系统分析基础上住房公积金运行效能治理

　　下面文章基于住房公积金运行这一复杂系统进行研究，首先论述住房公积金系统的管理体系，解析住房公积金运行机制;其次构建住房公积金运行效能模型，以投入产出均衡关系为视角进行运行效能实证分析，最后提出住房公积金运行效能治理策略，把非均衡的程度降到最低。结果发现：住房公积金运行效能尚有提高空间，应以住房金融为手段，以住房保障为目的，从供给和需求两个维度改进提取、使用、监管机制。

　　关键词：系统分析,住房公积金,均衡,效能,治理

　　一、引言

　　住房公积金制度，是20世纪90年代初我国住房政策从计划经济到市场经济演化历程中，参考新加坡的中央公积金制度而诞生的住房保障与金融制度创新。制度的产生对我国住房体制市场化改革起到了积极促进作用，住房体制改革的深入又推动了住房公积金制度的发展。但是近30年的快速发展，该制度的金融互助民生功能正逐步弱化，管理流程需要重构，运行效能需要提升[1-2]。

　　正如党的十九大报告明确指出，保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民日益增长的美好生活需要，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续[3]。这意味着伴随即将到来的新一轮改革，要加大深化住房公积金行政改革力度，要加速推进住房公积金运行效能提升，这是推进国家治理能力和治理体系现代化在住房公积金运行方面的重要体现。

　　二、住房公积金运行相关研究

　　住房公积金运行系统是由住房公积金若干要素以一定结构形式联结构成的具有住房保障与金融功能的有机整体。梳理现有研究文献，从运行效能表现角度基本可划分为住房保障、住房金融两个维度。在住房保障方面，胡晶晶和王祖祥(2018)提出在国家现行的住房公积金存贷款利率政策下，应将存贷比设定在4～5倍之间是比较合理的选择，以促进该制度更充分地发挥其住房保障功能[4]。

　　王齐鹏和王先柱(2017)提出应建立公积金、房价及居民个人收入联动机制，适当上调中低收入居民的企业缴存公积金比例和公积金贷款比例，保障中低收入居民的住房需求，弥补住房市场失灵[5]。王先柱等(2018)提出住房公积金制度在改革过程中应“因城施策”，以精准化支持农民工群体的住房消费，从而逐步实现以人为本的新型城镇化[6]。

　　蒋华福和王广斌(2016)提出应弱化城乡差异，整合全国住房公积金资源，提高住房公积金资源配置效率[7]。在住房金融方面，徐跃进等(2017)提出公积金存贷款利率设置不当，存款利率过低或贷款利率过高，都会降低职工获得互助收益的水平，公积金增值收益上交财政或用于保障房建设等做法，使得公积金增值收益无法有效用于提高公积金贷款发放量，加剧缴存职工互助收益不足[8]。

　　李果(2016)提出住房公积金贷款是影响住房成交量和房价水平的显著因素，均有正向促进作用[9]。Bruce和Peer(2010)提出在未来30年内发展中国家将以形式多样的金融制度为依托，在不同规模的城市中扩大住房消费需求[10]。陈峰和邓保同(2015)认为我国现有住房公积金依然具备普惠的可及性，但制度设计使得住房公积金存在严重的初次与二次普惠不公问题[11]。周京奎(2011)提出在住宅特征需求方面，公积金约束的影响效应存在显著的收入差异、单位类型差异、职业类型差异、职称差异和行业收入差异。

　　其中，社会地位较高的家庭在提高住宅结构特征需求方面获得了更多的公积金支持[12]。陈淑云和李嘉(2016)提出住房公积金流动性不足问题日益凸显，拓宽贷款融资渠道、提高资金使用效率已成为促进住房公积金制度稳定运行的关键[13]。

　　显然，现有文献对住房公积金运行各项业务虽有覆盖，并取得一定成果，但学者关于住房公积金运行的研究集中在政策的静态分析上，对住房公积金运行效能分析不多，定量的动态实证研究更少。究其原因，一方面在于制度建立时就是政策在先，运行中较少关注理论发展;另一方面由于全国的实际运行和业务发展不平衡、不充分，行业里尚未建立规范、统一的运行效能评价标准，较难构建住房公积金运行效能分析模型。不过，现有不同主题的文献，对本文的住房公积金运行效能分析提供支撑和启示。

　　三、住房公积金运行系统分析

　　根据住房公积金运行实际和《住房公积金管理条例》(以下简称《条例》)可知，住房公积金运行系统主要有住房公积金缴存子系统(以下简称缴存)、住房公积金提取子系统(以下简称提取)、住房公积金个人住房贷款子系统(以下简称贷款)等。基于缴存、贷款、提取等基本业务的管理体系和运行机制都直接影响住房公积金系统的运行效能。

