浅谈刑事执法负面清单制度

　　为实现“以审判为中心”“让每一起案件经得起法律检验和让人民群众感受到公平正义”的目标，解决公安机关刑事执法中存在的有法不依、执法不严等问题，下面文章就主要在论述刑事执法负面清单基本含义的基础上，用刑事执法负面清单将法律规定的“正话”用红线、底线的思维“反说”，并依据刑事执法基本程序确定负面清单的类别。

　　关键词：刑事执法,负面清单,底线思维,红线原则,执法指引

　　《中华人民共和国宪法》第140条对人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件提出了底线要求：保证准确有效地执行法律。《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称“《刑事诉讼法》”)第3条规定：对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。

　　就我国刑事诉讼制度设计而言，没有公安的侦查，自然就没有后期的检察公诉和人民法院的审判。公安机关作为刑事诉讼的上游机关，如何控制好侦查源头不受污染，是“保证准确有效地执行法律”的基础和底线。刑事执法负面清单制度的实施，可以有效实施刑事侦查质量管控、约束侦查人员不规范行为，使公安刑事侦查工作做到指挥精准、战法精准、保障精准、打击精准，从而实现刑事诉讼源头不受污染，达成刑事诉讼顺利完成的终极目标[1-2]。

　　1刑事执法负面清单制度的基本含义

　　所谓权力清单，是指对政府及政府部门行使的职能、权限，以清单方式进行列举;行政机关履行职能、行使权力，应当按照依法律、法规确立的清单进行，不属于清单列举范围内的职能和权限，行政机关不得为之。根据《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》(以下简称“《程序规定》”)，公安刑事执法主要包括公安机关受理、立案、侦查、证据审查、提请批准逮捕、移送审查起诉等各个环节[3]。

　　可以将公安刑事执法负面清单制度定义如下：公安刑事执法过程中根据具体执法环节设置侦查办案人不能逾越的红线，它突出全面提醒、细节提醒等特点，操作简单实用，其目的在于建立刑事执法质量“动态式”的管理控制清单。

　　2刑事执法负面清单制度设立的主要依据

　　刑事执法负面清单主要根据我国现行的刑事法律制度，以《刑事诉讼法》《程序规定》，以及最高人民法院、最高人民检察院有关贯彻执行刑事诉讼法的司法解释、规定为主线，以公安机关内部执法监督、执法质量考评相关规定为依托。

　　《程序规定》第7条规定“公安机关进行刑事诉讼，应当建立、完善和严格执行办案责任制度、执法过错责任追究制度等内部执法监督制度”“在刑事诉讼中，上级公安机关发现下级公安机关作出的决定或者办理的案件有错误的，有权予以撤销或者变更，也可以指令下级公安机关予以纠正”“下级公安机关对上级公安机关的决定必须执行，如果认为有错误，可以在执行的同时向上级公安机关报告”。

　　又如《程序规定》第276条“侦查终结案件的处理，由县级以上公安机关负责人批准;重大、复杂、疑难的案件应当经过集体讨论”。同时，《程序规定》根据《刑事诉讼法》的授权，确定了审批规定，审批过程实际上就是刑事侦查质量控制工作内容之一。《中华人民共和国人民警察法》第43条“人民警察的上级机关对下级机关的执法活动进行监督，发现其作出的处理或者决定有错误的，应当予以撤销或者变更”也是刑事侦查质量控制重要的执法依据。

　　为了保证该法条的执行，公安部出台了《公安机关内部执法监督工作规定》和《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》等规定，以及根据中央政法委《关于切实防止冤假错案的规定》(中政委〔2013〕27号)文件出台相应文件。2016年1月14日重新修订的《公安机关执法质量考核评议规定》为刑事执法负面清单确定了方向。

　　3刑事执法负面清单制度设立的主要思想

　　“他律”不可少，“自律”更重要。这些思想所体现的负面清单是侦查员的“防弹衣”，冤假错案的“防火墙”。敬畏法律中的所谓“敬畏”，顾名思义，既有敬重，也有畏惧;既恭敬有礼，又心有忧虑。法律像警戒线，人人敬畏，不敢越雷池一步。因此，敬畏法律，就是要尊重法律的神圣，敬畏法律的威严，明白法律是至高无上的，任何组织和个人都要遵守，谁都没有超越的特权。

　　3.1底线思维

　　底线思维是一种思维技巧，拥有这种技巧的思想者会认真计算风险，估算可能出现的最坏情况，并且接受这种情况。其积极意义和利益在于：对下一步的行动心中有数，明白什么对于我们才是真正重要的。刑事执法负面清单，其实就是根据我国法律规定设计的“路线图”，也就是说把法律(规章、司法解释)规定作为侦查人员的底线。

