新西兰“双轨并行”公共住房政策制度的经验与启示

　　摘要：新西兰从 1905 年开始推行公共住房，目前已经形成了实物补贴与货币补贴双轨 并行的住房保障制度——通过有效衔接的“住房连续体”保障体系、精细化管理的公共 住房登记册制度，实现公共住房供给侧与需求侧的动态匹配。本文基于此并通过回顾新 西兰公共住房的政策演变历程，提炼出对新西兰公共住房政策中与家庭发展周期相匹配 的实物补贴、与家庭经济状况相关的货币补贴、以需定供的规划目标定位定量方法，以 期在完善我国保障性租赁住房的补贴政策、制度体系、规划方法等方面提供有益的经验 借鉴。

　　关键词：新西兰;公共住房;双轨并行;住房连续体;公共住房登记册

　　引言

　　保障性住房是国际社会解决弱势群体居住问题的重要工具，保障性住房政策制度是 政府干预住房市场、确保社会公平、实现保障目标的关键。世界各国对保障性住房的定义、规模、保障范围、目标人群和制度模式等方面存在诸多差异，经合组织调查显示大 多数经合组织成员国与非经合组织欧盟国家的租赁型保障性住房在总住房存量的比例 不足 10%，而奥地利、丹麦与荷兰这一比例则达到 20%以上[1]。 不同的住房租赁市场类型推动了不同的保障性住房制度发展与实践。国内外学界将住房 租赁市场划分为单一制与二元制[2]。

　　单一制市场的国家面向全体国民提供住房保障，由 公共部门与私人组织共同构成的非营利组织进行分配、管理、建设社会住房，多采用租 金控制与货币补贴作为主要保障政策，如荷兰、德国、瑞典和丹麦等;二元制市场国家 的住房保障政策针对有需求的特定人群，由国家直接或间接负责住房建设与分配，多采 用实物补贴与货币补贴作为保障政策，英语国家以及大多数地中海国家均采用此类政策 [3 4]。 1980 年代我国开展住房制度改革，明确“由市场供应商品房，政府提供保障房” 的“住房双轨制”[5]，住房租赁市场更接近“二元制”体制。目前已建成世界上最大的 住房保障体系，累计建设各类保障性住房 8 000 多万套，帮助 2 亿多困难群众改善住房 条件，对低保、低收入住房困难家庭已基本实现应保尽保[6]。

　　新时代新阶段我国住房矛 盾从总量短缺转为结构性供给不足，城市发展由大规模增量建设转为存量提质改造和增 量结构调整并重[6]。如何加快供给侧改革、协调供需匹配关系是我国保障性住房研究亟 待解决的问题。 新西兰作为发达的英联邦国家，属于二元制住房租赁市场，其土地所有制包括国有 土地、私有土地、租借持有等多种类型。

　　自 1905 年引入公共住房政策，早期政府在国 有土地上直接建设公共住房，1970 年代开始实行与收入相关的租金制度，经百余年发 展形成实物补贴与货币补贴双轨并行的政策体系，在供需匹配动态管理、补贴类型有效 衔接、需求侧目标定位定量方面建立了完善的制度体系。新西兰国土面积 26.8 万 km2， 人口约为 509 万人，全国 84.1%的人口高度集中在城镇地区，大城市区域平均人口密度高达 1 253 人/km2，土地与人口规模近似于内蒙古自治区的五分之一，大城市人口密度 与北京市相当。

　　相较于新加坡为代表的实物补贴为主、德国为代表的货币补贴为主的保障政策，新 西兰公共住房与我国保障性住房的概念最为接近，都是由政府主导分配、管理，针对低 收入群体提供的福利性住房，其公共住房包括国家建设的国有住房与市场收储的社会住 房，可分别与我国公租房与保障性租赁住房[7 8]概念相对应。本文通过研究新西兰公共 住房政策演变历程及其双轨并行的制度体系，以期为完善我国保障性住房体系提供有益 借鉴。

　　1 新西兰公共住房政策演变历程

　　新西兰实行多党内阁制，各执政党理念不同导致住房政策差异化。经历了公共住房 由政府提出政策、主导大规模建设转向市场化改革，再到政府重新干预的历程，新西兰 在这一领域积累了大量的实践经验。

