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交易费用、扶贫治理与制度安排的选择

时间:2020年07月15日 所属分类:经济论文 点击次数:

〔摘要〕伴随我国经济社会的发展进入新时代,扶贫治理研究得到了深入推进。本文尝试论述扶贫治理的性质,全面梳理我国扶贫治理的制度安排演变历程,从交易费用的视角出发解释贫困现象和扶贫治理的制度安排。本文既强调了交易费用的重要性,更提供了一种有效

  〔摘要〕伴随我国经济社会的发展进入新时代,扶贫治理研究得到了深入推进‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。本文尝试论述扶贫治理的性质,全面梳理我国扶贫治理的制度安排演变历程,从交易费用的视角出发解释贫困现象和扶贫治理的制度安排。本文既强调了交易费用的重要性,更提供了一种有效的科学分析思维。研究认为,引入交易费用概念解释扶贫治理,意味着在扶贫治理的实践中存在着交易费用的约束,扶贫治理的制度安排经历了救济式扶贫到开发式扶贫到区域性扶贫再到精准扶贫的制度转变过程;而经济制度变革和交易费用的考量是促成扶贫治理的制度转变的重要因素,决定了扶贫治理的制度安排和工作机制;同时继续完善考核激励制度,清晰界定权利,引入竞争机制,构成扶贫责任体系,是实现扶贫成效的局限条件和治理路径。

  〔关键词〕交易费用;扶贫治理;制度安排;扶贫成效

公共管理学报

  一、问题的提出

  贫困是人类社会特有的现象,它既是人们的一种主观判断,也可通过一定的标准进行量度。伴随经济社会的发展变迁,贫困就上升为急需要解决的社会问题。从现有研究的趋势来看,有关扶贫治理研究的文献数量增长明显,从不同的学科和视角都给予了扶贫治理极大的关注和研究兴趣。白维军[1]探讨了在风险社会背景下,扶贫也存在着社会风险和挑战,需要对此做出相应的治理;吴高辉[2]从微观的视角切入研究农村资源分配机制,力图展现国家治理逻辑在基层的反映;张怀英等[3]从区域经济一体化的战略高度分析了跨界合作体制机制,推进贫困地区区域发展和扶贫攻坚;文丰安[4]着重于扶贫治理的实践困境,并提出相关的政策建议,强调扶贫治理的制度创新;也有学者总结我国过去扶贫治理的成效及其经验,吴国宝[5]就认为我国扶贫开发取得了举世瞩目的成就,获得了丰富的经验,而这种经验主要体现在扶贫制度上。

  有关扶贫治理研究产出了大量文献,而且可以预见的是,在未来,扶贫治理研究的相关文献还会以更快的速度增多,但是我们必须提及这一组文献,这与我们的研究主题也密切相关,即有关交易费用在扶贫治理过程中的影响和变化。殷浩栋等[6]以公益扶贫项目的实例剖析了小型基础设施减贫功能,构建了交易费用分析框架,认为小型公益扶贫项目能够有效降低农民生产生活的交易费用;邱爽[7]也从交易费用的视角论述扶贫治理的制度运行以及扶贫面临的障碍,提出了降低交易费用的策略选择,以提高扶贫成效;陈前恒[8]则强调行业扶贫中的交易费用问题,尤其是如何有效降低金融领域的交易费用,这就把交易费用研究推进到了具体行业;叶青和袁泉[9]也把研究的对象放在了金融扶贫,讨论其创新实践及成效,认为建立风险担保基金制度,能够降低金融扶贫的交易费用。

  然而,我们认为尽管学者采取交易费用的视角来研究扶贫治理是一种理性且能够得出有效结论的方法,却未能正确地理解交易费用概念,大多数学者的研究是以政策研究为导向,而不是以问题意识为导向,自然也就无法推导出科学的结论。明显地,现有研究对扶贫治理的探讨有一定缺陷。因此,提出如下的问题是理性的:为什么在社会中会存在扶贫治理的制度安排以及为什么是这种而不是其他制度安排?为什么扶贫治理的制度安排会发生转变?在这里,我们要尝试以交易费用的局限条件为重心,引入扶贫治理的分析,因为交易费用是社会的重要局限条件,扶贫治理是属于社会领域的重要议题,在其实际运作中存在着交易费用是毋庸置疑的,重视和深入调查扶贫治理的交易费用,能够提高我们对贫困现象和扶贫治理的解释力。

  二、扶贫治理的性质

  扶贫治理是基于贫困问题而采取一系列制度安排的策略行为,是不断地根据贫困的性质、原因、资源和经济质量而相应地做出调整的治理过程,其目的是消除贫困带给社会的不良影响,推动社会健康持续发展,给予人们更好的机会,并获得更多的幸福感。因此,界定贫困的性质尤为重要,因为这影响着扶贫治理的制度安排。在真实世界中,不能顾此失彼,需要把二者结合起来进行考虑,以便真正理解扶贫治理的性质。本文认为,扶贫治理的性质可从以下四个维度进行阐释:首先,扶贫治理是一种资源或生产要素的组合和配置机制。要研究和解决贫困问题,需要贫困以外的资源嵌入,如果没有投入一定的资源,治理贫困的难度将显著增加。其次,扶贫治理是把有价值的资源纳入特定的组织形式有序推进的过程。