　　3.2红线(红灯)原则

　　红线原意是红色丝线，后来多指男女婚姻多系前定，仿佛有红线暗中牵系。红线有不可逾越的界限等多种含义，生活中也有多部电影、电视剧、歌曲等以红线命名，有突出警醒的作用意义。现代社会生活中，红灯停、绿灯行，早已成为所有交通参与人通行的基本原则，并深谙于人们心中。刑事执法负面清单的设立，以红线(红灯)原则为根本，其终极目的就是警醒侦查人员“底线不可为、红线不可触”。

　　3.3正话反说

　　说反话就是用反语揭示他人的意图，表面上好像是反对自己，实则是反对他人的内涵。实际上，反语是反性的偷换概念，也就是偷换概念的过渡或铺垫。其合理性就是利用自然语言中自身包含的歧义，使传情达意过渡为合理化。刑事执法负面清单，主要是根据我国法律规定用“不能为”表达出来。由于侦查人员惯性思维可能已经按照法律规定产生了“思维疲倦”，导致“习惯性违章”，通过正话反说，完全存在刺激侦查人员思维的可能，促使其重新考量自己的刑事执法行为。

　　3.4教育引导

　　从事刑事侦查工作的民警本身具备一定侦查业务知识和法律知识，具有敏锐的判断力和清晰的识别能力。刑事执法负面清单所具有的教育引导功能，可为侦查人员起到导引的作用，即红灯闪烁时，及时提醒当事人应当“停车”。负面清单的目的在于给民警系好“安全带”，设立“高压线”“红线”。守住底线，不闯红灯，不越雷池，不办错案，严格在法律和纪律的范围内活动，这是对每个侦查人员的基本要求。

　　4刑事执法负面清单制度的主要内容

　　中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化公安执法规范化建设的意见》的通知(中办发〔2016〕56号)确定了执法规范化建设的总目标：通过3至5年的努力，构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系，实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化，执法质量和执法公信力进一步提高，全面建设法治公安，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。

　　刑事执法负面清单围绕上述总目标，主要是对一线民警刑事执法的约束，重点是对刑事执法工作中容易发生问题的方面设立规定动作、规范步骤，保证民警在执法办案中有章可循，着力解决刑侦岗位民警“干什么”“干到什么程度”“怎样才算合格”的问题。

　　4.1负面清单的类别划分

　　根据《程序规定》将公安刑事执法划分为25类，共计438项。清单分布主要按照法定的办案节点，根据执法习惯和环节设置。

　　4.2从清单内容上说“不”

　　在公安执法和内部执法质量考评中，一般采取告诉民警应当怎么做，属于法律的引导作用。而在本文提出的负面清单中，主要是告诉民警不能做的具体事项。我们以案件受理环节为例，从基层执法问题现状出发，探讨以下项目内容。

　　(1)受理案件未制作笔录。

　　《程序规定》第166条：“公安机关对于公民扭送、报案、控告、举报或者犯罪嫌疑人自动投案的，都应当立即接受，问明情况，并制作笔录，经核对无误后，由扭送人、报案人、控告人、举报人、自动投案人签名、捺指印。必要时，应当录音或者录像”。笔者在办理多起刑事不予立案的复议案件时，发现民警不习惯用证据证明没有犯罪事实，就连报案人的笔录都不询问，易导致当事人不满。作为人民警察，应当理解报案人的心情，认真听取当事人的报案情况，在查明案件事实的同时也是对其进行心理安慰的过程，有利于警民关系和谐和化解冲突矛盾。

　　(2)受理刑事案件未制作相关登记文书、未按规定出具接报案回执。

　　受案，广义地讲就是受理案件。公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法犯罪嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，进行登记，并作出处理。案件受理是公安刑事执法源头，是杜绝有案不立、压案不查的有效手段。因此，《程序规定》第168条明确规定“公安机关接受案件时，应当制作受案登记表，并出具回执”。《受案登记表》制作不规范，主要包括不填写报案人处、联系方式、接报民警、时间、地点，以及后期处理情况未注明(如是否作出立案与否或移交等)。规范填写《接受案件回执单》的具体要求如下。一是表头及落款的年度、编号、日期栏应当如实填写，不得缺漏。

　　二是案别栏：(一)接受时知道犯罪嫌疑人姓名的，按“XXX(犯罪嫌疑人姓名)涉嫌XXX(规范罪名或违法行为名称)”格式命名填写，如“张三涉嫌盗窃案”;(二)接受时不知道犯罪嫌疑人姓名但有受害人姓名的，按“XXX(受害人姓名)被XXX(侵害行为名称)”的格式命名填写，如“李四被盗窃案”;(三)接受时不知道犯罪嫌疑人姓名和受害人姓名时，按“日期+罪名或违法行为名称”的格式命名填写，如“5·12故意杀人案”。