　　1.1 20 世纪初公共住房政策的提出

　　19 世纪末受工业化影响，新西兰移民增多，城市人口激增，垃圾与污水处理设施 缺乏，工人阶级住房质量差，住房租金高涨。新西兰 1905 年颁布《工人住房法》，首 次提出在国家层面直接建设工人住房。该法允许工人按周缴纳租金;规定房租为住房建 设成本的 5%。同时，政府为低收入家庭提供低息贷款帮助他们建设郊区住宅。直至 1910 年，根据该法政府在郊区仅建造了 126 栋高品质住房，由于远离工作场所，高昂的建设 成本导致租金难以负担，入住率极低，1912 年起政府开始向市场出售这些住房[9 10]。 《工人住房法》推动了早期公共住房建设，但因住房选址偏远交通不便、租金难以负担， 同时政策覆盖不全，未将新西兰原住民的毛利人纳入保障范围，法案以失败告终。

　　1.2 二战后公共住房制度的初步建立 1830 年代经济萧条，低收入贷款建房者未能如期偿还贷款，郊区住宅建设停滞， 人流涌向城市中心，城市再度人满为患。1936 年新西兰政府计划新建 5 000 套公共住房， 由私人企业建设，政府负责监督与后期管理，以缓解住房危机的同时提高住房标准、提 供就业岗位、刺激经济发展。1942—1944 年受二战影响，公共住房建设活动停止。到 了 1948 年，政府开始针对毛利人开展住房援助计划。这一时期，由于建设成本不断上 升，导致租金上涨，公共住房分配更偏向于有能力支付或有购买意向的家庭，无力负担 的低收入家庭只能在市场上租住条件恶劣的住房;同时导致了政府降低新建公共住房标 准，配套服务设施建设滞后，一些城市的公共住房逐步沦为贫民窟。

　　1955 年发布《住房法》规定国家政府有权征收土地用于建设公共住房，并有对公共住 房进行建设、分配、管理、定价、维护的权力与义务。1950 年代，政府对公共住房申 请设定了收入上限，将保障对象聚焦于难以负担市场租金的低收入群体;与建筑商合作扩大住房供给，以高标准建成了约 20 000 套住房;政府认为提升住房自有率才能真正 解决住房问题，因此发放低息贷款鼓励租户购买公共住房。1951 年至 1966 年，新西兰 住房自有率从 61%上升至 69%[9 10]。

　　1.3 1970 年代—1980 年代公共住房“与收入相关”租金制度建立 到了 1970 年代，政府认为住房短缺已得到解决，因此取消了公共住房申请的收入 限制，创建“与家庭收入有关的租金”制度，以家庭收入作为计算租金的依据，并以年 为单位审查租金。为了避免形成贫民窟，新建的公共住房与商品房的选址区位相近，甚 至更接近工作场所、交通及其他服务设施等。

　　至 1978 年，全国已建成十万套公共住房。 考虑到不同家庭收入情况与不同区域的房价差异，1984 年政府出台新的住房计划以针 对不同的低收入家庭提供更具有针对性的货币补贴与实物配租。在 1986 年颁布《住宅 租赁法》详细规定了与收入相关的租金制度，为保障公共住房住户权利提供了法律依据。 公共住房租金设定为不超过住户家庭总收入的 25%。 1986 年新西兰住房自有率已达到 74%，国有住房仅占其中的 5%。这一时期房地产市场 的价格稳定，但因缺乏合理的退出机制，经济情况好转的家庭仍可无期限的居住在公共 住房中，公共住房使用周转率低下，使得政府每年不断投入大量资金用于住房保障[9 10]。

　　1.4 1990 年代的公共住房市场化改革 1990 年受新自由主义与市场经济影响，政府认为公共住房福利制度难以体现“鼓 励公平、自力更生、效率与个人选择”，采取了一系列激进的改革措施。1992 年发布 《公共和社区住房管理法》，建立以利润为导向的公共住房管理机构;废除与收入相关 的租金制度，引入全市场租金制度，并按照新旧租金差价的 65%发放住房补贴。然而 即使领取了住房补贴，大量公共住房住户依然无法负担市场租金，不得不搬出公共住房 与其他家庭合租。 政府将住房问题简化为“住房成本”问题，认为市场可以有效公平分配住房资源。 然而事实表明，国家从住房问题中退出、转向市场化运营，一定程度上刺激了公共住房 使用更替频率，但忽视了住房市场的歧视与住房供应缺乏弹性等问题。这一时期，租金 大幅上涨，大量公共住房空置，“因房致贫”现象增多，城市住房问题加剧[11]。

