农村基本公共服务问题及改进思路

　　下面文章首先分析了农村人口年龄结构特征，以及人口流动特征，从而发现农村基本公共服务中存在的问题，在参考了发达国家顺利推行公共服务均等化的基础上，提出推进我国农村基本公共服务均等化的新措施，不断明确公共服务建设财权事权，强化政府间转移支付建设，让公共服务实现市场化。

　　关键词：人口结构,公共服务,转移支付,财权事权,公共服务市场化

　　一、引言

　　全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，推动农村全面建成小康社会关键在于破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破。长期以来，受我国城乡二元体制和制度因素的制约，农村的基本公共服务供给机制和成本分担机制与城市还有很大的差距，农村所占有的社会资源亦与其人口在城乡人口中所占比例不对称。这种不合理的资源配置格局严重影响了城乡之间的人口流动以及社会的和谐安定。公共服务均等化问题实质是公共产品(服务)的供给结构问题。

　　二、农村人口特征与公共服务需求

　　1、农村人口年龄结构特征及其公共服务需求

　　在我国第六次人口普查中，数据显示0-14岁人口占到人口总数的19.16%，15-59岁人口占到人口总数的65.85%，60岁及以上人口占到人口总数的14.98%。不同年龄结构的人口决定了不同层次的公共服务需求。0-14岁儿童的公共服务需求以医疗和教育为主，占人口绝大多数的15-59岁人口的公共服务需求则以医疗、健康、文化生活为主，而60岁以上老年人口的公共服务需求以医疗养老为主。由人口年龄结构决定的农村人口的公共服务需求以医疗、健康、文化生活为主，同时也需要提高教育领域的公共服务供给水平。农村人口在年龄和地域上的分化使得基本公共服务在农村的资源配置更不平衡。

　　相比较于年轻人，留守老人面临的医疗、养老问题更加突出。新农村合作医疗保险、新型农村社会养老保险、贫困人口医疗救助等的实施并没有打破医疗卫生资源配置的不均衡格局，也没有改善医疗卫生相关体制和运营机制不完善的状况，医疗服务的可及性医疗保险和养老保险的保障水平有限。

　　因而，老人在医疗保险、养老保险等领域依然存在建立完善的国家社会保障体系的诉求。另外，农村的教育设施不完备，不能满足留守儿童的受教育需求，基础设施缺乏、教师水平和素质有限、教学方法落后、教学内容不全面使得农村儿童在基础教育上已经与城市拉开了差距。这势必又会在未来新一轮的循环中加剧城乡之间的不平等。

　　农村公共品供给的规模效应空间受限，使得公共服务供给效益递减，教育等公共服务设施的供给效率低下，留守儿童的教育弱化和中途辍学的情况有所增长，空巢儿童面临着严重的成长问题。最后，农村公共服务供给与非流动人口的公共服务需求也存在着不对称的矛盾。公共品的供给除了政府主导作用以外，还需要广大村民的有效参与。然而，当人才外流的趋势不断持续，农村公共积累能力被削弱，农民在基本公共服务的供给中不能发挥有效作用，则公共资源的供给主要由政府官员的个人偏好决定。在基层公共服务总量不足的同时，公共产品的供给结构和供给对象也难以满足农村非流动人口的需求。

　　2、农村人口流动特征及其公共服务需求

　　大量外出务工人员的存在致使农村存在大量的流动人口，一部分人从农村迁出到城市安家，另一部分人从城市回流农村。在迁出与返乡回流人口中，回流至农村的人口对于基层公共服务提出了更多的需求。总体上而言，无论是迁出人口还是农村的返乡人口，相对于农村的留守人口而言具有更高的受教育水平。

　　返乡流动人口对公共服务需求有着明显的偏向性，他们一方面对医疗卫生、养老、农村社区文化等生活公共品供给有着强烈的需求;另一方面，城乡之间的流动经历也使得他们对适宜于务农、务工或经商的生产型公共服务有着强烈的需求。当流动在城市的人口选择返乡，也就将基本的医疗和养老等负担转移给了农村，客观上增加了农村基本公共服务供给的脆弱性，加剧了农村医疗卫生等公共服务资源的供求矛盾。同时，也对农村务工、务农或者经商的生产型公共服务提出了需求。

