构建我国生猪销区补偿产区长效机制探索

　　摘要:鼓励生猪销区支持产区发展生猪产业,构建销区补偿产区的长效机制,有利于提高生猪产区养猪积极性,对做好生猪稳产保供工作有重要意义。笔者分析了生猪销区补偿产区的理论基础、政策依据和可行性,总结归纳了浙江省生猪销区补偿产区的实践经验,并借鉴国内外销区补偿产区的研究经验,从补偿环节和补偿资金使用两方面设计了我国生猪销区补偿产区的方案。

　　关键词:生猪产业;产区、销区界定;销区补偿产区;长效机制;方案设计

　　“粮猪安天下”,我国既是养猪大国,也是猪肉消费大国,生猪饲养量和猪肉消费量均占世界总量的一半左右[1]。猪肉有效的供给是保障猪肉消费的重要前提,为此国务院办公厅提出“猪肉自给率保持在95%左右”的发展目标[2]。目前,排名前10位省份的生猪出栏量占全国总量的64%,500个生猪调出大县的生猪出栏量占全国总量的70%以上[3],因此,稳定生猪主产区产能对保障猪肉有效供给具有重大意义。由于生猪产业对财政贡献较小,再加上生猪养殖对环境污染严重,在环保压力日趋增大的背景下,主产省份的养猪积极性不高[4];与此同时,作为猪肉主销区的沿海经济发达地区的省份及直辖市已逐步退出生猪养殖主产省[5]。

　　在此背景下,2019年9月份,国务院办公厅印发《关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》提出,统筹资源环境条件,引导生猪养殖向环境容量大的地区转移,支持大型生猪养殖企业全产业链布局,鼓励生猪销区支持产区发展生猪生产,通过资源环境补偿、跨区合作建立养殖基地等方式,推动形成销区补偿产区的长效机制。

　　生猪养殖向资源环境承载力强的主产省份集聚,所带来的“正外部经济效益”决定了猪肉销区承担较少猪肉保障责任,却享受猪肉供给收益,理应纳入生猪产区补偿体系中,承担补偿责任,扩充资金来源,提高补偿标准[6-7]。基于此,笔者通过分析生猪销区补偿产区的理论基础、政策依据和可行性,总结归纳浙江省在生猪销区补偿产区的实践经验,借鉴国内外销区补偿产区的研究成果,提出了我国生猪销区补偿产区的方案,以期为有关政策的制定奠定坚实基础。

　　1生猪销区补偿产区的理论基础和政策依据

　　1.1理论基础

　　外部性和市场失灵是生猪销区补偿产区的理论基础。依据农业区域理论和产业集聚理论可知,生猪养殖向主产区集聚有利于提高生猪产品质量、养殖效率、疫病防控效率[8-11],从而提高我国猪肉自给率,保障猪肉有效供给。尤其是对于产量小于销量的猪肉销区,也能够获得足够的猪肉,也就是说非生猪产区实际上获得了“正外部经济效益”。另外,生猪养殖向主产区集聚将给当地带来诸如环境污染治理成本提高[12-13]、财政收入减少[14-15]、疫病防控压力增大[16-17]等一系列问题,当假设不考虑猪肉有效供给与国家政策约束,只考虑市场因素时,如果生猪主产区过度养殖生猪带来的“负外部经济效益”得不到足够补偿,那么其将不会主动承担额外养殖任务,进而可能导致猪肉产量无法满足国内消费需求,猪肉有效供给政策目标落空,市场出现失灵。

　　经济学中解决外部性导致市场失灵的基本思路是让外部性内部化,即通过制度设计将行为人经济活动所形成的社会效益或社会成本转化为私人收益或私人成本。实现外部效用内部化的公共政策主要有“征税”“补贴”和“依据科斯定理的谈判解决”三种途径,其中“补贴”是纠正“正外部经济效益”的主要方案,其解决思路是,如果从受益人的收益中拿出一部分来补偿行为人的损失,全社会都能受益。鉴于本文要解决的是“生猪养殖向主产区集聚”的“正外部经济效益”问题,因此,选择“补贴”作为解决问题的手段。