  在一定程度上,人们对资源的使用赋予了资源更大的价值和意义,因为即使资源有着相当的价值,但是人们没有对其加以使用,资源的价值属性就无法体现出来。当然,无可否认,由于人们受到局限条件的制约,资源得不到善用的情况一定会出现,导致资源的租值消散。在扶贫治理的实践中,特定的组织形式或制度安排就成为了扶贫治理的制度基础,是扶贫成效的关键性因素。再次,扶贫治理是一种制度安排。既然扶贫治理是一种制度安排,那么就存在着交易费用,因为制度安排的设计和推进扶贫治理是需要付出费用的,这种费用可以阐释为交易费用。扶贫治理应当考量交易费用,如果扶贫治理的交易费用较大,对社会的发展将产生巨大的不良影响。一般而言,扶贫治理的制度安排是倾向于降低交易费用的治理方式,只有选择较低的交易费用制度安排,才能实现扶贫成效,发挥应有作用。最后,在扶贫治理的实践中需要重视三种关系的治理:一是扶贫对象具有个体性特征,各个对象就会努力争取利益最大化,竞争资源使用权利。二是扶贫政策的设计具有多元性,各种扶贫政策的实施强度各不相同;三是通过对各地区的扶贫成效进行考核和评比,构成扶贫治理的压力和竞争,扶贫成效是竞争和选择的结果。

  三、我国扶贫治理的制度安排演进

  扶贫治理是一项系统性工程,具有长期性、复杂性和艰巨性,扶贫治理的制度安排也随着扶贫的动态而转变。从长期来看,制度安排的演进趋势是符合较低交易费用路径的发展变化的。扶贫治理的制度安排与经济制度变革有着正向动态关系,经济制度变革影响着扶贫治理的制度界定和安排;反之,扶贫治理的制度安排补充着经济制度的内容。二者相结合,促成了我国扶贫治理获得了令人瞩目的成绩,推动我国贫困地区发生了天翻地覆的变化,人民生活水平和物质条件得到巨大的提高。

  (一)我国经济制度变革的进程

  扶贫的强度依赖于经济发展水平,经济发展质量的高低能够通过扶贫成效的获得反映出来,我们需要简单讨论经济制度变革的进程,以全面解释扶贫治理的制度安排,论证扶贫治理的制度安排与经济制度变革的正向动态关系。纵观我国经济制度变革历史,建国以来,在特定的意识形态和内外部环境的约束下,形成了高度集中的计划经济体制,政府掌控着一切可以利用的生产资源,选择采取行政集权的方式,进行社会化大生产,迅速而又强力地推动经济社会的发展。然而,实践结果表明,集权化的经济体制造成了巨大的灾难,大多数人的温饱问题未能得到有效解决、生态环境遭受严重破坏、人们的积极性和创造性受到压制;更为重要的是,在有限的资源约束下建设和发展经济已是一件艰难之事,制度安排的错配导致了巨大的交易费用(主要是制度运作的费用和信息费用)替代了资源所应带来的收益,以致于导致资源的租值消散,贫困落后的面貌持续存在。因此,制度变革仍需要继续推进,变革的呼声愈来愈大,唯有通过改革制度,才有经济社会的发展动力。

  由于制度运行引发了巨大的交易费用,制度变革最为清楚的方向就是如何降低这一费用,突破口在于制度安排的调适。中央政府意识到若要最大效率地建设经济,制度变革固然重要,但是调动人们的积极性、激活全社会的力量更是重要的考量因素。原有的经济制度管的太死,权力高度集中,政治费用极高,管了许多不该管的事务,机构臃肿,人浮于事,财力不充沛等现象或困难突出。在制度安排上,中央政府选择权力下放,授予地方政府更多权力,理顺中央与地方的关系,中央的职能更多放在监督、指导和规划等内容,地方政府获得了更大的自主权。

  从交易费用的角度看,权力下放的制度安排有利于降低交易费用,主要是信息费用,并发挥了地方政府的区域优势和决策的主体意识,促使地方政府密切关注成本与收益的关系,把权力和责任完美结合。然而,却可能增加另一种交易费用,主要是监督费用,中央政府怎样监督地方政府的行为。对地方政府而言,获得了更大的自主权和信息优势,处置社会问题具有较强的回应性、时效性和执行力,而中央政府则承担了监督职能,并受到监督费用的影响。交易费用的一降一升,即信息费用的降低和监督费用的提升,界定着经济制度的本质。总体而言,权力下放的制度安排节省了信息费用,提高了监督费用,两项比较,信息费用节省远远大于监督费用的提升,经济增长和社会改善就是必然的结果了。自20世纪80年代后期,我国经济社会的发展速度开始加快,其增长速度是制度安排的选择结果,尤其体现在工业和城市经济的盘活和迸发,相应地,农村的经济结构也因为城市面貌的改变而引致制度变革的出现。

