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空间理论视域下城市社区公共空间的治理以上海市X区“邻里汇”为例

时间:2022年05月27日 所属分类:经济论文 点击次数:

摘要:现代城市社区公共空间的剥夺和隔离造成了社区公共性的缺失,是制约基层社会治理的一大难题。基于空间生产理论,构建以空间三元辩证法为基础的分析框架,探讨了上海市X区邻里汇公共空间在布局建设、治理架构、组织运营和服务发展方面的治理机制和逻辑。

  摘要:现代城市社区公共空间的剥夺和隔离造成了社区公共性的缺失,是制约基层社会治理的一大难题。基于空间生产理论,构建以“空间三元辩证法”为基础的分析框架,探讨了上海市X区“邻里汇”公共空间在布局建设、治理架构、组织运营和服务发展方面的治理机制和逻辑。研究认为,邻里汇作为集社会交往、公共服务和社区治理为一体的社区共享空间,是政府、市场和社会等一切参与主体行为的空间载体,空间治理应通过各治理主体的互动和协同来实现空间实践、空间表征和表征空间的有机统一,形成一个以政府为主导的多元共治的公共空间治理范式。

  关键词:空间生产理论;空间三元辩证法;公共空间治理;邻里汇

城市空间

  一、问题的提出

  改革开放以来,随着经济的转型和社会的变迁,我国的社会结构和社会关系也发生了深刻的变化,特别是“单位制”的瓦解和城乡二元体制的消解,过去的“单位人”变成了“社会人”,使得社会流动性大大增加。这造成了人与社会、国家之间联结的弱化、社区认同的缺失、社会的失范等,对城乡社会管理体系产生了不利影响。[1]随着城市化和住房商品化的影响,传统社区“共同体”的价值观逐渐被打破,在权力、资本等多方力量的参与下,社区公共空间的公共性让位于城市发展的经济性,出现了公共空间的剥夺、隔离等现象,进一步加剧了居民的孤独感、疏离感和陌生感,使城市基层治理再次陷入困境。究其原因,关键就在于公共空间的均质性被打破,公共空间的公共性和包容性不断缺失。

  城市公共空间的概念最早在1960年代初期由芒福德(Lewis Mumford)和雅各布斯(Jacobs Jane)等学者提出,成为了很多社会学家、城市规划家的研究对象。伯曼(Berman M)指出公共空间是城市居民可以亲近的场所,是他们自由开展各种活动的场所。[2]朱坎茵(Zukin S)认为,城市公共空间可以满足公众不断变化的需求,公众的价值观和需求在不断地碰撞和融合中赋予了公共空间新的意义。[3]阿伦特(HanahArendt)指出公共空间能够让人们聚集、闲聊、认识彼此的存在,对于民主政治来说是非常重要的。[4]可见,现代城市公共空间可以满足多元的需求,是生活、社会交往、文化汇聚和民主参与的重要载体。基层治理是城市治理的重心。

  十九届四中全会把构建基层社会治理新格局作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成,指出要推动社会治理和服务重心向基层下移,把资源向基层倾斜,提供精准化、精细化服务。近年来,全国各个城市都致力于党群服务中心、社区服务站点、公共会客厅、邻里驿站等形式的社区公共空间和站点的建设,不断加强公共空间和服务的有效供给,对于社区回归公共性,创新基层社会治理起到了积极的作用。“邻里汇”作为近年来上海市X区大力建设的一种新型邻里空间,探索了一种公共服务供给和社区治理的新思路。本文以X区邻里汇站点建设和管理为例,试图分析城市社区公共空间的生产和治理机制及它背后的治理逻辑,为当前城市公共空间站点的治理提供借鉴和启发。

  二、理论基础和研究现状

  社会科学理论的“空间转向”是20世纪60年代后重要的发展之一,其最早可追溯到马克思地理学和社会关系重组意义上的空间生产思想。20世纪20年代后,以齐美尔(G e o r gS i m m e l)等为代表的芝加哥学派将空间研究与社会学结合,开创了城市研究新范式。20世纪中期,福柯(Michel Foucault)的空间权力理论和布尔迪厄(Pierre Bourdieu)的场域理论是具有代表意义的研究成果。20世纪60年代之后,以列斐伏尔(Henri Lefebvre)和哈维(David Harvey)等为代表的新马克思主义学者重新思考城市化、空间生产、社会关系以及资本的关系,以空间理论为突破深刻揭示资本主义生产和消费方式,将空间理论的研究推向了高潮。

