我国秸秆焚烧管理和综合利用的法律法规研究及建议

　　摘要为促进我国秸秆焚烧管理和综合利用法律法规体系完善，从根本上保障秸秆焚烧管理的顺利开展和综合利用水平的不断提高，从国家法律、行政法规和部门规章、地方性法规3个层次，系统梳理了对秸秆焚烧管理和综合利用相关内容作出明文规定的法律法规，分析和归纳了当前法律法规体系存在的问题和不足。研究发现，当前我国秸秆焚烧管理和综合利用方面的法律法规体系已经初步建立，但仍存在高位阶专门法缺失、地方性法规地域特色不足、可操作性不强、非禁烧区监管措施缺失、奖惩措施力度不足和监测执法能力不足6个方面的主要问题。针对上述存在的问题，借鉴发达国家的经验，从4个方面提出完善建议，包括健全法律法规体系、提高可操作性、强化监测和执法以及完善配套体系。

　　关键词秸秆;焚烧管理;综合利用;法律法规

　　我国秸秆产生量巨大，根据第二次全国污染源普查结果，2017年我国秸秆年产生量达8.05亿t[1]，而受农民生活水平提高、农村能源利用结构升级、农村劳动力转移等因素的影响，秸秆不再是农民日常生活中燃料、饲料、堆肥原料和建筑材料等的重要来源，秸秆大量剩余。为追求快速方便地处理秸秆，很多农户选择露天直接焚烧。不能否认，直接焚烧是一种经济便捷的处理方式[2]，产生的高温还可杀灭秸秆中残留的病菌和虫卵。

　　农作物论文范例：面向农作物病虫害领域的命名实体识别

　　但是不加控制地大量焚烧是对生物质资源的严重浪费，也会对生态环境产生不利影响，最直接的危害是产生PM2.5、一氧化碳、氮氧化物等空气污染物[3]，不仅降低能见度，威胁交通安全，还危害公众健康。此外，露天焚烧秸秆容易引发连片火灾，对人民生命财产安全造成威胁。国家相继出台了大量的政策法规，旨在推进秸秆资源化利用，减少露天焚烧[4]，但实施效果并不理想[5]。如秸秆综合利用水平不高，仍以直接还田、青贮或黄贮饲料等初级利用方式为主，秸秆露天焚烧现象屡禁不止，在东北地区甚至有加重的趋势[6-8]。法律制度的不完善是导致这种情况的一个重要原因。

　　目前针对秸秆焚烧管理和综合利用法律法规的研究较少。毕于运等[9]对我国秸秆禁烧管理和综合利用相关的国家法规做了梳理，提出了修订意见，但 其研究中未包括对地方法规的分析。覃诚等[8]则只针对在全域范围禁止秸秆露天焚烧的省份，整理了各省发布的省级法规、规章和行政规范性文件。分析发现，已有研究缺少对我国秸秆焚烧管理和综合利用不同层级法律法规的整体分析，且更多的是对法律法规条文的罗列，缺少对存在问题的分析。近年来，我国大力推进依法治国，秸秆焚烧管理和综合利用相关的法律法规有了新的修订和增加。

　　本研究从国家法律、行政法规和部门规章、地方法规3个层次，对我国当前秸秆焚烧管理和综合利用的法律法规进行系统梳理，分析存在的不足，提出针对性的完善建议，以期推进相关法律法规体系健全，为秸秆综合利用水平的提高和焚烧管理工作的开展提供根本保障。

　　1我国秸秆焚烧管理和综合利用的法律法规现状

　　1.1国家法律

　　在国家层面，对秸秆焚烧管理和综合利用做出明文规定的法律共有6部，从保护环境、防治污染、发展循环经济等多个角度对秸秆焚烧管理和综合利用做出了规定和要求。在各部法律中，《大气污染防治法》对秸秆焚烧管理和综合利用的规范最为全面。该法强调了各级人民政府的主体责任，规定了秸秆综合利用的主要方向、实施主体，明确了行政处罚权限，是目前最具有实施性和可操作性的法律，也是我国开展秸秆禁烧管理和综合利用执法管理最主要的依据。

　　考虑到部分地区开展秸秆综合利用确实存在困难，法律没有完全禁止秸秆露天焚烧，而是规定由省级人民政府自行划定禁止露天焚烧秸秆的区域(以下简称“禁烧区”)。《环境保护法》、《农业法》、《循环经济促进法》、《土壤污染防治法》均有条款要求开展秸秆综合利用。《固体废物污染环境防治法》对禁止秸秆焚烧的区域进行了规定。

　　1.2行政法规和部门规章

　　在行政法规和部门规章层面，有《民用机场管理条例》和《秸秆禁烧和综合利用管理办法》2部法规对秸秆禁烧相关事项做了规定。《民用机场管理条例》基于航空安全的考虑，要求在民用机场净空保护区域禁止焚烧秸秆。《秸秆禁烧和综合利用管理办法》是迄今为止我国唯一发布过的一部秸秆禁烧和综合利用的专门法规，在执法管理工作中曾发挥过重要作用，因为与最新修订的《大气污染防治法》存在明显冲突已被废止。