  权力下放的制度安排,从起初的推进来看,其发展路径存在探索或试验性质,较多地采取渐进式放权改革,但由于权力下放所带来的效益极其明显,使各级政府感到似乎走上了一条适合经济社会的发展道路,因而这一制度模式逐步演进为承包责任制,最终构成特定的制度安排,并得到了大力推进。从权利界定的视角看制度变迁模式,承包责任制的施行是权利界定的过程,是一种竞争性制度安排,因为只有清楚界定权利,经济增长才会出现‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。具体来说,承包责任制首先在农业领域取得了成功,随后引申到工业,最后扩展到地方政府,形成了一种中国特色的县际竞争制度,即在一定区域和层级范围内,地方政府与地方政府之间形成了激烈竞争的现象。

  然而,即使各领域都施行了承包责任制,但所取得的效益是不同的,农业承包责任制的制度收益高于工业,然而为何承包责任制首先引入农业并获得巨大成就,引进工业却没有像农业那样获得较大效益?其愿意原因主要是,农业的资源结构极其单一,更容易界定土地资源的权利,推行土地承包责任制,赋予农民土地使用权、收入权和允许承包的转让权,农村经济自然会发生结构性变革,农民积极性和劳动生产效率大幅提升。就在这一时期,贫困地区的扶贫工作也取得了决定性的进展,促进实现了良好的扶贫成效;而在20世纪八九十年代,我国工业结构基本上是国营的,这会导致在资产的使用和处置上容易发生争执,换言之,资产的权利界定不够清楚,导致资产发生一定程度的租值消散,这就不利于发展和壮大工业经济。

  承包责任制在农和工业领域率先推进,并积累了一定的经验后,交易费用急剧降低,制度运作的费用清晰明确,制度变革的费用也相应减少,继续改革制度的动力再次激发出来。中央政府便适时地把承包责任制引入到地方政府,引发了我国经济增长奇迹,这是众所周知的事实。从现阶段发展实际来看,尽管制度安排带来的竞争效果转弱,我国经济建设和质量仍在持续提高,进入到高质量发展阶段。制度安排与人们的行为是相互影响的关系,制度安排影响人们的行为,人们的行为也会影响制度安排。

  在社会中,竞争是无处不在的,我国经济社会的发展是选择和竞争的结果,只有把竞争机制引入政府组织,才会激发政府组织推动经济社会的发展动力。因为制度变迁意味着制度规则或游戏规则改变。竞争规则的改变,意味着地方政府要想生存发展并获得政治晋升,就需要注重竞争力的提升,才能适者生存而不是被淘汰;并且竞争性的制度安排,一定包含着选择的自由,只要选择足够自由,那么交易费用就会降低,一项制度才能实现效益最大化。必须指出的是,制度的形式不是一成不变的,而是时刻都在做出变化,或细微调整,或重大改革,无论怎样的变化,我们都应该把制度视为在局限条件下选择的结果。我们这里尝试论述我国经济制度变革的概要,是为下文讨论扶贫治理的制度安排提供时代背景和理论知识,因为我们认为扶贫治理的制度安排应当纳入经济制度变革的框架中予以考察和分析,扶贫治理的制度安排是在经济制度的约束下进行的。接下来我们要做的是把它提取取出来进行深入研究。

  (二)我国扶贫治理的制度安排演进

  我国经济制度经历了从高度集中的计划经济体制到权力下放,到承包责任制到县际竞争制度的过程。在每一个阶段或过程中,制度的调适都是在局限条件下进行的,具体到某个阶段所面临的局限条件各不相同。高度集中的计划经济体制主要考量政治的局限,权力下放的制度安排主要考量人民温饱和生产效率问题,责任承包制主要考量市场优势和竞争约束,而县际竞争制度主要考量权利界定与安排。无论在任何一个阶段,交易费用的影响都是确定无疑的,从某种程度上说,制度变革就是为了有效降低交易费用,追求社会利益最大化的结果,交易费用决定了制度变革。同样,扶贫工作作为经济工作的重要组成部分,随着经济制度的变迁,相应地随之改变,因而经济制度决定了扶贫工作机制。

  1.我国20世纪80年代扶贫治理的制度安排

  建国以来,我国各项事业百废待兴,经济社会的发展和人民生活水平都较为低下,在资源稀缺和交易费用的约束下,我国主要任务是集中力量搞经济建设,有价值的资源都必须服从于国家战略,集中为经济建设做贡献。然而,贫困问题并没有得到有效解决,贫困地区的自然环境处于持续恶化状态,生存的条件无法满足人们的基本需求。在经济社会的发展不足和资源稀缺的局限条件下,国家只是对贫困地区做出一些救济式扶贫,并且是粗放型的,救济的受益群体较少。直到20世纪80年代,国家改变贫困地区的面貌和政策扶持被提上工作日程[10]。