　　1.5 1999 年后政府重新干预公共住房领域 1999 年政府重新采用并优化了与收入相关的租金制度，暂停出售国有住房。2001 年鼓励地方政府和社区提供多种类的公共住房。在制定政策时设定了适用租金政策的收 入门槛;针对不同需求的住户设置了相应住房激励与援助措施，鼓励他们逐步改善居住 条件，最终获得家庭自有住房，形成公共住房的退出机制。 2013 年因长期住房总量不足造成市场房价与租房租金高涨，使得更多人转而申请公共 住房。

　　为了快速增加住房供给，政府收储社会房源，2014 年颁布《公共和社区住房管 理(社区住房提供者)实施管理细则》，明确公共住房提供者应具备的条件与责任义务。 2018 年，进一步细化完善“与家庭收入相关的租金”的计算方法，对不同家庭收入应 缴纳的租金比例、不同家庭税收可抵免的租金比例、不同福利资金是否计入收入进行了 详细的规定。 2019 年政府发布《家庭与社区法》[12]，建立家庭与社区部统筹公共住房的建设、 开发、分配、管理以及住房援助工作，并确保公共住房建设与城市发展保持一致。

　　同时， “新西兰建造”(Kiwi Build)重置计划针对无家可归者，推出住房优先与过渡性住房 的援助政策;针对条件不断改善的家庭，提出“住房连续体(Housing continuum)”的保 障体系，使住房困难家庭可以逐步拥有自己的住房;发布《住宅租赁修正法》限制租金 每年上涨一次，取消房东无理由中止租约的权利，针对住宅实施健康房屋标准，投入资 金协助房东与房主改造房屋，提升住房舒适度。

　　截至 2021 年 6 月，新西兰共有 74 337 套公共住房，包括 63 955 套国有住房和 10 382 套社区住房，其中 4 432 套为过渡性住房[13]。21 世纪以来，新西兰形成了供给侧实物 与货币补贴双轨并行的公共住房制度体系，建立了有效衔接的“住房连续体”补贴制度 与动态管理的住房登记制度。为提高低收入群体改善自身居住环境的积极性，避免对保 障政策的过度依赖，向处于不同居住需求、经济状况的家庭提供多样的住房选择与保障 措施。

　　2 实物、货币补贴有效衔接的“住房连续体”保障体系

　　新西兰针对不同家庭发展阶段提供相应的住房保障措施，通过相互衔接的实物与货 币补贴的保障措施，帮助无家可归或居住在不安全环境中的人群获得安全住所，并逐步 在住房市场上获得出租房屋，最终获得房屋所有权。这些补贴类型总称为“住房连续体” [14]。

　　2.1 与家庭发展周期相匹配的实物补贴

　　“住房连续体”中的实物补贴分为以下四种类型。

　　2.1.1 住房优先

　　针对无家可归或居住环境危险的家庭，政府提供公共资助的紧急住房，即“住房优 先”(Housing First)计划。根据申请人的具体情况，需要支付不超过其收入的 25%作 为租金;社会发展部则负责在申请当天之内快速将申请人安置在紧急住房中。申请人可 以获得 7 天的短期住宿，以便有时间寻找更适合自己的住房。 在新西兰，无家可归的人通常有严重的精神健康问题或吸毒、酗酒等复杂问题。

　　除了提 供住所，“住房优先”依据个体需求量身定制策略，在需要时主动提供支持与帮助。例 如帮助他们成为社区的一份子，提供社会活动、教育或就业等方面的帮助。“住房优先” 的经验证明，一旦妥善安置这类人群，有助于解决他们如心理健康或药物成瘾等问题。 针对“住房优先”中的家庭超出居住期限后，如果仍未找到合适的住所，则可以继续居 住(为期 12 周)，但必须承担与家庭收入相关的租金，“住房优先”转变为过渡性住 房。

　　2.1.2 过渡性住房

　　过渡性住房(transitional housing)是为急需住所的人、“住房优先”住户提供的短 期临时住房(预计为 12 周或更长)。过渡住房提供短期住宿及相应定制服务，支持住 户向获得长期住所过渡。住房提供者负责管理过渡性住房并照顾房客，在预算建议与社 会服务等方面进行帮助。随着住户家庭经济条件的好转，他们仍将继续寻找符合自身居 住需求的公共住房或市场租赁住房。 随着经济状况改善的家庭不断增加，对过渡性住房的需求将会减少，可根据需要将其转 变为公共住房。