　　(一)住房公积金管理体系

　　根据《条例》可知，住房公积金运行管理是国务院住房和城乡建设部(以下简称住建部)和省、直辖市、自治区设监督管理机构，设区市(地区、州、盟)设管理决策机构和管理运营机构，地市以下实行垂直管理，即设区市为基本管理单位。

　　在整个住房公积金运行过程中，作为制度决策和审批方的住房公积金管理委员会(以下简称管委会)、资金运营和管理方的住房公积金管理中心(以下简称公积金中心)、资金缴存和使用方的住房公积金缴纳条件的职工(以下简称缴存职工)、住房公积金缴纳单位(以下简称缴存单位)，以及受管委会指定办理住房公积金各项金融业务的商业银行、担保公司、保险公司等金融业务参办方的受托机构(以下简称受托机构)共同构成了住房公积金运行管理系统，住房公积金是“五方运行主体”间各类关系的纽带[7]。

　　由实践可知，当前我国住房公积金的运行实行“管委会决策—中心运作—银行专储—财政监督”的管理模式。显然，在住房公积金主体间构成了系列委托关系:缴存职工和公积金中心之间的缴存代理，受托机构和公积金中心之间的储蓄代理等[14]。

　　实践中，住房公积金的运行主要是依靠与银行建立委托代理关系，受托机构负责前台归集信息核定、公积金中心负责后台行政及政策性管理，一定程度上存在责任权利主体不一致，尤其由于住房公积金运行机构的特殊性，使其资金运行置于金融监管机构视野之外，住房公积金监管体系表面看似完备，但却是形同虚设[15-17]。客观上，这一间接运行管理模式直接导致归集委托贷款成本难降低、运行效能难以提高的困境，是影响运行效能的根源性原因[18][2]。

　　(二)住房公积金运行机制

　　机制反映系统内部各要素的相互关系，是住房公积金系统各个要素之间相互作用的过程和方式。依照系统资金流向，住房公积金运行可划分为投入、产出两个方面，投入主要是缴存和贷款本金偿还两个方面，产出主要是提取和贷款两个方面。当住房公积金产出小于投入，住房公积金积累在银行，导致住房公积金处于贬值状态;当住房公积金产出大于投入，资金保有量不足，导致职工的提取和贷款产出无法满足。

　　理想状态下，住房公积金运行的投入与产出两个方面是均衡的，有效的投入通过市场的潜在产出来实现。住房公积金中心根据住房公积金运行中投入和产出的动态变化，不断调整住房公积金缴存和使用政策，最终既提升住房公积金运行效能，又实现运行效率的帕累托最优。

　　四、住房公积金运行效能治理

　　效能治理是政府改革与发展的永恒主题。党的十八届三中全会明确提出，要“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”[25]。作为住房保障与金融政策主体之一的住房公积金制度，因运行中缴存的刚性及其运行具有区域性、封闭性，投入产出非均衡的趋势依然存在，必须在非均衡变动模式下推进运行机制流程再造，以在根本上提升住房公积金运行效能。提升路径为变动非均衡的性质，把非均衡的程度降到最低[26]，既可是由市场机制作用下投入与产出的市场均衡，又可是供求由政府利用供需规律调节形成的非市场均衡[27]。

　　(一)改进住房公积金提取机制

　　住房公积金提取主要包括个人的住房消费项目(购买、建造、翻建、大修自住住房，偿还购房贷款本息，租赁住房等)和非住房消费项目(离休和退休提取，完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系提取，户口迁出本市或出境定居等)等。“提取”机制的改进必须要贯彻国家“租购并举”住房制度改革新要求，进一步发挥保障和改善民生功能。从供方维度着眼，既要拓宽住房公积金的提取范围，又要优化住房公积金的提取手续。

　　一方面优先支持提取住房公积金支付房租，提取额度要根据当地租金水平合理确定并及时调整;另一方面简化提取审核流程，要贯彻国务院“放管服”改革要求，对缴存职工在缴存地租赁或购买自住住房、偿还自住住房贷款本息、离休退休等申请提取住房公积金的，积极推行网上审核，充分利用“互联网+、人脸识别”等大数据技术缩短审核周期和全程操作时间。

　　从需方维度着眼，通过调整缴存基数、缴存比例、提取额度等为不同收入群体提供不同支持，重点应突破住房公积金采用属地化管理约束，在开通全国住房公积金转移接续平台基础上，进一步加强对全国住房公积金运行提供资金统筹[7]，弱化地域限制，加快实现“账随人走，钱随账走”，增强缴存职工的幸福感。