  从扶贫政策设计的初始阶段看,多是面向贫困户进行的针对性扶持,扶贫对象界定较为清楚,致力于协助贫困户摆脱贫困和脱贫致富。由于摆脱贫困的根本途径不在于外部而在于内部,因而重视培养贫困户的内在能力,外部力量只有通过内部力量才能发挥作用,贫困地区的政府和人们具有较强的信息优势,能够会更加深入了解当地的贫困状态,因而交易费用不高。同样地,在扶贫的广度和深度上,政策的制定充分考虑到了当时政府财政收入和资源分配能力,集中力量攻坚连片特困地区,坚持科学合理分配资金原则,把有限的资源投入到急需扶持的地方,提高资源使用效率。

  第一,进行制度创新。通过对以往扶贫实践的综合研判,催生了制度创新,变革高度集中的计划经济制度,进行权力下放改革,要求给予贫困地区更大的权力,使得贫困地区获得更强的自主性和积极性,一系列政策被创造出来并推动实施。比如,农村土地使用权的放宽,允许农民自行选择耕种的农作物品种,实行土地承包责任制,允许土地承包转让权的存在等,一系列创新政策的实施有效发挥了农民的生产积极性和提高劳动生产率。实际上,土地承包和转包的出现意味着制度安排的空间放大,农民拥有了土地的使用权和收入权,界定了资源使用权,使得农民有着良好的收益预期和稳定的收入来源。同时,制度创新从税收制度入手,进行税收制度调整并引入市场机制。着力减轻贫困地区农民的税收负担,让利于民。

  采取税收优惠政策,鼓励外地企业到贫困地区投资办厂,赋予地方政府税收权力,增强地方政府资源能力。积极开拓和构建贫困地区的商品销售渠道,一定程度激活了农村经济的发展。对于特别困难的贫困户,实行赊销政策且贷款免息,帮助其解决实际困难。实行业务主管部门牵头总负责,其他相应部门协同配合的机制,强化基础设施建设,搞活商品流通,加强贫困地区与外界的联系和交流。同样,教育的发展和教育质量是影响贫困地区发展以及扶贫治理的重要考量因素,在制度设计方面,政府高度重视贫困地区的教育问题,加强了农业职业教育以及科技、卫生等方面工作,调动一切可以有效利用的资源向贫困开战,致力于切实消除贫困。

  第二,建立健全制度组织结构。众所周知,政府组织具有科层制特征,这种科层制可以阐释为一种制度安排,其按照等级体制的逻辑进行运作,这有利于规避由于权利界定不清而导致租值消散,在一定程度上符合选择理论的约束。为强化工作统筹和扶贫攻坚,政府集中优势资源,整合政府各级各部门,成立了扶贫治理专门部门——贫困山区工作领导小组(后来演变成“扶贫开发领导小组”),领导小组的主要职能就是进行扶贫规划、统筹协调和监督考核等,极大解决了政府组织之间的协调困难、降低了扶贫工作的交易费用,实现了扶贫工作纵向一体化的运作模式。使得节省的行政运行费用远远高于将扶贫职能分散到政府部门的费用,从而提升了扶贫的经济效率和行政效率。

  2.我国20世纪90年代扶贫治理的制度安排

  20世纪90年代以前,扶贫的方式主要是以救济式扶贫为主,之后经过一系列政策调整和改革,转变以开发式扶贫为主的扶贫结构,主要做法是将扶贫资源及其指标具体打包给某地区,但这一阶段的主要问题是,具体资源和指标没有具体落实到户,扶贫成效有待进一步提高。由于扶贫任务未能具体落实到户,需要进行新一轮的政策调整。比如,摸清贫困户的数量,充分界定贫困户、五保户和救济户类型,为贫困户建档立卡,实施分类扶贫,降低扶贫费用等,侧重杜绝扶贫平均主义,切实降低扶贫的交易费用。与此同时,建立扶贫成效考核机制,把扶贫成效纳入党政一把手的考核内容,强力推进扶贫工作。引入竞争机制,尊重市场规律,施行产业振兴,优化产业结构,发展商品经济,改造传统产业,开发新兴产业,为贫困户提供就业机会,增加收入。建立健全社会服务体系,转变观念,改革政府体制机制,放权于其他组织,实现优势互补,兴办实体经济,为农村经济体制改革和脱贫致富提供优质服务。推进社会创办实体经济,通过经济组织扶贫,为农民增收提供组织和物质基础,积极发挥市场经济在扶贫领域中的导向作用。这是经济制度改革手段在扶贫工作中的具体反映。

