《巴黎协定》后我国温室气体控制规制模式的转变及法律对策

　　摘要：《巴黎协定》生效后，国家自主贡献机制赋予我国履行温室气体强制自主减排的国际义务，并可通过国内法机制予以实现。我国控制温室气体采取与大气污染物实施协同控制的规制模式。在温室气体控制专门性立法缺位的情况下，2015年修订的《大气污染防治法》第2条确立其法律地位、成为其法律依据，在具体政策实践中，着力于能源结构调整的节能减排机制成为协同控制温室气体的基本形态。但节能减排规制体系局限于能源生产和消费环节，不足以实现我国到2030年的减排目标，《巴黎协定》后，我国温室气体控制应尽快实现向自主规制模式转变，推动低碳发展机制势在必行。增强温室气体控制协同规制和自主规制并形成合力需要法律、政策的调整和改革，主要对策包括加快制定能源基本法，加强能源清洁利用制度，制定气候变化应对专门法律，促进现行环境资源法和经济法的“低碳化”。

　　关键词：《巴黎协定》;温室气体控制;规制模式;节能减排;低碳发展

　　一、前言

　　1992年，中国成为《联合国气候变化框架公约》的缔约方，开始履行应对气候变化的国际义务。1997年《京都议定书》通过，中国虽不承担强制减排义务，但仍积极开展温室气体自愿减排行动，不仅依赖大气污染防治的国内法机制发挥协同控制温室气体的作用，还通过清洁发展机制等国际合作方式协助议定书中发达国家的强制履约。2015年，《巴黎协定》提出“自主承诺+全球盘点”的国家自主贡献合作模式，正式启动2020年后全球温室气体控制进程。

　　在《巴黎协定》框架之下，中国开始承担温室气体强制减排的国际义务，受制于日益趋紧的国内生态容量和可能的二氧化碳排放空间[1]，既往的温室气体与大气污染物协同规制模式并不足以实现我国的减排承诺。2011年我国发布实施《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，标志着我国温室气体控制自主规制模式已经积累了一定的政策和实践基础。《巴黎协定》之后，我国如何调整和完善现有的温室气体控制的规制模式及法律对策，是本文探讨的问题。

　　二、《巴黎协定》后温室气体控制国家自主贡献责任和新的国际义务

　　2015年12月12日，具备法律约束力的国际气候变化应对文件———《巴黎协定》通过，其在缔约方的履约方式上提出了创新机制。

　　随着2016年马拉喀什气候大会、2017年波恩气候大会、2018年卡托维兹气候大会和2019年马德里气候大会的接连召开，《巴黎协定》(2015)的实施细则被密切关注和探讨，国际社会履行温室气体控制国际义务的进程也在加快。由于美国在2020年11月4日正式退出《巴黎协定》，全球气候治理格局受到影响[2]。作为温室气体排放大国的中国，也在重新审视和选择应对气候变化的法律规制模式。从历史考察，国际温室气体控制法律规制发展可以分为两个时期。首先是以“责任区分化”为主要特征的履约时期，规制的法律文件是《联合国气候变化框架公约》(1992)(以下简称“《公约》”)和《京都议定书》(1997)。在这一时期，“共同但有区别责任”原则中的“区别”承担义务更为突显。《公约》按经济发展状况等条件，将国家分为工业化国家、发达国家和发展中国家，不同类型的国家承担不同的减排责任，规定了全球应对气候变化的总体目标，但未对各缔约方设定温室气体排放的限制指标。

　　《京都议定书》一改《公约》的“三分法”，将国家分为发达国家和发展中国家，对发达国家进行温室气体排放定量限制，对发展中国家则不作减排指标要求。在此阶段，中国作为发展中国家虽未承担强制减排义务，但需承担一般性的温室气体控制义务(即提供“关于温室气体各种源的人为排放”和“各种汇的清除”的国家清单)[3]，同时还要协助实施《京都议定书》中确立的清洁发展机制。国际温室气体控制法律规制的第二个时期是强调“共同但有区别责任”原则的“责任共同化”的履约时期。早在2009年的哥本哈根会议上，发达国家就要求发展中国家承担实质碳减排责任[4](P96)。