  其中,列斐伏尔在继承了马克思主义的空间思想的基础上,进行了开创性的研究,他原创性地提出了“空间三元辩证法”,即空间实践、空间的表征和表征的空间,并以此来解释各种社会形态和生产方式。[5]哈维进一步继承和丰富了空间生产理论,他用资本的积累来解释城市空间生产的机制、性质和后果,认为投资可以在不同的“资本循环”中转换,来避免资本主义生产过剩的危机,而这一切都取决于以扩张和重构来进行的空间生产。近年来,运用空间理论研究城市公共空间生产的议题广泛,呈现出多学科且交叉研究的特点。特别是在20世纪90年代之后,伴随着中国城市化的加快和空间理论的引入,这一问题也得到了国内学者的广泛关注。通过回顾,可梳理为城市公共空间功能和困境、公共空间生产逻辑和动力、公共空间构建的策略三个角度。

  (一)城市公共空间功能和困境现代城市公共空间是面对公众开放的、供公众使用的空间。它的功能多元且日益重要,是人们社会交往、学习发展、信息交换、政治参与和公共服务的重要场所。城市社区的空间设置对于邻里关系具有非常大的促进作用。[7]在全球城市化的进程中,城市空间的“公共性”正遭受着挑战。Ljiljana Vasilevska通过对塞尔维亚尼斯市现有住宅类型在改造中的公共开放空间的研究,得出以市场为导向的后社会主义城市规划框架可能导致住宅区的空间和功能碎片化,造成公共空间的退化或消失。[8]R a j j a n等通过对加德满都社区公共空间生产的实证研究,得出由于缺乏适当的城市规划和控制措施,社区整体缺陷、组织能力差以及侵占公共土地等因素限制了当前社区公共空间的发展。[9]在我国,佘高红、李志刚等学者们也从城市居住空间的贫富分化[10]、居住空间形态的隔离与分异[11]、公共空间的挤占以及公共服务的缺失[12]等空间社会问题进行分析和研究。

  (二)公共空间的生产逻辑和动力城市公共空间是如何生产的,其背后的影响因素和动力机制也是近年来学者们关注的重点。Claudio de Magalhaes等提出了一种分析框架,将公共空间治理的角色分为政府、市场和使用者,提出了公共空间治理的四个维度:行动协调、规则秩序、管理维护和资源投入,分别分析公共空间对应治理模式的实践及潜在结果。[13]我国学者也从制度变迁、资本、社会组织等维度探讨了公共空间生产背后的逻辑。杨迪等探讨了计划型城市和经营性城市的空间生产,分析了制度变迁对城市公共空间生产的影响。[14]

  庞娟等认为资本主导的空间生产和经济利益导向的政府治理容易形成利益一致,探讨了空间生产背后的资本逻辑。[15]李雪萍认为社会组织在社区公共空间的生产中作用非常重要,政府应该通过让渡权力实现向监督者的过渡。[16]陈水生指出我国空间生产遵循权力、资本和生活三重逻辑,城市空间生产要更加注重生活逻辑,以此来保持三者的动态平衡。[17]部分学者运用空间理论对某一具体空间的生产或某一行为现象进行解释。魏萍、高红、彭松林等围绕某一具体空间探讨了公共空间的治理,如选取了某乡村[18]、社区花园营造[19]和图书馆转型[20]的事例。孙小逸等将空间理论引入社区治理,指出社区治理规则的变化是政府建立可治理的邻里空间与业主追求权益与自治两者角逐的后果。[21]陈进华认为“空间治理”通过政府、企业、社会、市民等不同主体在空间生产及其权益分配上达成“空间利益共同体”,可以有效化解城市化进程中的风险问题。[22]

  (三)公共空间构建的策略

  城市公共空间的构建应遵循什么样的路径,学者们通过理论分析和实践研究提出了对策和策略。卡尔(Stephen Carr)认为,公共空间首先要对所有使用者的需求保持敏感;其次要符合民主精神,适用于所有人群;再次要富有意义,在民众的生活与世界之间建立起紧密联系。[23]曹现强等从空间正义的价值观出发,指出城市发展要以公平正义为价值取向,以制度和治理机制为保障,以公共政策为支撑,同时要正确应对空间不公的社会抗争行动。[24]郑婷婷等认为我国公共空间的构建应该以公共性为价值范式,坚持以人民为中心,控制资本对空间生产的侵蚀和空间资源分配上两极分化的局面,谋求多元主体利益之间的重叠共识,倡导包容性和参与式城市空间理念。[25]陈水生等从服务型政府视角出发,指出公共空间生产应坚持人本导向的理念更新、包容共享的利益调节和多元适配的需求整合“三位一体”的再造策略。

