京津冀协同立法的现实检视与发展路向—以“应对气候变化”为视角

　　摘要：京津冀三地的应对气候变化规范存在明显差异，而且当前相对孤立的规范制成方式与管理机制模式使得京津冀地区减缓与适应气候变化的实际效果欠佳。因此，应摒弃当前“碎片化”的治理模式，强调“府际协同”为三地应对气候变化的必由之路。同时，回顾我国应对气候变化立法先例，奠定法律在气候变化治理中的根本地位，以回应《大气污染防治法》之要求。在京津冀协同立法机制初步建立的背景下，借鉴以往三地大气污染联防联控规范协动的实践经验，适时开展“京津冀协同应对气候变化条例”的制定工作。并以此为突破口，逐步拓展协同立法范围，为京津冀协同发展提供法治保障。

　　关键词：京津冀;协同立法;应对气候变化;府际协同;大气污染联防联控

　　2015年，巴黎气候变化大会上通过的《联合国气候变化框架公约》确立了基于“自下而上”路径的“国家自主贡献”模式。我国作为的缔约方之一承受着“国家自主贡献”承诺所引发的减排与控排压力。应对气候变化逐渐成为我国经济社会转型与发展新常态所面临的核心议题。京津冀三地协同发展涉及三地复杂的资源整合、利益协调与社会统筹[1]。

　　2015年3月，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，正式将“京津冀协同发展”定位为重大国家战略。其在强调“交通一体化”“产业转移升级”外，特别将“生态环境保护”纳入亟待突破的重点领域之一[2]。同年5月，三地人大常委联合制定并颁布了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》，统一三地立法工作的联动意愿，并就协同立法的信息共享、机制保障等方面做出细化安排，京津冀协同立法机制雏形初现。本文选取应对气候变化这一具体视角，检视京津冀协同立法的现实困境，同时指出未来三地应对气候变化协同立法的发展路向。

　　一、京津冀三地应对气候变化规范之差异对比

　　应对气候变化是我国可持续发展的内在要求，也是负责任大国应尽的国际义务[3]。通过立法途径确定公私主体的节能减排的义务与责任，可进一步保证我国减缓与适应气候变化工作的顺利开展。虽然“应对气候变化法”早于2016年已列入国务院立法工作计划，且国家层面已开展对于立法初稿的论证工作，诸多学者亦呼吁应尽快制定应对气候变化的专门法[4]，但却因种种原因未能实现。国家层面“自上而下”立法的受阻反而激发了部分省市试水应对气候变化的地方立法的热情。虽京津冀三地近几年也针对气候变化出台了一定的规章、政策，但具体来看，其规范内容上存在明显差异。

　　(一)法规之维：进程滞后且性质模糊

　　截止目前，虽然我国省级层面应对气候变化立法工作推进虽整体进展相对缓慢，但已有部分地区取得一定突破。如青海省与山西省分别于2010年与2011年出台了本省的《应对气候变化办法》。尽管从规范形式上来看其两者均为政府规章，法律位阶较低，效力略微不足，但综合较早的立法时序，其仍不失为地方应对气候变化立法之创举。第一部由省级人大批准，具有应对气候变化的性质的地方性法规是2014年安徽省所颁布《气候资源开发利用与保护条例》。

　　虽说该条例以“气候资源开发与保护”为名，且在内容上也与想象中的应对气候变化专门法有所出入，但其就气候资源的监测、开发、保护的相关规定客观上发挥了“应对气候变化法”之功效。如该条例第24条即规定“县级以上人民政府应当采取节能减排、造林绿化等措施，加强对森林、草场、江河、湖泊、湿地等生态环境的保护与修复，优化气候资源环境。”除此之外，江苏省、湖北省、四川省等地也积极开展应对气候变化的地方立法工作。

　　如四川省已发布《四川省应对气候变化办法(代拟稿)》，并正在征求各方意见。尽管上述地方的应对气候变化立法实践无可避免地存在欠缺与稚嫩之处，有待进一步的细化与完善。但与之相比，京津冀三地在应对气候变化地方立法工作的滞后已然成为不争的事实。具体来看，京津冀三地虽均未在应对气候变化地方性法规的制定领域有所建树，但其所颁布具有“减缓性”与“适应性”特性的地方法规也有不少。然而不难看出，不论是三地大气污染条例，或是城市绿化条例，这些规范看似与应对气候变化有些许关联，而且在客观上在应对气候变化领域起到了一定作用。