  值得一提的是,这一阶段的扶贫工作加强了顶层的制度设计[11],进行了全面统筹规划工作,为扶贫工作提供了方针指引,更加有利于增加各个层面扶贫工作的动力。主要体现在以下四个方面:一是继续坚持开发式扶贫方针,制定了解决农村贫困人口温饱的标准‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。二是以基础设施建设和教育文化卫生为重要抓手推进扶贫工作,提高贫困地区的造血功能。三是强化资金的管理,同时坚持扶贫政策的连续性,继续给予信贷、财税优惠和经济开发优惠等政策。四是进一步完善考核机制,坚持分级负责、以省为主的省长负责制,细化了部门责任,下达任务和分解指标,严格考核,切实有效监督各省的扶贫工作成效,增强扶贫效率。在这里,我们对考核机制做出解释。只有把考核事项具体明确到位,监督费用才能有效降低,考核机制的执行才能够有效实现,以达到考核激励作用;反之,那些没有纳入考核范围的事项,一方面,要量度考核的事项所需要付出的费用巨大;另一方面,某些考核内容已经在其它方面得以体现。无论怎样设计考核机制,如果量度考核内容的费用不高,人们就有动力去寻找量度考核内容的方法,有效降低考核机制的交易费用。这也解释了为什么考核机制对扶贫治理是至关重要的。如果一项考核机制设计具备了科学性、合法性与合理性,在制度条件约束下,制度安排的选择就会影响扶贫成效,经济效率和租值最大化是必然的结果。

  3.我国21世纪扶贫治理的制度安排

  总体来说,如果粗略地对扶贫阶段进行划分,那么扶贫治理的制度安排就经历了从救济式扶贫到开发式扶贫到区域性扶贫再到到精准扶贫的阶段。在每一个阶段中,扶贫任务和性质并不一定相同,但是都具有极大的延续性,致力于解决贫困地区人民的温饱问题。换言之,温饱问题是扶贫工作的头等大事,扶贫的目的是要提高人民获得感和幸福感。进入21世纪,扶贫工作迎来新的发展形势,需要取得更大的成绩,进一步解决贫困问题,缩小东西部经济社会的发展差距,实现共同富裕的目标,向着全面建成小康社会目标奋勇前进[12]。因此,贫困地区的扶贫工作已然成为政府治理的重要活动场域,是推动经济社会发展的重要补充。

  为加速推进扶贫开发事业,除了坚持政府引导和组织间协作外,还需要调动社会各方力量参与扶贫开发,形成政府、市场、社会三方协同推进的扶贫治理方式。其中,发挥市场机制的作用是最为关键的一环。自打扶贫初期以来,我国政府就高度注重市场的导向作用,无论是政策设计,还是制度安排,都引入了竞争机制,增进各组织之间竞争,提高扶贫的效益,有效降低了交易费用。政府在扶贫大开发过程中都发挥着重要的功能,注重制度政策的优化和重组,坚持政策的衔接性。其中,主要采取了两项政策措施:税收优惠政策和企业发展扶持计划,前者既针对企业,也针对个体,后者主要是给予那些带来就业和社会效益的企业组织。在我国制度约束下,社会组织的力量较弱,在扶贫领域没有得到充分的重视,但它们拥有较强的信息优势、丰富的实践经验以及良好的管理技能,政府积极培育社会组织,促进其有序成长,参与扶贫开发,节约交易费用,促成扶贫治理主体的多元化。

  随着信息技术和科技的飞速发展,尤其是大数据技术的发展,为扶贫工作提供了强有力的技术基础,大力建设精准扶贫大数据平台,使得扶贫治理能够更加地精准化和信息化,为扶贫的统计和检测以及动态管理,甚至于扶贫成效的考核奠定了基础,用事实和数据说话,扶贫工作正在进行一场数据技术变革。当然,由于信息技术和科技的进步,扶贫治理的制度安排得到了极大的完善,从不完的信息到精准化的扶贫数据,从侧面验证了科技进步是社会进步的强大助推器,扶贫工作需要大力借鉴科技成果。目前,扶贫治理已进入脱贫攻坚期,脱贫攻坚任务更加繁重,而继续完善扶贫工作的责任制是完成扶贫任务重要保障,基于这一理念的认识,新时期的扶贫工作更加注重扶贫成效的考核,为此进行了相应的制度安排。

  从我国30多年的扶贫实践看,制度建设的完备度与信息数据的获取有着重要的关系。为了在2020年实现贫困人口全部脱贫,我国发出了打赢脱贫攻坚战的号召,要求加快完善扶贫工作机制和脱贫攻坚的责任制。积极创新扶贫工作机制:一是继续做好精准识别,完善建档立卡信息,这是根本的数据信息资源,也是扶贫成效考核的关键数据。二是建立扶贫工作台账,实行动态管理机制,有效整合资源发挥优势,降低租值消散的策略行为,规避政策资源被乱用,无法精准到户到人。三是因地因村因户分类扶持政策,推动扶贫从“大水漫灌”到“精准滴灌”的制度安排转变,提高精准效应。四是建立贫困退出机制,由于受到资源稀缺的约束,必须要对已及时得到帮扶的贫困户实行动态管理,降低扶贫费用,发挥资源最大效用和惠及群体。五是引入第三方评估机制,强调人民的满意度,发挥社会监督的功能,注重社会效益、扶贫项目的影响、帮扶责任人的功能等,使扶贫工作真正成为全社会多方参与,各级各方协同扶贫,实现扶贫更大的成效。