　　1.2政策依据

　　当前中央政府通过省负总责和“菜篮子”市长负责制等行政调控手段给地方政府制定强制性生猪养殖目标来稳定生猪生产、保障市场供应。我国在《国务院办公厅关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》《国务院办公厅关于促进畜牧业高质量发展的意见》《非洲猪瘟等重大动物疫病分区防控工作方案(试行)》和“生猪调出大县奖励政策”中明确提出了销区补偿产区措施。这些政策实施以来,在稳定生猪产能、保障猪肉有效供给方面取得了显著成效。现阶段,我国对生猪产区的补贴政策以中央和省级转移支付为主,很有必要按照生猪净调运量为标准,建立多元化生猪产区利益补偿标准,让销区承担更多保障猪肉有效供给责任。

　　2生猪销区补偿产区的可行性分析

　　建立多元化生猪调出补偿和激励机制,对统筹产销衔接、调动产区生产积极性、稳定生猪产能,以及保障销区猪肉稳定供给具有重要意义。可靠且具有公信力的生猪及产品调运统计数据是核算补偿金额的前提,强有力的组织机构是补偿方案落地执行的保障。

　　2.1补偿核算数据有支撑

　　动物检疫相关管理系统为生猪及产品调运统计提供了数据支撑。动物检疫合格证和动物产品检疫合格证是家畜、家禽以及其他肉类产品安全走向市场流转的凭证[18]。随着互联网、区块链技术的广泛应用,从中央到地方已经实现动物检疫电子出证,且系统已实现互联互通,具备查询信息快、动物及产品可全程流向追踪和疫病追溯及责任管理等优势。通过全国动物检疫合格证明管理系统的运转,各省区生猪及产品的调动量已实现动态化电子管理,数据清晰准确,为销区补偿产区的补偿金额核算提供了数据支撑。

　　2.2补偿政策执行有保障

　　《非洲猪瘟等重大动物疫病分区防控工作方案(试行)》(以下简称《方案》)的落地和执行为销区补偿产区的执行提供了组织保障。《方案》提出要加强大区内省际间生猪产销规划衔接,探索建立销区补偿产区的长效机制。《方案》在规划分区时也充分考虑了产销衔接问题,例如:东部区包括上海、江苏、浙江、安徽、山东、河南等,其中上海、浙江、江苏属于主销区,安徽、山东、河南属于主产区,为产销衔接提供了有利条件。方案设有完善的工作组织机构,农业农村部设立专门办公室负责统筹,五大分区分别设置了分区防控指导组,各大区建立分区防控联席会议制度并由大区内各省级人民政府分管负责人担任成员,完善的组织机构为销区补偿产区政策的执行提供了组织保障。

　　2.3产区、销区界定有依据

　　农业农村部出台的《非洲猪瘟等重大动物疫病分区防控工作方案(试行)》成为生猪调运和产销衔接工作的指导方针。另外,生猪主产区应具备四项优势:一是饲料资源有优势,即该地区粮食资源丰富或者饲料工业发达;二是生产基础有优势,即生猪生产水平高、规模大,具有比较完善的良种繁育体系,且相对集中;三是市场竞争有优势,即商品率高、外销量大、具有区位优势;四是产品加工有优势,即加工基础较好,具有实力较强的龙头企业。依据这些原则,科学规划生猪养殖布局,做好大区内省际间产销衔接。例如,北部区包括北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林和黑龙江等,根据上述原则,可将河北、辽宁、吉林和黑龙江作为主产区,北京、天津、山西和内蒙古作为主销区。

　　3浙江省生猪销区补偿产区的探索和实践

　　近几年,浙江省每年50%的猪肉消费量需要靠省外调剂[19]。为贯彻落实《国务院办公厅关于促进畜牧业高质量发展的意见》,针对我国生猪养殖区域发展不平衡、生猪市场价格波动大的特征,2020年,浙江省农业农村厅等部门联合出台了《浙江省生猪养殖省内跨区域调剂补偿实施办法(试行)》(以下简称《实施办法》)。通过跨区域协作,形成生猪销区补偿产区的调剂协作机制,在完成生猪增产保供任务的同时,避免产业大起大落。