　　(二)改进住房公积金使用机制

　　住房公积金使用主要包括个人住房贷款、保障性住房建设项目贷款、增值收益投资等。“使用”机制的改进必须要精准定位国家“住有所居”住房目标，提高职工购房能力，促进合理住房消费。从供方维度着眼，一方面要科学设置住房公积金存贷款利率，重点支持提取住房公积金在缴存地或户籍地购买首套普通住房和第二套改善型住房，应对居民住房需求的支持力度不足[8];另一方面要推行和完善异地贷款，适应社会发展和人员跨地区流动频繁特点，使住房公积金贷款真正实现全国业务一体化，更好满足符合缴存职工的购房需求。

　　通过调整贷款额度要简化住房公积金贷款、还贷手续，减少审批环节，压缩审批时限，并通过网络来实现资源共享。从需方维度着眼，要根据贷款者的收入水平、贷款次数、房产数量、面积等，在首付比例、贷款利率、期限、额度等方面采取差别化政策，以满足人们多元化、多层次的住房需求。对于住房公积金增值收益，不应仅局限用于支持保障性住房建设，更应将住房公积金增值收益普遍用于提升全部缴存职工互助收益的水平，允许并保障缴存职工参与增值收益分配[28]，增强缴存职工的获得感。

　　(三)改进住房公积金监管机制

　　住房公积金监管主要包括系统的资金安全运行。“监管”机制的改进必须要坚持中央“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，全面增强资金管控能力。从供方维度着眼，要建立内部风险管理结构，提高公积金中心的风险管控水平。数据显示，截至2017年末全国共设有住房公积金管理中心342个，全国住房公积金服务网点3255个，全国住房公积金从业人员4.25万人[29]。

　　而现行制度中规定公积金中心是事业单位性质，不具备金融职能也不具备抗风险能力，解决资金流动性风险的融资手段必须借助委托银行办理，不仅运行效能较低，而且制度上的制约也导致公积金管理成本高，存在风险隐患[30]，迫切需要健全风险评估预警机制，严格监控关键风险因子的动态变化状况，加强住房公积金运行风险监测、预警。

　　从需方维度着眼，要建立外部风险管理体系，确保住房公积金在保值增值过程中的运行安全;截至2017年年底，全国住房公积金缴存总额12.48万亿元，提取总额7.32万亿元，缴存余额5.16万亿元;累计发放住房公积金个人住房贷款7.56万亿元，个人住房贷款余额4.5万亿元[29]。客观上，必须要按照国家防控金融风险的总体要求，根据当地房地产市场形势及住房公积金资金使用情况，高度重视资金流动性风险，防范融资运营风险，严格管控贷款逾期风险，增强缴存职工的安全感。

　　五、结语

　　住房公积金运行效能治理是一项长期性与系统性的工程。进入了新时代，政策决策者应贯彻中央“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”精神和国务院《条例》修订要求[31]，以住房金融为手段，以住房保障为目的，坚决破除一切不合时宜的体制机制弊端，把制度优势转化为治理效能;要借鉴国外住宅政策性金融机构经验，科学优化提取、使用、监管机制，构建管理规范、运行均衡的住房公积金系统，在根源上实施运行与管理职能分离，不断提高运行的主体地位和自主性[7][32]。

　　从长远目标来看，应进一步深化住房公积金管理模式改革，按照建立住宅政策性金融机构方向设计更符合中国特色的住房保障与金融政策，实现从委托代理向直接运行的机制转变，充分发挥住房公积金的住房保障与住房金融效能。

　　参考文献:

　　[1]顾澄龙，周应恒，严斌剑.住房公积金制度、房价与住房福利[J].经济学(季刊)，2016，15(1):109-124.

　　[2]王先柱，吴义东.公众认知视角下住房公积金制度的改革[J].郑州大学学报(哲学社会科学版)，2017，50(2):68-74.

　　[3]习近平.中国共产党第十九次全国代表大会报告[M].北京:人民出版社，2017.

　　[4]胡晶晶，王祖祥.住房公积金个人自愿缴存制度资金盈亏平衡条件测算研究[J].中国地质大学学报(社会科学版)，2018，18(3):144-157.

　　[5]王齐鹏，王先柱.公积金对住房消费和投资的影响研究[J].南方金融，2017(12):9-18.

　　[6]王先柱，王敏，吴义东.住房公积金支持农民工住房消费的区域差异性研究[J].华东师范大学学报(哲学社会科学版)，2018，50(2):148-158+173.

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