　　三是报案、控告、举报人栏：填写报案(控告、举报)人的姓名。四是报案人地址栏：按“省+市+县+镇+村”格式填写报案(控告、举报)人的现住地详址，如“四川省绵阳市涪城区杨家镇白庙村”。五是联系电话栏：填写报案(控告、举报)人常用的电话号码。六是报案时间栏：按“年+月+日+时+分”格式详细填写报案时间。七是发案地点栏：参照报案人地址栏要求填写。八是报案内容栏：参照案件接受文书(刑事案件的《接受刑事案件登记表》、行政案件的《受案登记表》)简要案情内容填写，要求叙事清晰，要素齐全。

　　九是案件处理情况栏：(一)刑事案件根据办案实际分别填写“正在初查”、“已立案侦查”、“移送案件”或“不予立案”等内容;(二)行政案件根据办案实际分别填写“正在调查处理”、“移送案件”或“不予调查处理”等内容。十是移送部门栏：填写案件移送部门的规范全称，如“涪城区公安分局城厢派出所”。十一是受理单位栏：参照移送部门栏的要求填写。十二是剩余的两个签名栏分别由相应人员亲笔签写。

　　(3)接收证据未制作清单。

　　接受证据不规范、丢失报案人证据是近年来突出的执法问题，常常导致当事人不满。特别是一些当事人对交给公安机关的证据丢失、损坏表示非常不满，对证据递交的时间存在争议(认为公安机关没有及时查证或不作为、慢作为)。鉴于此，《程序规定》第167条明确“公安机关对扭送人、报案人、控告人、举报人、自动投案人提供的有关证据材料等应当登记，制作接受证据材料清单”。接受证据时，不注明证据品质、特征(如黄色金属一般不要直接写成黄金，因为没有鉴定;假币，应当注明，不要写成纸币、人民币)容易产生争议，为后续工作的开展留下执法隐患。

　　(4)受理案件后未开展初查工作。

　　长期以来，受案不查案已经是人民群众对公安工作不满意的原因之一。初查，在我国起源于检察机关对职务犯罪立案前，对案件线索进行的秘密调查活动。公安机关在经济犯罪案件侦查工作中率先推行初查，2013年1月1日起施行的《程序规定》将初查写入，并规定“初查过程中，公安机关可以依照有关法律和规定采取询问、查询、勘验、鉴定和调取证据材料等不限制被调查对象人身、财产权利的措施”。

　　但在初查工作中，仍然还存在“对属于本级公安机关管辖涉嫌犯罪的线索不侦查”“对属于公安机关管辖但不属于本单位管辖涉嫌犯罪的线索不依法处理”“对不属于公安机关管辖涉嫌犯罪的线索不依法处理”“不应当接受的经济纠纷案件而接受或者未按照规定作出处理”“尚未立案，初查过程中采取了限制被调查对象人身、财产权利的措施”等执法问题。鉴于此，2015年11月4日《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》(公通字〔2015〕32号)再次对受案审查工作做出了具体时限、方法要求。

　　(5)现场处置不符合规定。

　　目前，一些刑事案件由于接处警工作不规范导致证据丢失、错失抓捕机会等问题时有发生，一些案件现场因未及时采取保护措施，导致处警人员人为破坏现场的现象屡见不鲜。

　　(6)对重复报案或案件正在办理的，以及已经办结的案件进行重复接报案登记。

　　部分办案单位为完成破案任务，人为地将本身属于一个整体的案件进行分案、重复登记。其实，2012版《公安机关办理刑事案件程序规定》已经废除破案环节，人为分案、重复统计已经没有法律意义和现实作用。

　　5刑事执法负面清单制度的运用

　　实践是检验真理的唯一标准。成果不仅仅是一项研究结论的体现，其核心要义在于实践中的运用。刑事司法秉承“既不冤枉一个好人，也不放纵一个坏人”的原则，但在任何一个国家的刑事司法制度下，这并不容易做到。无论是在法制尚不健全或者较完善的国家，刑事错案同样存在，司法实践中，执法者竭尽运用各种手段以减少冤假错案发生的可能。刑事执法负面清单虽然不可能杜绝错案，但绝对可以起到有效的遏制作用。

　　5.1实践：简单运用

　　为检验刑事负面清单的有效性，本研究选取四川省绵阳市公安局涪城区分局刑侦大队城厢中队开展刑事负面清单实验性检验工作，将研究成果用于民警教育培训、案件质量自我检查、刑事执法监督等。