　　3.1补偿模式与机制的分析

　　浙江省生猪养殖省内跨区域调剂补偿的模式可以细分为三个步骤:第一步,定向调剂、主动申报;第二步,省抓统筹、市级平衡;第三步,奖优补养、有偿调剂。为保障调剂补偿工作顺利开展,《实施办法》对“调剂补偿标准”“调剂指标来源与核算”“补偿资金划拨”和“奖惩办法”等关键内容进行了说明和规范。

　　3.2《实施办法》的评价

　　浙江省生猪养殖省内跨区域调剂补偿实质上调剂的是生猪养殖能力,而并非生猪实物,只是按照生猪产销区的需求和供给确定补偿资金额度,补偿资金只在政府层面上进行转移支付,因而不会对生猪价格造成影响,不会对市场机制造成扭曲,在一定程度上避免了这一政策对市场机制的副作用。生猪养殖能力类似经济学“流量”的概念,是动态可持续的;生猪存栏量类似经济学“存量”概念,是静态的。

　　生猪存栏调剂指标,对调入区域而言是本区域养殖生猪数量与生猪实际需求数量之间的差值,对于调出区域而言则是本区域在完成省级生猪生产任务后的多余数量。通过跨区域协作可以将生猪产区与销区之间的生猪养殖外部性内部化,并运用“调剂指标”这一形式进行了量化。该办法的主要优势体现在四个方面:一是扩展了生猪主产区利益补偿的资金来源;二是完善了政府层面的生猪主产区补贴机制;三是充分发挥了生猪主产区的比较优势,使总效益最大化;四是不会对生猪价格造成影响。

　　4国内外关于销区补偿产区的研究经验借鉴

　　建立生猪销区补偿产区长效机制,从本质上讲是产销利益协调问题,是实现销区与产区的利益平衡问题。从表面上看主销区可能要多付出一些,但如果这种机制一旦建立,不仅有利于保障我国居民猪肉消费需求,而且对主产区和主销区来说将会是一个“双赢”局面。在销区补偿产区的研究和实践方面,可借鉴欧盟共同农业政策和我国粮食销区补偿产区的研究经验。

　　4.1欧盟共同农业政策产销利益协调机制分析

　　欧盟共同农业政策产销利益协调机制主要包括“价格机制”“市场机制”“货币补偿金机制”“共同粮食基金制度”和“欧洲农业指导与保障基金”等[20-23],其中,“共同粮食基金制度”是最具代表性的政策[24-25]。欧盟在共同农业政策基础上建立共同粮食基金,通过构建共同农业政策产销利益协调机制模式,借助粮食共同基金在筹集和使用过程中的非对称性机制,促使粮食主销国的部分收益向主产国转移,从而保障粮食主产国生产者利益,提高粮食主产国的粮食生产积极性,稳定欧盟粮食生产。

　　例如,在粮食基金筹集过程中,以法国为代表的粮食主产国在筹集份额中所占比例较低,而以德国为代表的粮食主销国所占比例很高,由于基金主要用于干预和稳定粮食价格,保护粮食生产者和主产国利益,所以法国等粮食主产国在共同粮食基金使用过程中占较大份额,而德国等粮食主销国则占很小份额。粮食主销国向粮食主产国提供资金支持,为本国的粮食安全“买单”,这实质上就是通过主销区对主产区利益补偿,来保障欧盟粮食安全和区域经济协同发展。

　　4.2我国粮食销区补偿产区机制研究

　　激发种粮农民的生产积极性,提高粮食主产区生产能力,促进产销区平衡发展是保障我国粮食安全的时代命题[26]。国内学者已针对粮食销区补偿产区机制存在的问题[27-29]、补偿的必要性[30-32]和补偿的可行性[33-35]进行了深入研究。通过总结现有研究成果后发现,粮食销区应该补偿产区已经取得一定共识,但就补偿标准尚未形成统一认识,另外,学者们主要提出“粮食指标交易”“粮食调销补偿基金”和“粮食产销区协作”三种补偿方式,补偿资金使用则倾向于政府统筹。总之,对粮食销区补偿产区机制的研究,现有文献多以理论层面讨论为主,缺乏数据的研究支撑,鲜有提出具体的补偿方案。