　　不具有法律约束力的《哥本哈根协议》(2009)实质上瓦解了《京都议定书》建立的以“区别责任”为主导的责任体制。随后签订的具有约束力的《巴黎协定》，成为国际温室气体控制“责任共同化”的里程碑。《巴黎协定》提出“国家自主贡献”承诺减排机制，要求各个国家或地区提交各自应对气候变化的国家自主贡献计划，辅之以“全球盘点”机制①，确保国家自主贡献计划的有效实现。国家自主贡献因发展中国家和发达国家均被纳入强制减排范围而体现“共同责任”的规制特征。在减排承诺形式的选择上，发达国家大多采取固定基年绝对量减排目标的形式，中国则采用“碳强度+排放峰值年”的模式[5]，承诺“到2030年左右，二氧化碳排放达到峰值，并争取尽早达峰;单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%”②。

　　以此为基础，二氧化碳控制指标进一步细化分解至各个地方、不同部门和行业。在地方碳强度目标分解上，相比相对落后和能源结构高碳的省份，沿海发达省份的下降目标较高③。在部门与行业碳减排目标分配上，《国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》(2016)明确提出，“有效控制电力、钢铁、建材、化工等重点行业碳排放，推进工业、能源、建筑、交通等重点领域低碳发展”，《能源发展“十三五”规划》(2016)提出，到2020年实现单位GDP二氧化碳排放量累计降低18%。

　　《工业绿色发展规划(2016—2020年)》提出，单位工业增加值二氧化碳排放量比2015年下降22%，《国家应对气候变化规划(2014—2020年)》则首次提出了钢铁和水泥行业减排阶段性目标，即到2020年二氧化碳排放总量基本稳定在“十二五”末的水平。但总体来说，部门和行业的减排责任落实机制仍然较为模糊，不够具体[6]。从不承担减排责任到自愿参与减排再到强制自主减排，中国在温室气体控制国际义务承担的过程中，从被动参与者转变为主动推动者。从温室气体控制的规制模式方面考察，这种角色的转变也需要有所反映，即应从前期的与大气污染防治协同控制的依赖模式向低碳发展的自主控制模式转变。

　　三、温室气体控制与大气污染物控制协同规制模式的形成与发展

　　(一)协同规制的逻辑基础

　　20世纪70年代，德国物理学家赫尔曼·哈肯创立协同学。哈肯协同理论的核心思想为：“在一定的条件下，不同的系统可以遵循共同的规律发生变化，通过相互作用、协作最终达到动态平衡。”[7](P123-124)循此理论，在政策成本一定的情况下，基于不同原因而同时实施的相关政策方案能够产生正向的协同效益。国际社会在21世纪初开始认识到在气候变化领域实施协同规制的重要性。政府间气候变化专门委员会(简称IPCC)在《第三次评估报告》(2001)中首次提及气候变化领域中的协同效应[8]，《第四次评估报告》(2007)提到了将空气污染物控制与温室气体控制结合起来的政策[9]，《第五次评估报告》(2014)强调协同效应在减缓气候变化中的应用①，并把协同效益定义为“不考虑总体社会福利的净影响情况下，为达到某一目的的一项政策或措施可能对其他政策目标产生的积极影响”[10]。

　　各国对温室气体的法律规制呈现两种形态，一是以日本为代表的通过专门法自主规制模式，日本出台《气候变暖对策推进法》，规定了抑制温室气体排放的基本措施，包括实行温室气体核定、报告、公布制度以及保护森林等资源以发挥吸收作用的制度。二是将二氧化碳认定为空气污染物，与大气污染防治进行协同规制，如美国通过判例法予以认定并实施[11]。

　　在中国语境下，温室气体协同控制主要是和大气污染物减排进行协同规制，即在大气污染物减排的同时减少或者吸收二氧化碳及其他温室气体排放。这两项政策的实施还可能带来能源节约、经济成本减少、公众健康改善等正向效益。在2015年我国《大气污染防治法》修订以前，温室气体(主要是二氧化碳)是否纳入大气污染防治立法管控曾引发热烈讨论②。最终，我国采取折中方式，即将温室气体控制写入法律中，但并未将其认定为大气污染物。这一方面在事实上承认了大气污染物和温室气体的差异性，另一方面为在大气污染防治中实行温室气体协同控制和未来开辟温室气体控制的自主规制模式奠定了开放性基础。防治大气污染是我国长期的、严峻的环境保护任务。《巴黎协定》后，面对大气污染物和温室气体的双重减排压力，实施协同控制是我国环境治理较长时期内的必然选择。

