　　二、政策中的“共谋”及其自我强化

　　作为政策直接产物的学区房，隐含着地方政府、房地产开发商、学校乃至购房者的共谋。在某种意义上，这种共谋构成了划分学区、就近入学政策的自我强化机制，使其虽饱受诟病，但并不妨碍其长时间施行。在基础教育财政分权体制下，地方政府是义务教育的提供者。地方政府通过提高包括基础教育在内的良好公共物品和公共服务，来吸引更多的人力资本，从而创造经济社会效益，这本身是地方经济社会发展和地区间竞争的一种正常模式。

　　但问题就在于，地方政府恰恰忽略了基础教育公共物品和社会福利的定位，将基础教育资源的间接经济社会效益变为了直接的“资本化”。当然，优质的基础教育资源不可能直接设定为明码标价的“商品”，但通过房地产市场的“支付转移”却显而易见。从表 面上看，购买学区房似乎是一个市场行为，但地方政府事实上通过学区划分、学位分配、政策设定等行政主导权力，引导市场需求，干预市场选择，乃至人为创造市场。义务教育的“资本化”，为地方政府带来诸多收益。

　　在土地财政模式下，地方政府可充分获取学区所在土地开发收益的增值;围绕学区实现了人力汇聚，可以带动区域生产消费，盘活区域资源;同时，可以有效降低政府投入义务教育的财政负担;地方政府也可以优质教育资源的倾斜配置作为谈判筹码来吸引投资。这些收益的存在，尤其是土地开发收益的驱动，使地方政府意识到学区划分和教育资源供给是一种经营城市的有效政策工具，从而进一步淡化义务教育的公共物品和社会福利属性。为推动区域土地升值，配合城市区域发展，地方政府主动将优质教育资源以资源整合的名义统一安排到某一区域。这在地方政府的城市治理实践中已不鲜见。

　　三、政策偏离预期目标的缘由

　　客观而言，家庭的经济社会条件或阶层背景与子女的教育获得之间存在着直接关联。教育社会学理论认为，教育既是社会流动的助推器，也是有效维持社会不平等的机制之一。⑨世界各国的经验表明，优质教育资源的配置更偏向于社会优势阶层。先赋性家庭背景可以有效决定子女的教育机会获得，从而实现不平等的结构化和代际传递。弱化先赋性社会优势对优质教育资源获得的影响，已经成为大多数国家教育改革的重要政策目标。我国的义务教育就是这样一种旨在缓解家庭社会经济地位和阶层背景对教育资源分配过度影响的国家政策设置。

　　义务教育以“强制、普遍、免费”为基本原则，遵从强制性、公益性和统一性要求，面向所有适龄儿童，对教育对象不进行任何阶层或社会地位的区分。我国宪法将公民受教育权规定为基本权利，国家提供义务教育是为实现公民受教育权利的国家义务;对于公民而言，义务教育是一种免费获得的公共产品和社会福利，它确保每一个公民能够获得教育机会，也保证每一个公民能够享有大致均衡的教育资源。

　　同时，我国宪法将公民接受义务教育规定为公民的基本义务，可谓用心良苦，就是为防止公民在相对剥夺心理下，因对教育收益和自我支付能力评估不足而自我放弃教育。但是，从义务教育的实际进程来看，上述政策目标并未达到预期。我们需要反思，为什么作为缓解社会阶层优势对教育获得影响的国家设置，反而在很大程度上成为强化家庭经济社会条件和阶层影响的助推因素?从早期的“凭能力获取”，到当下的“划区就近入学”，这些具有平等指向的政策分配标准，为什么最终都不同程度地异化为依附于家庭经济社会条件和社会阶层优势的竞争?

　　四、基于实质平等的法律规制体系

　　如上所述，当前义务教育领域核心问题是优质教育资源的稀缺和配置不均衡与民众需求的紧张关系，而按居住地划区、就近入学的义务教育分配标准，默许乃至纵容了以家庭经济社会条件来购买房地产而获得优质教育资源的行为。围绕这一判断，应对这一问题就具有了两个指向：一是在增加义务教育资源配置的前提下促进义务教育均衡发展，力图从根本上缓解上述紧张关系;二是改革分配标准，抑制学区房现象。不过，这两项措施都会面临障碍。在基础教育财政分权体制下，地方政府作为义务教育的提供者，在面对巨大教育财政负担时，客观上存在着供给不足等现实问题。加之在绩效考核体制下，基础教育投入不能在短期内见效，地方财政投入驱动不强。

　　有限的财政投入更倾向于投向重点学校，这样虽加剧了不均衡，但却可以使投入获得明显政绩。而上级政府借助权威强制要求地方政府加大教育投入，往往会滋生大量策略和机会主义行为。在这一“地方负责、分级管理”的财政投入模式下，投入不仅不能缓解不均衡，反而还在拉大不均衡。这也正是地方政府默许乃至纵容义务教育资本化的一个原因。而依赖中央转移支付来加强义务教育投入的思路，则可能因为无法切中地方需求而陷入配置低效状态，滋生地方“搭便车”行为。结语社会的贫富分化通过对教育资源分配的影响而发生着代际传递。

　　如同《我们的孩子》一书所描述的美国场景一样，在当代中国，我们也必须看到，贫富之间的剪刀差，在家庭结构、父母教育方式、学校教育、邻里社区内都有鲜明的反映，下一代人的生活机遇因此被深刻塑造。在这个实质性的巨大差异下，仅仅谈形式上的机会平等是无力的。

　　教育论文范例：由“化”入“制”:北京C区“学区制”改革探索

　　划区就近入学的义务教育配置政策，使得基于居住地的教育机会平等分配事实上演变为基于家庭经济社会地位的竞争性分配，将优质教育资源垄断在社会优势阶层，从而加剧了对社会弱势阶层的排斥，强化了教育不平等的代际传递。对这一政策偏离的矫治，除了提高优质义务教育资源的供给外，还应在资源配置均衡化的政策语境下对家庭社会经济条件处于弱势的家庭进行差异补偿，而根本之策在于，构建多层次、多样化、多渠道的义务教育体系，在普惠式义务教育供给基础上，满足不同家庭、不同层次的义务教育需求。

　　作者：张婷