　　1.3地方性法规

　　“大气污染防治条例”是对秸秆焚烧管理和综合利用做出规制的最主要的地方性法规。目前我国31个省(市、自治区，统计数据未含港、澳、台地区，下同。)，除四川省外，均制定有名为“大气污染防治条例”的法规，四川省仅出台了《〈中华人民共和国大气污染防治法〉实施办法》。

　　各省(市、自治区)对禁烧区做了规定，河北、山西、江苏、山东、河南、湖北、内蒙古、北京、天津、浙江、福建、上海、海南等13个省(市、自治区)将全部行政区范围划定为禁烧区;吉林、辽宁、黑龙江、安徽、江西、湖南、四川、云南、山西、甘肃、青海、广西、宁夏、新疆、重庆、贵州等16个省(市、自治区)份则规定根据实际情况将行政区部分范围划定禁烧区域;广东和西藏两省(自治区)没有做出禁止秸秆焚烧的规定，但广东省在今年出台的《关于进一步做好全面禁止秸秆露天焚烧的通知》(粤环函[2020]309号)中做出了全面禁止露天秸秆焚烧的要求，只是尚未上升的法律法规的层级。

　　除“大气污染防治条例”外，目前有7个省(市、自治区)和1个地级市相继出台了专门性地方法规，对秸秆焚烧管理和综合利用的原则、责任主体、综合 利用方式、农业经营主体的义务、法律责任等方面进行了更全面、细致的规定，具体名称和颁布时间，这些专门性地方法规以下简称“决定”。

　　除上述两类地方性法规外，山东省于2008年出台了《山东省农村可再生能源条例》，当中对秸秆综合利用的相关内容进行了规定。对地方性法规进行分析可以发现，有的省份在秸秆焚烧管理和综合利用法规的制定上做出了积极探索，表现在4个方面。一是提出了联合执法的理念，如浙江省和上海市提出在禁止秸秆露天焚烧领域开展区域大气污染联合执法。

　　二是秸秆综合利用方式考虑了地域特色和差异，如天津市强调以粉碎还田为主，河北省则以离田加工利用为主要方向。三是对秸秆综合利用方式做了更细致的说明，如河北省单就原料化利用就细化为农业育苗钵、绿化草毯、土壤改良有机炭肥、人造板材、包装材料、工业用纤维、人造革填充剂和编制工艺品等多种形式。四是详细界定了各部门职责，如江西省对环保、发改、农业、能源、工信等13个相关部门的职责范围作了约定。各地做出的探索为国家层面法律建设也提供了有益的借鉴。

　　2我国秸秆焚烧管理和综合利用法律法规体系存在的问题

　　目前，针对秸秆焚烧管理和综合利用，由国家法 律、部门规章和地方性法规构成的法律法规体系已见雏形，但仍存在一定问题。

　　2.1缺少秸秆焚烧管理和综合利用的高位阶专门法

　　我国没有将秸秆焚烧管理和综合利用作为单独的对象在立法上进行整体考量，自《秸秆禁烧和综合利用管理办法》废止后，未再制定专门法规，涉及秸秆焚烧管理和综合利用的条文分布在多部法律中，导致秸秆焚烧管理和综合利用主要依托环境污染治理和航空管理而开展，使得执法管理工作缺乏系统性和连贯性。高位阶专门法的缺失也造成了地方性法规一定程度上的混乱，主要表现在2个方面。

　　一是秸秆的定义不一致。上位法中未对农作物秸秆进行界定，仅有吉林省、江西省、嘉兴市以及广西在地方性法规中对秸秆的定义进行了规制，但4者各不相同：吉林省和江西省定义秸秆为各类农作物在收获籽实后的剩余部分，吉林省特别指出玉米穗轴、稻壳、花生壳视同秸秆，江西省则将田边或水边荒草纳入秸秆范畴，广西明确农作物成熟脱籽后剩余的茎、叶、穗部分为秸秆，而嘉兴市规定仅农作物的茎叶视为秸秆。对秸秆的界定是开展秸秆焚烧管理和综合利用各项工作的基础，秸秆的定义不统一使得上级部门难以用同一标准对下级部门的工作情况进行考核，对违法行为的界定也会产生混乱。

　　二是实施行政处罚的单位不一致。在各省的大气污染防治条例中，黑龙江、上海、江苏、安徽等4个省份规定为生态环境主管部门;河南和海南两省规定为农业主管部门;北京和天津市则为城市管理综合执法部门，但天津市在其出台的决定中又规定其为环境保护主管部门，存在冲突;其他省份未做出统一规定，由县级以上人民政府各自确定。在跨区域联合执法时，若不同地区的执法单位不一致，需要进行多部门间的协调，导致联合执法渠道不通畅。