　　2.1.3 公共住房 这里的公共住房(public housing)特指长期的租赁型补贴住房。在进行居住需求评估时，需要证明住户具备负担租金的能力。社会发展部也将根据申请家庭的收入与福利 情况计算租金。住户通常需要支付收入的 25%作为租金(最高不超过房屋的市场租金)。 政府每年将对住户组织一次租金审核。 公共住房根据住户的需求与经济情况，可在过渡性住房或可负担住房之间进行转换。

　　2.1.4 可负担住房或市场住房 使低收入群体获得可负担住房与市场住房(affordable and market housing)[16]是住 房连续体的终极目标。当公共住房住户经济条件得到改善，管理部门还将帮助他们购买 在其可负担范围内的住房，申请相应的补贴与优惠贷款，退出公共住房并最终获得住房 所有权。

　　2.2 与家庭经济状况相关的货币补贴 新西兰针对公共住房的供需双方设置了多种货币补贴，向公共住房租户收 取与其收入相关的租金，作为公共住房体系的主要资金来源，避免财政浪费，也提高了 公共住房的使用效率;向住房提供者发放紧急住房特殊需求补助金、住户收入相关的租 金补贴与新增公共住房运营补贴，以保证公共住房体系的公平性与可持续性。

　　2.2.1 紧急住房特殊需求补助金 当缺少可用住房时，社会发展部提供“紧急住房特殊需要补助金” (emergency housing special needs grant)作为替代，用于支付汽车旅馆或旅店等替代住所的市场费用， 以便快速为申请者提供温暖，干燥，安全的住所。补助金具有七天期限，可根据情况适 当延长，多数人不需为前七天住宿支付费用。

　　2.2.2 与收入相关的租金补贴 社会发展部直接向住房提供者支付与住户收入相关的租金补贴(income related rent subsidy)，用于弥补住户能够支付的租金与其居住房屋市场租金之间的差额。根据《公 共和社区住房管理法(1992)》与《公共和社区住房管理(计算机制规定)条例 2018》， 公共住房租金定价以税后的标准退休金作为参照值，当住户家庭收入或其享有福利金与 退休金总和超过参照值时，需缴纳收入的 50%作为租金;未超过参照值时仅需要缴纳 25%;当与收入相关的租金超过房屋市场租金时，则需要支付房屋的全部市场租金。大 多数公共住房住户支付的租金不超过其家庭净收入的 25%[17 18]。

　　3 供需匹配动态管理的公共住房登记制度

　　3.1 申请登记流程

　　低收入家庭可以拨打当地政府电话或登录官方网页登记信息，并提交身份证明、申 请前 52 周的收入证明以及享有的福利信息、家庭资产证明、受抚养子女出生证明、在 私营市场上未能获得合适住房的查询记录以及家庭成员的相关文件。 新西兰政府通过公共住房登记册对公共住房进行分配管理，公共住房登记册包括住 房登记册和转移登记册。社会发展部将对申请家庭进行两次评估，首先是电话初步筛选， 评估申请人的住房情况、生活安排与每周收入，符合准入条件的家庭将被录入 住房登记册;随后是面对面划分申请人的需求优先级，为住房条件最紧急的人优先分配。

　　评估需要了解申请人的经济情况、适合的公共住房类型，以及可以接受的至少三个居住 地点，以便匹配到合适的房屋。直到申请人被安置入住到合适的住房中，他们的信息将 从住房登记册中转至转移登记册;同时转移登记册还将记录住房情况变更的住户，包括 退出公共住房或因必要理由申请更换住房的住户等[14,17]。

　　4 启示与结论

　　新西兰公共住房政策演变历程表明，市场追求经济利益最大化，依靠自由市场无法 提供满足需求的公共住房。引入市场机制确实提高了公共住房的使用效率与周转效率， 但由于住房供给仍小于需求，市场住房的房价与租金不断上涨，使得低收入群体的住房 负担不断加重。而仅依靠政府补贴又容易使低收入群体失去改变现状的动力，继而公共 住房使用效率低下，政府财政负担不断加重，最终公共住房体系难以为继。

　　因此，单一 的依赖市场或政府都不能解决城市住房问题。建立政府与市场的良好关系，确保政府适 度干预，才能保障公共住房内部环境、外部设施以及相应服务的供给。 实施“货币补贴”政策的前提是国家层面需要具有足够的住房建设存量，我国保障 性住房总量尚未达到支撑“实物补贴”向“货币补贴”转型需要的实体建筑面积总量[25]， 正处于由政府建设转向市场补充的发展阶段。