  本文认为现今所建立的脱贫攻坚责任制,与我国在经济制度变革中运用承包责任制的性质是一致的。脱贫攻坚责任制的明显特征就是权利界定清晰,引入竞争机制,分工合作有序,责任分担明确,同时把中央、省、市、县、乡(镇)、村、户融为一体,势必构成扶贫的协同治理。脱贫攻坚的责任主体不在中央,不在省,不在市,不在村,也不在户,而是在县,县级地方政府成为脱贫攻坚的责任主体,形成了一种中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制,构建责任清晰、各负其责、协同攻坚的责任体系,这与我国经济制度变革把经济社会的发展权利放在了县级政府,具有相同的制度运作逻辑,实现扶贫成效是制度安排的结果,这是中国特色的扶贫治理理论的题中应有之义。

  综上所述,扶贫治理的制度安排与经济制度密切相关,如果我们不探讨经济制度变革的进程,就不能够界定扶贫治理的制度属性,因而应把扶贫治理纳入到经济制度变革的框架中予以论述,解释扶贫治理的制度安排现象。从建国以来,特别是改革开放以来,扶贫治理的方式和制度安排发生了深刻变化,从救济式扶贫到开发式扶贫到区域性扶贫再到精准扶贫,扶贫治理的制度安排逐渐形成了精准化、权利清晰、责任分担以及协同治理等特征。再从扶贫治理的制度转变角度来看,从一种制度转变到另一种制度,不是一件偶然性事件,而是一连串的必然事件,而交易费用的考量是扶贫治理的制度转变的重要因素。同时,制度转变受到交易费用的约束,扶贫治理的制度转变也存在交易费用,某一项扶贫治理的制度安排的出现,逻辑上意味着它的交易费用较低。因此,交易费用的重要局限条件也决定了我国扶贫治理的制度转变,这就解释了我国扶贫治理的制度调整和改革的原因以及下一步继续推进扶贫治理的局限条件和路径选择。

  四、交易费用与扶贫治理的制度安排

  (一)交易费用与制度安排

  交易费用决定制度安排,制度安排影响交易费用。交易费用概念早已有之,但经济学对其重视程度不够,其他社会科学的讨论更不多见。科斯[13]引进交易费用局限条件解释公司的出现,认为公司的出现是因为交易费用的存在,由于交易费用的存在,公司就替代了市场,而且把交易费用界定为使用市场的费用和管理公司的费用,他对交易费用的分类显示着新古典经济学的缺陷,未能按照统一的理论解释社会中其他组织,也没有明确界定交易费用的定义。由于科斯研究的重要推动,其他学者继续深化了交易费用的研究范围。

  斯蒂格勒[14]论述了信息费用的重要性,信息费用是交易费用中影响人们行为的重要局限条件。张玉常[15]重新阐释了均衡理念,认为在经济学中均衡与不均衡是学者假设的结果,如果考虑到所有的局限条件,那么均衡的结果一定会出现,不均衡是因为我们漠视了某些重要局限条件的结果;而且他也提醒我们,如果要解释人们行为或现象,并不是要全部考量所有的局限条件,而是应当要在控制某些局限条件不变的情况下,着力解释关键局限条件对人们行为的影响;继而认为在社会中漠视交易费用无从对现象进行科学解释。

  阿尔奇安[16]认为在社会中,资源是稀缺的,人类就会竞争,竞争需要决出胜负,而决定竞争胜负需要准则,也就是产权制度。从此来看,稀缺、竞争和产权制度都可以理解为局限,是约束人们行为的局限条件,制定规则或制度是需要付出费用的,在一人世界中是不可能存在这些费用的,因为没有竞争,产权制度就无需提及。因此,张五常[17]认为交易费用是指“涵盖鲁滨孙一人世界中不存在的所有费用”,他也从不同的角度阐述交易费用,“凡是在一人世界不存在的费用,都是交易费用。”[18]是交易费用可能会让人产生误解,以为是只有交易的出现才会产生的费用。实际上,很多社会现象的发生是没有交易的,但是依然存在庞大的费用,在价格管制下,人们排队轮购商品所付出的时间,没有对社会产生任何贡献,而其费用的付出替代了商品的部分价值,这种行为对社会和个人都是有损害的。这也是一种交易费用的体现。从这一广义的交易费用阐释,交易费用应该称为制度费用‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

  在一人世界中不存在制度,制度是因为社会而起。张五常[19]认为“合约或制度的转变源于局限条件的转变,尤其是交易或制度费用这种局限。”启发我们从制度的转变看交易费用怎样转变,把交易费用引入制度转变的研究当中,坚持从交易费用的边际转变解释制度安排,因为解释人类行为或引致的现象可以从边际转变的角度入手。问题的关键在于我们需要对交易费用进行精心处理,交易费用既需要从整体的角度进行分析,也需要界定交易费用类型,从具体的交易费用变化进行阐释现象,这是源于解释问题的复杂性和研究实际需要。