　　5我国生猪销区补偿产区的方案设计

　　综合当前我国生猪销区补偿产区的理论和实践,按照利益补偿指导方式,可以将生猪产区利益补偿分为反哺性补偿和内生性补偿。现阶段我国对生猪产区的利益补偿更多是通过转移支付形式实现的反哺性补偿,补偿方式单一、资金来源不合理等问题突出。另外,反哺性补偿对生猪市场造成的负面影响也较大。因此,建立生猪产区内生性利益补偿机制,实现政府补偿和市场补偿相结合,更可能做到公平与效率并举。基于前文生猪销区补偿产区的理论和可行性分析,借鉴浙江省的实践探索经验,结合分区防控工作方案,笔者以大区内省际间为标准,提出生猪销区对产区的资源环境补偿方案。

　　5.1补偿环节

　　5.1.1第一个环节

　　确定销区生猪调入量。每年1月份,农业农村部分区防控办公室依据全国动物检疫合格证明等管理系统的数据,核算上年度大区内主销省份的生猪及猪肉调入量。按照疫病分区防控的要求,大区内生猪调运以“调肉”为主、“调猪”为辅,补偿金额以生猪头数为标准。

　　5.1.2第二个环节

　　确定产区每头生猪补偿金额。生猪销区对产区的补偿更多的是一种资源环境补偿,合理确定产区每头生猪所负担的资源环境成本是重要前提。生猪养殖过程中不可避免地产生尿液、粪便、恶臭气体等废弃物,如果不能进行有效处理必然对环境造成一定的污染,主要包括水污染、土壤污染和空气污染,其综合损失称为外部环境成本[36-39]。

　　5.1.3第三个环节

　　补偿资金确定、上交及发放。根据公式(4)可得到生猪销区补偿产区的总金额,农业农村部分区防控办公室负责发布通知,告知销区上一年度补偿资金的上交数额和上交时间,生猪主销区按时将资金划转到指定账户。在补偿资金划转到位后,农业农村部分区防控办公室会同财政主管部门及时将资金划转到产区政府。

　　5.2补偿资金使用

　　环境补偿资金核算完毕后,按照“多调多补,少调少补”的原则向生猪产区政府进行划转,用于支持当地的生猪产业发展。原则上讲,补偿资金重点应用于以下几个方面:一是加强生猪产业基础建设。对生猪养殖产业的产前、产中和产后环节进行激励,支持生猪屠宰加工企业进行技术升级,结合国家分区防控政策,进一步科学规划选址,优化运输路线,降低运输费用。

　　二是推动粪污资源化利用。大力发展规模化、标准化养殖,鼓励养殖户采纳生态可循环养殖模式,实施生猪养殖大县资源化利用项目建设,打造生猪养殖业绿色发展示范县,严格执行生猪养殖环境保护制度。三是加强生猪疫病防控。加大生物安全防控措施,提升产区整体防御能力,构建政府—养殖主体—科研主体共同参与的联合防控新格局。四是推进资源节约型养殖。促进产区生猪供应能力可持续发展,坚持走资源节约、环境友好型的现代化养殖道路,增强养殖者的猪场管理能力,提高其养殖技术水平和资源利用效率,减少饲料、水资源、土地资源浪费。

　　参考文献:

　　[1]朱增勇,浦华,杨春.新冠肺炎对生猪产业影响及应对策略[J].农业经济问题,2020(03):24-30.

　　[2]国务院办公厅.国务院办公厅关于促进畜牧业高质量发展的意见[EB/OL].[2021-08-17].(2020-09-14).

　　[3]农业部畜牧业司.全国生猪生产发展规划(2016—2020年)[J].中国农业信息,2017(01):16-22.

　　[4]王善高,周应恒,张晓恒.畜禽养殖环境效率及其污染物减排:以不同规模生猪养殖为例[J].中国农业大学学报,2019,24(09):232-247.

　　[5]朱增勇,马莹,魏晶,等.我国生猪产业高质量发展路径研究:基于生猪全产业链视角的分析[J].价格理论与实践,2020(10):38-41,177.

　　[6]钟搏.中国生猪标准化养殖发展:产业集聚、组织发展与政策扶持[D].杭州:浙江工商大学,2018.

　　作者：周勋章1,丛林1,李广东2,孟宪华2,李建芳1,李增友1,路剑1∗