  三、分析框架

  在空间社会科学研究中,法国社会学家列斐伏尔的空间生产理论是最具代表性和影响力的理论,他提出了空间实践、空间的表征和表征的空间的“空间三元辩证法”,用以解释各种社会形态和生产关系,成为其理论的核心。其中,空间实践是一种具有实体形态的社会空间,担负着社会构成物的生产和再生产的职能,是一种可以感知的物理空间。空间的表征是社会上处于主导地位的意识形态所建构出来的空间秩序,是一个被统治阶级所构想出来的空间。表征的空间是平民日常生活的空间,是被想象力改变和占有的空间,是对抽象空间的一种反抗和重构。三者在逻辑上存在着一种循环和递进的关系,“空间实践”和“空间表征”对应的类似于生产力和生产关系的层面,“表征空间”是指在“空间实践”基础上对日常生产生活进行的抵制与回归,“空间表征”是对“表征空间”在意识形态上的超越,列斐伏尔将这种循环递进关系称之为“回溯式进步”。[27]

  通过空间三元辩证法来分析邻里汇社区公共空间的生产和治理过程,可以厘清其背后相关主体的运行机制和治理逻辑。从空间三元辩证法出发,首先,邻里汇占据一定的物理空间,是一切治理主体实现其空间权利的载体,是被感知的空间。其次,邻里汇是区政府和街道办为了实现“家门口的服务和更有序的治理”,通过品牌宣传、统一标识、建立标准、规范管理等方式塑造话语和知识体系,并将其付诸实践的场所,是被构想的空间。最后,邻里汇也是居民在使用过程中用行动来实践自己空间主张的过程,并在不断地内化和抵制中形成的一种空间形态,是一种日常生活的空间。在这一框架下,三个“空间”之间相互作用、博弈达到一种不断循环和递进的均衡状态。邻里汇的建设、管理、运营和服务等治理过程呈现出政府、市场、社会等不同力量主导下的治理模式,三者通过其背后的不同治理逻辑实现协作、补充和发展,在不断改进和动态平衡中实现邻里汇多元共治的生产和治理机制。

  四、邻里汇生产和治理的实证分析

  近年来,社区公共服务资源稀缺一直是居民反映突出的问题和基层治理亟需破解的难题。2016年以来,上海市X区致力于构建“15分钟社区生活圈”,以“邻里汇,汇邻里,美好生活共同体”为理念,通过邻里汇共享空间站点的建设提供一站式服务和平台。邻里汇是一个由政府主办,以街镇为依托,多元主体参与的社区服务和治理的共享空间,通过对社区空间载体“外在”更新改造和对各类群众需求“内在”系统集成,做到社会交往、公共服务和社会治理功能的有机融合。经过几年的建设和发展,目前已经形成了“区-街镇-居民区”三级邻里汇体系和比较成熟的治理模式,完成了300余处邻里汇和邻里小汇的布局建设。

  (一)邻里汇布局建设

  列斐伏尔认为,空间首先是一个容纳社会关系的“容器”,是一个客观存在的物质实体。邻里汇作为一个实体的空间,承载着社交、服务和治理的功能。邻里汇的选址以“15分钟社区生活圈”和“5分钟家门口服务圈”为半径,原则上按照一个街镇1~2个邻里汇,一个居民区一个邻里小汇布局,侧重于对现有空间整合、活化和升级,同时通过新建、租赁和改建的方式挖掘新资源为补充。作为一项民生工程,邻里汇的先期建设和设施配备,由区级财政一次性投入,并承担全部建设责任。为了让居民能有一个好的空间体验、心理认知和情感认同,政府对于邻里汇的设计风格、建设标准、功能构成、名称和标识标志等进行了规范和统一,既形成了品牌效应,也便于政府在空间的构建中,形成自己的“语言符号和知识体系”,成为一种隐性的空间权力。

  由政府权力意志主导的邻里汇建设过程,充分发挥了宏观引导、整体规划和资金保障方面的优势,但往往存在一些弊端,例如受到追求政绩工程、面子工程等非科学因素的影响,注重表面功夫而轻内在功能,使服务难以满足居民的需求。因此,政府在邻里汇建设中注重引入专家学者、社区规划师、社会组织、居民代表等,组成了“智囊团”,有序参与到规划设计、硬件配置、功能划分和空间管理等方面,为邻里汇建设提供民主决策和智力支持。可见,邻里汇的建设一方面体现了政府作为权力主体基于其社会服务和治理的意志而推动的结果,另一方面,多元社会主体共同参与,发挥自身优势特长,激发了共建共治的活力。

  (二)邻里汇治理架构

  邻里汇的管理以街镇为主体,建立多层次管理机制。在街镇层面建立了邻里汇联席会议制度,同时设立邻里汇运营管理中心,定期研究邻里汇建设和发展事宜。邻里汇的具体管理由“邻里汇理事会”负责,搭建起了民主决策议事平台。理事会设理事长一名,由区域单位党组织负责人担任,理事成员由群众性团队、社会组织、区域单位、志愿者等各方代表组成,负责邻里汇重大事项的决策、服务质量的评议与监督等工作。经过实践探索,已经形成了较为完善的听证会、协调会、评议会等议事协商制度和规范的自治章程、居规民约等议事协商规则,建立起了党组织领导、政府负责和社会多元参与的邻里汇治理格局,其本质是一种权力逻辑主导下的多元治理的空间秩序。