　　但从初始立法目的与法规性质层面来看，这些法规仍难以被称为“应对气候变化法规”。另外，若我们单独审视京津冀三地上述法规的内部体系即可看出，其各自立法功能与立法理念的偏差导致同类型法规往往作用方向各异，规范间的耦合性不足，难以形成区域性的规范制度合力。

　　例如，三地均制定了本行政辖区内的“绿化条例”，但三者所规定的规范价值目标却存在一定的偏差。其中天津市与河北省仅一般性地规定以“保护和改善生态环境，建设生态宜居城市”为立法目的，而《北京市绿化条例》在第8条增添了“低碳理念”，即“北京市推进林业碳汇工作，普及碳排放知识，倡导低碳生产生活方式和实现碳中和的绿色环保理念，引导公众参与碳补偿活动。”如此，三者在城市绿化领域的作用对象便有所不同，天津市与河北省关注于城市的洁净与宜居，而北京市则将城市绿化上升至生产生活方式层面，并加强对公众的沟通交流与理念引导。

　　(二)规章之维——以京津碳排放权交易管理

　　规范为切入2011年10月，国家发改委办公厅发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，正式批准上海、北京、广东、深圳、天津、湖北、重庆7省市开展碳交易试点工作。北京、天津两地作为首批试点城市，均于2013年末正式启动交易。

　　在法律层面上，京津两地政府为了支撑与配套碳排放交易改革试点工作的顺利开展，相继制定出台了各自的碳排放权交易管理办法并辅之与一系列政府规章。这些规范的出台不仅纵向上使得两地应对气候变化规范得到进一步具化，更在横向上极大丰富了京津地区应对气候变化政府规划的体系外延，但具体比较来看，两者差距仍在。

　　1.立法目的深浅不一

　　立法目的条款以提纲挈领的方式规定了一部法律的价值宗旨与总体机能，定下了一部法律的基调，对法律规则的制定与适用都起到定位与指导作用[5]。《北京市碳排放权交易管理办法(试行)》的第一条即规定了该办法之立法目的在于：“控制本市温室气体排放，协同治理大气污染。”反观《天津市碳排放权交易管理暂行办法》则表述为：“推进生态文明建设，转变经济发展方式，实现控制温室气体排放目标，规范碳排放权交易和相关管理活动。

　　”二者比较不难看出，北京市的规定更为言简意赅，其将解决问题的视角聚焦于温室气体的控制排放上，突出碳排放权交易制度实施运行的直接目标。此外，该办法的目的条款中对于“协同治理大气污染”的规定也有意赋予其与大气污染防治的关联性，体现了两领域间的立法衔接。反观天津市规定的表述更为全面。其不仅包含中观层面对于“控制温室气体排放”目标的强调，更将之向上引申至宏观层面经济发展方式的转变与生态文明的建设，向下具象至微观层面的碳排放权交易制度的管理，所表达的意蕴得到极大地扩展。

　　2.关键机制设计各异

　　以碳排放管控与配额管理机制为例，《北京市碳排放权交易管理办法(试行)》第5条规定：“根据国家和本市国民经济和社会发展计划确定的碳排放强度控制目标，科学设立年度碳排放总量控制目标，核算年度配额总量，对本市行政区域内重点排放单位的二氧化碳排放实行配额管理。”同时，第6条特别规定不超过年度配额总量的5%作为调整量，以用于应对某些重点排放单位配额不足的调整，抑或用于配额交易流通市场的调节。

　　天津市方面则规定得更为简单直接，《天津市碳排放权交易管理暂行办法》第7条第1款直接规定由本市发展改革部门会同相关部门依据配额总量来制定逐级的分配方案。并细化补充了天津市配额分配方式采取免费发放为主，拍卖或规定价格出售等有偿置换为辅的方式。除此之外，两地在碳排放权交易制度的具体规范层面亦存在一些细微的差别。

　　例如，北京市规定本市的碳排放权交易应当采用“公开竞价”“协议转让”以及符合国家和本市规定的其他方式进行。而天津市仅规定本市碳排放权交易采用符合法律、法规和国家及我市规定的方式进行，并未就具体采取何种交易方式加以规定。虽说改革试点工作的意义即在于突出试点地方的个体差异，从而为国家层面制度整体设计提供“源头活水”[6]。而且且不同地区基于经济社会发展的巨大差异，对于同一制度的构建设计存在差异也无可厚非。但上述京津两地在碳排放权交易制度规范层面的差异，确实成为区域协调治理建设过程中难以忽视的阻碍。