　　2015年修订的《大气污染防治法》首次在大气污染防治国家立法中涉及温室气体，提出大气污染物与温室气体协同控制的原则性条款。其第2条第2款规定，“对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制”，可视为将温室气体协同控制的政策实践上升为法律规制机制的标志。该条款的诞生早于《巴黎协定》，其意义重在原则指引和战略、策略的选择;而《巴黎协定》的通过进一步说明了我国《大气污染防治法》所确立的大气领域协同规制战略的前瞻性和重要性。

　　四、我国温室气体控制向自主规制模式的转变

　　长远来看，节能减排机制以能源为重点规制领域、以大气环境质量改善为目标，而非以温室气体控制或协同控制为直接目的，且其规制局限于能源生产和消费环节，因而不能从根本上解决温室气体排放和由此带来的气候变化问题。节能减排是我国现阶段缺乏温室气体控制自主规制时的有效依赖路径，但非最优选择，在《巴黎协定》后，我国有必要在节能减排协同功能增进的基础上，主动推动温室气体控制向自主控制的直接规制模式转变。五、增强我国温室气体控制规制模式综合效应的法律对策对我国而言，《巴黎协定》之后温室气体控制不仅是国际义务，也是自身实现可持续发展的内在需求[24]。

　　温室气体控制涉及气候、环境、经济、社会等多重领域，协同控制规制和自主控制规制都是具有普遍性、综合性和战略意义的基本规制范式，因此夯实各自的制度基础并增强两者的综合效应，是实现温室气体国家自主贡献目标和可持续发展目标的必要和必然举措。为此目的，应当通过法律、政策调整和改革，以完善我国温室气体控制的规制模式，提高其治理能力。六、结语《巴黎协定》确立了2020年后全球应对气候变化制度的总体框架，在此框架下，我国提出了国家自主贡献预案，明确了到2030年的应对气候变化自主行动目标。

　　《大气污染防治法》在2015年修订之时，将自2006年“十一五”以来实践发展的“温室气体与大气污染物协同控制”上升为法律机制，意味着我国温室气体协同规制模式向常态化发展。我国进行大气污染防治与温室气体控制协同规制的基本实态是节能减排机制，长远来看，节能减排机制是有效、有力之策，但并非最优选择。

　　能源论文投稿刊物：《中国能源》杂志由国家发展和改革委员会主管，国家发展和改革委员会能源研究所主办，系全国能源领域高层次的国内外公开发行的学术性月刊，创刊于1978年。旨在为宣传中国能源领域各项方针、政策、法规;关注能源热点领域，反映最新研究成果;探讨能源国有企业改革及上市公司运作经验;传播能源新技术新产品及能源市场信息等。

　　温室气体减排目标最终能否有效实现，还需自主控制规制模式的推进。低碳发展机制涵盖生产、消费、发展等领域，是温室气体自主控制规制模式的必然选择。温室气体协同控制和自主控制规制模式都面临着法律保障不足的问题，应当予以完善：一方面，节能减排机制协同效用的增强有赖于能源领域立法的完善;另一方面，低碳发展机制的形成需要气候变化专门立法的引领，并将低碳发展的理念引入现有的相关部门法领域，构建有效的制度和实施机制体系。

　　参考文献

　　[1]李俊峰，杨秀，张敏思.中国应对气候变化政策回顾与展望[J].中国能源，2014(2).

　　[2]吕江.《巴黎协定》：新的制度安排、不确定性及中国选择[J].国际观察，2016(3).

　　[3]杜群.气候变化的国际法发展：《联合国气候变化框架公约》京都议定书述评[J].环境资源法论丛，2003.[4]曾文革.应对气候变化能力建设法制保障研究[M].重庆：重庆大学出版社，2012.

　　[5]冯相昭，刘哲，田春秀，等.从国家自主贡献承诺看全球气候治理体系的变化[J].世界环境，2015(6).

　　[6]陈怡，刘强.部分国家长期温室气体低排放发展战略比较分析[J].气候变化研究进展，2019(6).

　　[7][德]赫尔曼·哈肯.协同学———大自然构成的奥秘[M].凌复华，译.上海：上海译文出版社，2005.

　　作者：杜群，张琪静