　　(1)民警教育培训教材。

　　从实践的情况看，基层单位可以把清单作为培训侦查民警的教材，逐一进行讲解。根据民警从事的具体岗位、执法环节不同，将清单进行分解编写教案。如对取保候审环节，主要把握以下内容：对不符合法定条件的人适用取保候审;未立案适用取保候审;未经审批适用取保候审;取保候审决定书未向犯罪嫌疑人宣读并由犯罪嫌疑人签名、捺指印;未将取保候审决定书送达执行单位;取保候审期间不继续侦查;对人大代表采取取保候审未经许可或未在执行后立即报告;对政协委员执行取保候审后未通报政协组织;取保候审期限届满未依法予以解除或者变更的;应当退还取保候审保证金而不退还。

　　适用取保候审未制作法律文书;适用取保候审未责令被取保候审的犯罪嫌疑人遵守规定;取保候审期间未对执行情况开展考察工作;对违反取保候审规定的行为未依法作出处理;解除取保候审未制作法律文书;适用取保候审未明确采取保证的方式;适用取保候审同时采取保证人和保证金方式;未对保证人进行审查、保证人明显不符合法定条件;收取保证金数额低于起点标准;办案部门(办案民警)保管保证金;未指定银行设立取保候审保证金专门账户，未委托银行代为收取和保管保证金。

　　截留、坐支、挪用或者以其他任何形式侵吞保证金;执行取保候审未将护照等出入境证件、驾驶证件交执行机关保存;未了解被取保候审犯罪嫌疑人是否有护照等出入境证件、驾驶证件等情况而要求其将证件交执行机关保存;人民法院、人民检察院决定取保候审的未核实情况;对没收保证金决定和对保证人罚款决定申请刑事复议、复核的未在法定期限内作出决定并告知申请人。

　　(2)案件质量自我检查。

　　基层民警可以对照清单约束执法行为，减少不规范的“习惯性违章”，同时，民警可以根据清单自行对案件质量、侦查行为是否违法或违反规定进行检查。基层所队法制员负责在本单位办理案件的评查范围内对照清单，对所属民警办理的所有刑事案件每周开展一次自查，对自查出的问题进行讲评整改并记录备案。县级公安机关法制部门可以根据清单对各执法办案单位办理的刑事案件进行评查，对经多次评查案件质量好的单位，应予表彰奖励;对经多次评查案件质量差的单位，应对相关单位和个人予以通报批评。

　　(3)刑事执法监督。

　　制作负面清单检测表，可以把清单提前印制为附卷(可存入公安机关内部卷，与其他内批文书一起保存)，发现属于清单所列情形时，在后边的方框内划上符号，可以简单、直观地得出办理案件中存在的主要问题。以受案的前几项内容为例。

　　5.2展望：深度运用

　　刑事执法负面清单中所列的438项，每一项都可以作为研究的具体内容。对于深层次的运用，笔者认为可以从诸多方面进行拓展。例如，①编写《公安刑事执法清单研究手册》，对清单所涉及的项目逐一进行解读，如前述对受案环节的解读。经深入研究后，可以作为民警培训、自学的辅导教材。笔者通过担任四川公安厅教官团法律类教官为基层民警授课的平台，2017年先后与四川南充、广安、达州、凉山、攀枝花、广元、巴中、德阳、绵阳、乐山、雅安、眉山12个地市州4000多名民警对刑事执法负面清单问题进行了交流沟通，并将清单发放到参训学员手中，取得了良好的反馈效果。②利用网络信息科技手段，将清单各项目制作成检索内容条，直接通过警务综合平台进行信息检索，得出案件办理质量存在的问题。刑事执法负面清单的网络信息化应用需要科技的支撑，如研发出可融合对接警务综合平台的衔接软件，其必将具有广阔的应用空间及切实的实践意义。

　　参考文献：

　　[1]王乔.公安行政执法证据在刑事侦查中的运用——以《刑诉法》第52条为视角[J].中国刑警学院学报,2013(2):14-17.

　　[2]李国和,朱孝兵.侵害公安民警执法权益现状分析与应对之策[J].中国刑警学院学报,2017(3):70-79.

　　[3]谢平.刑事侦查质量内控机制改革研究[J].公安研究,2017(2):34-42.

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　　本篇文章是由《财经政法资讯》发表的一篇法制论文，是由中南财经政法大学主办的一份反映国内外财经政法研究动向的学术性、综合性、资料性刊物。主要刊载财经政法理论述评、学术理论动向、学术讨论综述、学术探索，以及跟踪讨论热点组织的有关专题资料等内容。