　　(三)政策之维——以津冀控制温室气体排放

　　规范为切入囿于国家层面应对气候变化专门法的缺位，下位立法无法得到有效参照与指导。部分省市应亟待开展节能减排工作之需要，选择暂时搁置地方应对气候变化立法工作。优先采取更为高效便捷的政策推动方式，通过相关政策性文件的出台，针对应对气候变化的某些亟待解决的问题先行制定初步处理方案。

　　以控制温室气体排放为例，国务院于2016年10月27日发布《“十三五”控制温室气体排放工作方案》，对我国“十三五”时期控制温室气体排放与低碳发展进行了重要工作部署。旋即津冀两地就出台了本地方的实施方案。天津市制定了《天津市节能“十三五”规划》《天津市低碳城市试点工作实施方案》《天津市“十三五”控制温室气体排放工作实施方案》等，河北省也出台《河北省“十三五”控制温室气体排放工作实施方案》。虽两地实施方案均由《“十三五”控制温室气体排放工作方案》作为上位规范约束，但其细微之处仍有差别。

　　1.牵头部门不尽统一

　　依照国家控排工作方案，地方行政区域内控制温室气体排放的总体工作由本地省级政府领导统筹。此点要求也在津冀两地的实施方案中得到落实。然而两地在对具体控排任务的内部二次分配时则差异明显，甚至略显混乱。例如，两地对于“实施能源消费总量和强度双控”这一任务，天津市交由市工业和信息化委、市发展改革委具体牵头。

　　河北省方面则由省发展改革委与省能源局负责;再如，天津市在“加快建设低碳交通运输体系”问题上委派由市交通运输委牵头，市工业和信息化委、市发展改革委等部门予以配合。河北省则指派省发展改革委、省交通运输厅、省住房城乡建设厅三家共同牵头，且并未就三部门之间的主辅关系加以明确;又如，针对“废弃物低碳化处置利用”问题，天津市规定由市市容园林委、市水务局、市建委牵头，市环保局、市发展改革委等部门配合完成。

　　而河北省则为省发展改革委、省住房城乡建设厅、省工业和信息化厅、省农业厅四家部门联合负责。虽说温室气体控排工作往往涉及多方主体，需要多个部门之前的通力配合，因而采用多部门联合牵头负责落实并无不妥。但在具体分配时也应充分考虑到不同部门相对独立的分管领域与功能职责差异。天津市与河北省两地控排工作实施方案中对于同一性质的工作任务，所指派的牵头部门组合却大相径庭，难免让人怀疑实施方案设计的科学性与合理性。

　　2.工作重心存有偏差

　　津冀两地除在控排任务牵头部门不尽统一外，在某些具体工作细节安排亦有较大差别。如天津市将“深化低碳城市试点建设”作为其实施方案中一项重点内容，并具体分为低碳城(镇)试点、低碳园区试点、低碳社区试点、低碳商业试点、低碳行动等小项。而河北省在低碳城市建设方面则将推动城镇化低碳发展作为其工作重心。

　　另外依托北京2020冬奥运这一特色，加快张家口市可再生能源示范区建设，支持中关村延庆园与张家口携手创建零碳排放试验区及能源互联网产业示范区，打造崇礼“低碳奥运专区”;再如“加强低碳科技技术创新”方面，天津市的实施方案涵盖了国家所要求的加强气候变化的基础理论研究工作、加快低碳技术的研发与示范工作与加大低碳技术的推广应用力度这三个方面，而河北省则遗漏了积极开展气候变化基础研究这一工作方面，未将其纳入本省实施方案;此外，津冀两地的工作重心偏差也体现在“加强废弃物资源化利用和低碳化处置”方面，河北省分别对废弃物“资源化利用”与“低碳化处置”两方面加以描述，并全部写入实施方案。

　　与此不同的是，天津市仅规定了“低碳化处置”部分，对于废弃物“资源化利用”方面未有涉及。从法规、规章及政策三个维度审视京津冀三地的应对气候变化规范不难看出：除了整体立法节奏较为滞后外，三地规范内容的不协调成为最大问题。虽有三地经济发展、地理环境差异等客观因素，但如此无异于筑起了阻碍京津冀协同法制栅栏，不利于三地应对气候变化一体化的深入开展。