  此外,解释制度安排的转变一定是需要量度的,没有量度,我们就无从解释,量度与解释是相辅相成的关系。选择交易费用解释制度安排,交易费用的量度是一件很艰难的事情,但是我们依然可以选择处理。在如何量度交易费用以解释现象上,张五常[20]给出了选择量度方法的创见。一般地,量度是指基数量度,即把现象用数字进行定名,然后加总排列高低;交易费用的量度也可以按照此逻辑进行操作,但是我们有时往往无法分清交易费用类别,交易费用的量度则较多采取序数量度的方法,即对所观察到的现象和行为按照一定逻辑进行排序,只要这种排序的结果是众所认同的,交易费用就算是被量度了。引入序数量度方法分析交易费用,能够为我们从交易费用概念中知得更多。

  (二)扶贫治理的制度安排

  基于以上对交易费用概念及其与制度安排的阐释,我们讨论扶贫治理的制度安排。扶贫治理是一种制度安排,且该制度具有结构性,即扶贫治理的制度安排是一系列规则的组合,每一个规则都是另一个规则的重要组成部分,形成一种制度结构体系。从扶贫治理的实践来看,影响扶贫治理的局限条件不胜枚举,是多样性的,我们论述扶贫治理的制度转变,关键就是要考察制度转变的局限条件变化,只要我们能够找出和识别局限条件变化,制度转变的解释是容易做到的。

  前文已述及,我国扶贫治理的制度安排与经济制度紧密关联,经济制度变革影响着扶贫治理的制度转变,而交易费用高是制度转变的重要局限条件。建国伊始,在交易费用的约束下,我国实行了高度集中的计划经济体制,与外界的联系和沟通相对较少,这无疑增加了解其他国家制度的运行费用,即信息费用迅速提高,我国凭借对社会主义经济建设经验的有限认识,开启推进经济社会的发展和改善人们生活。由于资源和政策环境的约束,支持和发展贫困地区的政策条件无法得到有效满足,国家把主要精力集中于城市建设,选择性地扶持贫困地区,演进成救济式扶贫。

  在城市经济建设发展到一定阶段后,提高了资源的汲取和分配能力,从各种政策的出台和实行对外开放来看,包括制度模式对经济增长的影响以及其他有关市场和科学技术的信息等大量涌入,制度转变的信息费用迅速下降,获得有关制度建设的知识和手段快速累积。同时已有制度的交易费用高居不下,如行政集权所产生的制度运行难题,其不良影响已被学者所广为关注和分析,再次提供了制度改革的动力和机会。从经济制度着手,开始实行承包责任制,进行放权改革,赋予地方政府更多的自主权,调动积极性;该项改革的影响引申到贫困地区,把改善贫困地区人民的温饱问题作为一件经济开发的重要事情,大力引入竞争机制,切实激发人民的创造性和积极性,扶贫治理的制度安排从救济式扶贫转变为开发式扶贫。一方面,从节省信息费用的角度进行制度变革;另一方面,尊重市场,发挥市场在扶贫领域的导向作用。这一阶段的扶贫获得了较好的成效,为下一阶段的扶贫治理积累了实践经验。

  随着承包责任制的深入推进,发生了一个重要的转变,就是把承包责任制扩展到具有地理界限的地方政府,促进地方政府之间的激烈竞争,带来了高速的经济增长,这是由县际竞争制度安排促成的。换一种角度能使我们理解这种制度安排的本质。原有的竞争,无非就是人与人之间的有限竞争,而现在把竞争机制扩展到地方政府,形成地方政府与地方政府之间的竞争现象,这种竞争的激烈程度决定了经济发展的质量和水平,扶贫成效也相应地被决定了。县际竞争制度的形成,意味着制度运作的交易费用比之前降低,目前制度的运作就是理性选择的结果,同时信息累积的增加或信息费用的降低,制度转变的费用也随之下降,也能够依据实际的局限条件变化对扶贫治理制度做出调整,相比以往的制度安排费用再次下降。此外,鲜为人知的是,我国信息和科技技术也得到了迅猛的发展,这为扶贫治理的技术化、精准化以及数据化提供了契机。信息技术的进步,必然会有效降低扶贫治理的交易费用。扶贫治理的制度安排从开发式扶贫转变到区域性扶贫和精准扶贫,即是从一种制度结构转变另一种制度结构。