　　2.2地方性法规未体现地域特点

　　我国各省均有秸秆资源分布，但不同地区秸秆的种类、数量、分布密度、产生季节差别较大[10]，具有明显的地域性特征，加之自然条件和社会经济发展水平的差异，不同省份，甚至同一省份不同市、县在秸秆焚烧管理和综合利用过程中面临的实际问题都不尽相同[11]，如南方地区地形复杂，耕地较为破碎，秸秆收集难度大，而东北地区则由于温度低易导致还田的秸秆腐熟不足，造成后茬作物的根系悬空、烧根并加重病虫害的发生[12-13]。因此，仅靠国家层面统一的法律无法应对不同地区的具体情况。已出台的地方法规，虽个别细节上有所差别，但整体内容大同小异，未能很好地把握和体现各地在秸秆焚烧管理和综合利用中的差异性，尚不足以应对不同地区面临的复杂情况。

　　2.3法律法规可操作性不强

　　从国家到地方层面，都存在部分法律法规条文过于笼统、可操作性不强的问题，主要表现在4个方面。

　　第一，我国现行的法律法规基本只是做出了各地依据实际情况划定禁烧区的原则性要求，但没有给出划定方法或者指导，这容易导致很多地方不考虑实际，对秸秆焚烧“一禁了之”。

　　第二，秸秆综合利用内涵极为丰富，包括肥料化、饲料化、能源化、原料化、基料化5种利用方式，每种利用方式又包含多种具体的技术模式。单以肥料化利用为例，就有直接还田、堆肥还田、过腹还田等类型，直接还田又包括翻压还田、覆盖还田、高留茬还田等技术模式[14]。在现行法律法规中，对秸秆资源化利用方式只是点名式的罗列，具体技术的适用地区、适用秸秆种类、技术规范、环境标准、验收标准等内容没有提及，这可能导致部分秸秆综合利用项目未达到应有的技术标准，如多地发生过因秸秆还田操作不规范造成来年病虫害加重的现象，这些不达标的项目可能领取了财政补贴，造成财政资金的浪费。

　　第三，在各省出台的决定中明确规定了多部门共同参与秸秆焚烧管理和综合利用工作，但除江西省外，其余省份并未对各部门职责做出明确约定，在实践中易造成部门职责交叉与重叠，产生权利冲突或者权利真空，使执行效果大打折扣[15]。第四，对法律责任的界定不够清晰。在国家法律和地方性法规中，对违法露天焚烧秸秆的处罚一般都是规定为“处五百元以上二千元以下的罚款”，“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，却未对罚款金额的确定标准和构成犯罪的判定标准作出说明。

　　3完善秸秆焚烧管理和综合利用法律法规体系的建议

　　根据我国秸秆焚烧管理和综合利用法律法规的 现状，针对存在的问题，对完善法律法规体系提出以下建议。

　　3.1健全法律法规体系

　　第一，出台专门法。秸秆焚烧管理和综合利用是一项综合性的复杂工作，包括收集、贮存、运输、综合利用、监测、执法等多个环节，涉及农业、环境、交通、财政等多个部门，由于秸秆焚烧大气污染的扩散性，还需开展跨区域联合执法，因此有必要将秸秆焚烧管理和综合利用作为一个系统的立法对象予以考虑，制定国家层面的“秸秆焚烧和综合利用管理法”，并赋予其与《大气污染防治法》、《农业法》等法律相同的位阶。在该法中明确秸秆焚烧管理和综合利用的目标和主要任务，界定秸秆定义、行政执法主体等基本概念，既统领秸秆焚烧管理和综合利用执法管理工作，也为地方法规的制定提供指导。

　　第二，修订秸秆综合利用的相关法律。秸秆饲料化、肥料化、能源化利用方式涉及畜禽饲料加工、耕地质量保护、可再生能源利用等方面，建议在《畜牧法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《可再生能源法》等相关法律的条款中列入相应的利用方式，多个角度进行立法，形成合力推进秸秆综合利用。

　　第三，推进地方法规制定。在完善和健全国家层面法律的基础上，指导和督促各个省份结合本省的种植制度、社会经济条件、环境资源情况等，制定秸秆焚烧管理和综合利用的省级地方性专门法规，已经制定的省份则应进行完善和修订，增强针对性。对有必要的省份，可由省级人大指导下辖的地级市编制秸秆焚烧管理和综合利用的法规或规章。

　　参考文献References

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　　[2]贾文龙.社会资本视阙下秸秆焚烧治理困境及对策研究：基于H省G村的个案分析[J].干旱区资源与环境，2019，33(10)：59-64JiaWL.Difficultiesandcountermeasuresofstrawincinerationundersocialcapital：CaseanalysisbasedonGvillageinHProvince[J].JournalofAridLandResourcesandEnvironment，2019，33(10)：59-64(inChinese)

　　[3]朱佳雷，王体健，邓君俊，姜爱军，刘冬晴.长三角地区秸秆焚烧污染物排放清单及其在重霾污染天气模拟中的应用[J].环境科学学报，2012，32(12)：3045-3055ZhuJL，WangTJ，DengJJ，JiangAJ，LiuDQ.AnemissioninventoryofairpollutantsfromcropresidueburninginYangtzeriverdeltaregionanditsapplicationinsimulationofaheavyhazeweatherprocess[J].ActaScientiaeCircumstantiae，2012，32(12)：3045-3055(inChinese)

　　作者：王瑞波1姜茜2*孙炜琳2刘丽萍2