　　二、京津冀应对气候变化协同立法之必然缘由

　　多主体的协同治理是解决区域问题，实现区域可持续发展的最有效工具[7]。其不仅成为国际层面各国通力应对气候变化危机的必然选择，也是国家层面各地方落实控排减排目标，履行“地方自主贡献”[8]的必由之路。此外，只用通过立法实现协同治理的规范化，才能保证机制运行的稳定与实施效果的良好。目前来看，京津冀应对气候变化协同立法的必要性主要体现在于：

　　(一)直接表征：京津冀三地现行规范的实施收效甚微气候变化对自然生态系统和社会经济系统都造成严重影响，是当前人类面临的严峻问题[9]。京津冀三地为深入开展应对气候变化工作，陆续发布了一系列具有减缓或适应性质的法规、规章与政策，各自建构起了本地区应对气候变化的规范体系。通过对规范实施以来京津冀区域的气象水文数据的梳理，可从侧面审视三地现行的应对气候变化规范的实施效果。

　　1.降水量下降

　　数据显示，近年来京津冀三地平均降水量有减少的趋势。北京市、天津市与河北省三地多年平均降水量分别为585mm、470.4mm、531.7mm，但除2012年降水量超过平均降水量外，其他年份降水量都低于多年平均降水量。

　　2.海平面上升

　　《2016年中国海平面公报》中显示：1980年至2016年，中国沿海海平面上升速率为3.2毫米/年。2016年渤海沿海海平面比常年高74毫米，比2015年高24毫米。此外，海平面的抬升亦导致海岸侵蚀或海水入侵等缓发性灾害的爆发。2014-2016年，河北秦皇岛北戴河新区岸段平均侵蚀距离3.6米，岸滩平均下蚀高度2.8厘米。2015年河北黄骅最大海水入侵距离超过42.5千米，唐山重度入侵最大距离约16.48千米[10]。

　　三、“京津冀协同应对气候变化条例”之孕育

　　面对京津冀三地应对气候变化形势严峻和现有规范施行效果欠佳的双重困境，首先应矫正以往三地各自为战的治理模式，强化沟通联系。其次应坚持法治道路，寻求法治答案。适时开展京津冀协同应对气候变化立法的讨论工作。

　　(一)前提保障：京津冀协同立法的意愿统一与机制初设2015年5月，京津冀三地人大常委会主任会议先后审议通过《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》，统一了三地协同立法的目标愿景并初步搭建起协同立法基本框架。2017年3月，《京津冀人大立法项目协同办法》的出台进一步对协同原则、协同内容、协同程序、协同方式等方面进行具体规范[22]，京津冀协同立法机制初步形成。一年多以来，三地已起草并讨论了道路运输管理条例、环境保护条例、机动车污染防治条例等立法项目，工作开展有条不紊。协同立法机制的建立与完善为“京津冀协同应对气候变化条例”的制定奠定了坚实基础。

　　(二)他山之石：京津冀大气污染联防联控规范协同的经验镜鉴根源于粗放的发展方式和煤炭为主的能源结构，我国所面临的大气污染防治与应对气候变化这两大问题本质上是一致的。节能减排是两者所要求的共同任务，这使得大气污染治理和应对气候变化在目标措施等方面具有协同效应，也使得大气污染治理和应对气候变化两类规范间的借鉴互动成为可能。

　　如此来看，京津冀三地近年来在大气污染防治领域的协同立法尝试，无疑成为三地应对气候变化协同立法实践的最佳模板。无论国际层级还是国内层面，气候变化影响的外溢性都使得区域协同治理成为必然选择。以应对气候变化作为实现区域一体化与区域协同治理的契机，以应对气候变化协同立法作为区域法治一体化的切入点，都是京津冀协同发展所面临的历史机遇。随着京津冀协同发展的纵深推进，更多的地域关联度高、涉及区域公共利益的事项可作为下一阶段京津冀协同立法的重点事项。而协同立法成果也将为京津冀协同发展提供立法引领与法治保障。

　　参考文献:

　　[1]焦洪昌，席志文.京津冀人大协同立法的路径[J].法学，2016，(03)：40-48.

　　[2]关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见[J].天津人大，2015，(05)：22-23.

　　[3]刘平.联合国气候峰会：凝聚全球共识的总动员[N].中国青年报，2014-9-25(05).

　　[4]李艳芳，张忠利，李程.我国应对气候变化立法的若干思考[J].上海大学学报(社会科学版)，2016，(01)：1-12.

　　[5]戴津伟.立法目的条款的构造与作用方式研究[J].法律方法，2016，(02)：217-228.

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