  (三)邻里汇组织运营

  邻里汇的运营根据其定位、功能和规模的不同,可采用自主管理、全权委托第三方运营、项目化合作运营不同的模式。其中,自主管理的邻里汇是由居委会全权负责邻里汇的运作,是一种行政主导的运营模式。这类邻里汇大多数由居民区的活动室或居委办公场所改建,基于“服务型政府”的理念,这些邻里汇承担着居委和社区共享空间的双重功能。它们的面积自几十至百平方米不等,服务的群体基本固定,可以利用的社区资源较为有限,居委和社区工作者承担了较多的邻里汇运营工作。全权委托第三方运营是一种由市场主导的运营模式,其规模和运营模式有点类似于新加坡的邻里中心,资源投入量较大,具有功能完善、服务专业、管理规范的特点,公共服务上仍以公益性为主,但是可以根据需求提供一些有偿或低偿的服务。

  项目化合作运营是一种政社合作的运营模式,主要是以居委负责为主,同时部分公共空间分时段让渡给社区的自组织团队来运作,主要以街道示范型邻里小汇为代表。这类邻里汇公共空间面积相比“旗舰店”较小,辐射区域人群相较固定,依托社区的自组织团队开展活动。以项目化合作运营的邻里汇大多有稳定的志愿者队伍,居委将部分公共空间交给居民运营,整体的管理和空间使用分配权依然由居委掌握,能让居民真正产生一种“主人翁”和“我的空间我做主”的意识。这类示范型邻里汇发展程度介于旗舰邻里汇和普惠型邻里汇之间,其建设的重点是如何提升社区自组织活动的规范化、常规化、专业化,逐步形成品牌效应,是当前最主要的一种运营模式。

  (四)邻里汇服务发展

  邻里汇在服务管理上注重服务至上和需求导向,建立了社会化需求的遴选机制,邻里汇理事会每年开展服务需求遴选活动,通过向使用者发放需求问卷或需求征询等方式,形成需求清单,从而针对性地设计服务活动项目。这使得邻里汇的服务能保持动态的更新和持续的优化,更好地满足居民需求,发挥汇聚人气的作用。萨拉蒙(L e s t e r M.S a l a m o n)在其第三政府理论中指出,社会组织和政府在功能上互补,因政府在提供公共产品和服务上的不足,社会组织应该更多地承担公共服务提供者的角色。[28]邻里汇要提供多样化的服务、满足多元化的需求,单靠政府的力量必然导致成本高且效率低的情况,依靠社会组织、志愿者、社会工作者是可持续性发展的一个必然选择。

  邻里汇在为民服务中注重居民自治和自我服务,通过“活动项目化”引入社会组织、志愿者团队组织实施,通过“组织公益化”促进可持续化发展,发掘、培育社区能人达人,孵化社区社会组织,参与社区公共事务,形成公共服务的长效化机制。在这一过程中,社会机制的治理逻辑发挥了主导的作用,社区社会组织成为了连接政府和居民的桥梁,提高了公共服务供给的效率。政府在这一过程中“退居幕后”,一方面通过搭建平台,孵化、培育社区社会组织发展,另一方面,对服务的过程和质量进行指导和监督。

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  五、结论

  邻里汇是由政府主办,以街镇为依托,多元主体参与的社区服务和治理的共享公共空间。在邻里汇的规划建设中,一方面体现了政府作为权力主体基于社会服务和治理的意志所推动的结果,另一方面,以专家学者、社区规划师等为代表组成智囊团,共同参与其中,发挥各自优势特长,激发了共建共治的活力。邻里汇的管理主要由邻里汇理事会负责,搭建起了一个党组织领导下的民主决策议事平台,形成了一种权力逻辑主导下的多元治理的空间秩序。

  为了保证服务和需求的匹配,邻里汇建立了社会化需求遴选机制,同时大力培育社区自组织的发展,在服务提供上发挥主导作用,促进邻里汇服务的长效化机制和可持续发展。这种由政府“搭台”,社会力量“唱戏”的模式,已成为当前和今后邻里汇服务提供的一个重要方向。总之,邻里汇公共空间是政府、市场和社会等一切主体行为的空间载体,空间治理也应该具有多重维度。通过各治理主体的互动和协同来实现空间实践、空间表征和表征空间的有机统一,形成一个以政府为主导的多元共治的空间治理范式。

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  作者:文 \ 孙向谦 \ 中共上海市徐汇区委党校讲师 刘 娜 \ 中共上海市徐汇区委党校讲师