  在精准扶贫框架下,所节省的交易费用主要是资源的租值消散,同时又必然增加了获得信息的费用。表面上,信息费用随着大数据技术的运用正在逐渐下降,而且建立健全考核激励机制和清晰的权利界定,是政府推进扶贫成效的重要手段和先决条件,加之从权利界定的角度看,扶贫的权责首先界定给了省级政府,坚持分级负责,把扶贫成效纳入党政一把手的考核内容,强力推进扶贫工作;虽然权利界定是清晰的,但是考核的交易费用增加,主要是监督费用,提升了中央政府监督省级政府的费用。因此,继续推动扶贫考核机制改革,形成了省负总责,县抓落实,工作到村,扶贫到户,扶贫开发工作责任在省,关键在县,层层考核体系开始出现,但是县的扶贫权责依然不够明确。随后,逐步演变成中央统筹、省负总责、县抓落实的管理体制,形成责任清晰,各负其责,协同攻坚的责任制。扶贫的责任界定明确,引入考核机制,必然会出现地方政府追求扶贫成效的局面,这是制度安排的理性结果,因为履行了制度的执行与监督的交易费用。

  现在,我国经济社会的发展进入了新时代,经济的发展速度呈现出中高速的增长特征,从更多注重发展速度转变到关注发展质量,追求经济高质量发展。而考核地区的指标体系正在逐步进行重大的调整,把扶贫成效作为一项重要的考核指标,提出了“由侧重考核地区生产总值向主要考核脱贫成效转变。”[21]对此,可以推断考核指标的完善必会增加谈判协商费用(交易费用),即怎样劝服地方政府转变观念,把主要资源和力量集中在扶贫治理上。同时,考核指标的转变包含着制度改革的费用也将迅速提升,即一项新的制度施行时将受到的抗拒。从长远来看,扶贫治理制度安排只有具有了较低的交易费用,扶贫治理才能获得有效的成效。因此,在扶贫治理场域中,交易费用是重要的局限条件,必须重点关注扶贫治理的交易费用变化,也要致力于构建一种能够带来租值且费用较低的扶贫治理的制度安排。

  五、对我国扶贫治理工作的总结与反思

  本文研究扶贫治理这一重要的议题,引入交易费用视角看扶贫治理的制度安排,并作为分析制度转变的重要因素,有力地示范了交易费用在扶贫治理各个阶段的影响、制度安排的选择以及制度安排与交易费用的重要关系。我们的研究取向是坚持问题导向意识,直接面对大量的经验事实,更加重视局限条件的分析和处理,要问的是,为什么扶贫治理的制度安排是这样或那样的?即是问为什么现有的各种制度安排会以这样或那样的方式存在?而不是分析扶贫治理的制度安排好不好、应该怎么样的问题,好不好和应不应该的分析属于价值判断,追问为什么且做出解释才是科学研究的本质。

  这启发我们,如果没有深入实地进行详细调查,了解扶贫治理制度安排的局限条件,那么我们对扶贫治理的制度安排就不能够获取较多的知识。想深一层,如果我们在没有搞清楚扶贫治理各方面局限条件的影响,就想当然地提出推进扶贫治理的各类政策建议,那必将是毫无建设性作用和越过科学研究的边界的。我们生活的世界极其复杂,影响人们行为的局限条件多样化,而作为科学研究,我们需要运用边际分析方法进行科学解释,也要重视研究的具体假设与真实世界的局限条件相吻合,科学解释是建立在充分的调查真实世界的基础上而展开的。

  就扶贫治理研究而言,从近几年的研究主题和文献增量来看,扶贫研究热度持续攀升,出现许多对扶贫进行分类研究的文献,可以理解为扶贫的微观研究,如社会扶贫、行业扶贫、产业扶贫、旅游扶贫等等,产生了一批学术成果。然而,有一个现象就是在对扶贫进行分类研究的过程中,扶贫分类过于详细,创造出了各种各样的扶贫概念和治理模式,没有提供一种较为整体性的理论解释,大多数学者虽做出了贡献,但是它们也仅仅只是某个领域的分析结论,如果稍微超出了这个领域,这种分析结论可能就毫无意义,这既降低了解释贫困现象的精确性,也不利于理解扶贫治理的性质。

  经济方向论文投稿刊物:《公共管理学报》是由哈尔滨工业大学管理学院主办的学术性期刊。办刊原则是"求道无篱,经世致用"。以繁荣与深化中国公共管理学术研究,探索与提升政府治理水平的廪与途径为己任。

  同时,从研究的方法和结论来看,研究偏向于以政策研究为导向,试图改进社会和影响政策决策,而以问题意识导向为目的工作做得远远不够。真正有意义且能够增进知识的研究是基于对某一个现象进行理论推理和科学解释,然后逻辑推导出相应的政策建议,科学解释在前,政策建议在后。当然,每一项研究都有局限性,本文的研究主要集中于论述扶贫治理的交易费用与制度安排关系,而给予其他影响制度安排的因素关注度不够,但是本文认为,交易费用是社会的重要局限条件,扶贫治理研究需要直面科学解释逻辑和真实世界的局限条件,要重视根据问题或现象,推进扶贫治理的经验研究,增强科学解释现象的说服力。

  参考文献:

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  作者:郭劲光,杨成来