　　“十四五”期间在新市民和青年人多、房 价偏高或上涨压力较大的大城市，新增保障性租赁住房占新增住房供应总量的比例应力 争达到 30%以上[26]。未来我国政策趋势将采用“实物补贴+货币补贴”形式。结合我国 国情，加快形成住房保障体系，推进供给侧结构改革，形成实物与货币补贴双轨并行的 住房保障政策制度，可从以下三方面借鉴新西兰经验成果。

　　4.1 对应低收入家庭不同阶段的住房需求，建立有效衔接、逐步过渡的保障性住房供 应体系

　　根据新西兰经验，提高住房的自有率能够有效降低城市居民的贫富差距。科学设置 公共住房供应结构，提高家庭首套住房拥有比率，实现商品住房与各类保障性住房的有 效衔接、协调发展。充分考虑住房困难家庭不同阶段的住房需求，新西兰“住房连续体” 制度建立了紧急住房、短租房、长租房等多种实物补贴为主，租金补贴、搬家补贴等多 种货币补贴为辅的补贴体系，打通不同住房类型的转换屏障，扶持这些家庭在市场上获 得属于自己的私人住房。

　　《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》首次在国家层面明确我国住 房保障体系“以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体”[7]，但三者之间如何 平稳衔接过渡，如何进行灵活转换管理，相应的政策制度还有待完善。

　　目前的公租房保 障对象面向城市户籍人口与常住人口，对于有意向安居的新市民仍有申请难度;大城市 新就业大学生、年轻家庭以及进城务工人员等租赁群体的需求分化，与市场租赁住房供 应结构难以匹配[27];保障房租售转换机制尚未形成[25]，难以满足不同家庭发展阶段的 居住需求;新建保障房选址大多位于城市边缘，交通服务等设施发展滞后，增加了低收入群体的就业难度与生活成本;不同家庭发展阶段与经济状况的低收入群体缺少连续的 保障措施与引导机制。加快形成满足分年龄与经济阶段居住需求的供给结构，可建立多 元化多样化、有效衔接的保障性住房的实物与货币补贴体系，逐步实现“住有所居”。

　　4.2 避免保障性住房的租金定价过度依赖市场，建立动态化租金定价的管理制度

　　公共住房租金与市场租金或建设成本挂钩后，都容易因相应的市场定价增长导致难 以负担;而若政府对基础租金的测算核定过低，又将导致住户产生依赖，降低住房使用 效率。我国保障性住房建设资金的主要来源于政府专项资金与商品房配建时缴纳的待建 费用，在对公租房的租金定价方面以市场租金作为基准。例如西安市公租房按照市场租 金的 90%价格作为住宅基础租金，针对低收入住房困难家庭，西安市中心城区的六个 行政区无差别的均收取 2.89 元/平米·月;针对中等偏下收入住房困难家庭，收取基础 租金的 80%;中等以下收入住房困难家庭按照基础租金执行[28]。

　　在租赁型保障性住房的租金定价方面，政策制定应避免使保障性住房租金定价机制 依赖市场，在对市场租金进行调控的同时，设置与收入挂钩的租金补贴并开展定期的家 庭收入审核，可以激励低收入群体自力更生，提高住房福利制度的公平性;也可以避免 财政资金浪费，提升保障房体系资金运转的可持续性。

　　参考文献

　　[1] OECD. “Social housing: a key part of past and future housing policy”, employment, labour and social affairs policy briefs[D/OL]. ( 2020 10 15 ) [2020 12 17]http://oe.cd/social housing 2020.

　　[2] 吉姆·凯梅尼. 从公共住房到社会市场——租赁住房政策的比较研究[M]. 王韬, 译. 北京: 中国建筑工业出版社, 2010.

　　[3] 刘志林, 景娟, 满燕云. 保障性住房政策国际经验: 政策模式与工具[M]. 商务印书 馆, 2016.

　　[4] George de Kam ,Barrie Needham , Edwin Buitelaar.The embeddedness of inclusionary housing in planning and housing systems: insights from an international comparison[J] Journal of Housing and the Built Environment, 2014,29:389 402

　　[5] 孟晓苏 . 完 善 “ 住 房 双 轨 制 ” 让 央 企 回 归 保 障 房 本 位 [N]. 中国房地产 报,2021 08 23(003).

　　作者：王婧磊 于洋