　　3、人口结构变动与基本公共服务资源供给的矛盾

　　我国基本公共服务供给难以满足城乡家庭结构变动引致的需求，二者存在明显的供需矛盾。主要体现为：公共服务供给的数量和质量、结构与模式、公平与效率与家庭结构变动的矛盾，影响了家庭劳动力转移决策的制定和目标区域与转移模式的选择。这主要是受我国制度性约束和市场机制不完善的影响。制度内约束主要体现为我国就业制度、教育制度、住房保障制度、社会保障制度等和公共服务供给体系的不完善，使得社会公共资源的规划及资源配置与人口结构变动的关联度不够，导致公共服务享受不均。

　　同时，社会公共资源管理体制机制的滞后，造成公共服务资源配置部门分割和地区分割，导致社会公共服务地区和群体的配置不均衡。其次，制度外因素主要是社会公共资源市场作用机制的不完善和公共服务资源供给主体的单一，难以满足流动居民对公共产品的多样化、个性化需求。同时，政府财政投入不足或财政投入公共服务领域的结构偏差，都会引起人口结构与社会公共资源配置不协调的问题。

　　三、农村基本公共服务可改进之处

　　近年来，随着政策支持力度的增加和资金支持的提高，农村基本公共服务条件有了较大的改善。但总体而言，农村基层综合公共服务体系建设滞后，基本公共服务内涵水平差距较大，供需矛盾仍然突出。

　　1、农村基层综合公共服务平台缺乏统筹建设

　　一是农村道路、危房改造、村容整治等硬件基础设施建设的投入较大，而教育、社会保障、医疗、住房保障等方面的投入相对不足，这些与广大农村居民的生活紧密联系。农村公共服务供给中供给与需求不对口，使得了公共资源存在供给的短缺与浪费的问题。二是各村间公共服务平台建设存在明显差异。受原有公共服务设施基础、财力、区位条件、工作力度等影响，部分村公共服务设施配置比较完善，公共服务平台使用效率较高，但部分村公共服务设施不完善，功能失调，公共服务不能实现全覆盖。三是农村缺乏综合信息平台。目前尚未建立基于公共服务资源有效供给的多元综合信息收集、处理和服务平台。

　　2、农村基层公共服务设施建设缺乏合理规划

　　一是公共服务设施布局不合理。由于城乡区域间制度设计不衔接，管理条块分割，农村各类公共服务设施建设，存在规划布局不合理，功能不齐全等问题。主要体现为：公共服务设施配置不完全与各村人口规模与分布等特征相匹配;公共服务设施配置不完全与不同类型村公共设施建设基础相匹配;公共服务设施配置不完全与各村居民对公共服务的需求相匹配。二是公共服务设施建设标准不统一。由于各村公共服务资源建设基础、各村城镇化模式存在差异，因而由各部门分散管理，分散投资的公共服务配置规模和标准存在较大差异，范畴体系和保障标准有待系统规范。

　　3、农村基层公共服务资源缺乏有效整合

　　农村公共服务存在建设分散、管理不统一等问题。为提高农村基层公共服务的供给水平，各级政府都比较重视农村基层公共服务设施建设上的投入，在文化、教育、人口计生、卫生、体育等部门都有项目和资金安排。但由于管理上缺乏统筹协调，存在“各吹各的号、各弹各的调”的现象，缺乏一站式服务中心和服务平台。资源和职能分散配置使农村公共服务的统一性受到破坏，基本公共服务不能满足基层群众日益增长的公共服务需求，导致农村、贫困地区和面向社会弱势群体的基本公共服务欠缺，出现投资效益不高、资源浪费的局面，影响了服务功能和服务效率。

　　4、农村基层公共服务管理缺乏长效机制一是公共服务人员短缺。农村医疗服务、养老服务、幼儿教育、计生服务等专业技术人员相对短缺，农村基层公共服务队伍建设迫在眉睫。二是财政保障机制有待完善，供给手段和方式较为单一。三是公共服务设施运转和维护管理困难。部分村民对公共设施维护意识较薄弱，存在使用过程中重使用、轻维护的现象，加上运行经费短缺，导致农村公共服务设施的后续管理和服务缺失，阻碍了项目的可持续营运。

　　四、国际经验分析与借鉴

　　1、美国的基本公共服务均等化实践和经验

　　在美国，政府的政治权利由联邦政府和州政府共同享用，联邦政府行使联邦宪法所授予的权利，州政府行使未授予联邦政府也未禁止州政府行使的权利。美国财政实行联邦财政、州财政和地方财政三级管理。

　　联邦政府一方面维护宏观经济的平稳健康发展，另一方面向州地方政府提供拨款、贷款以及税收补贴，而州和地方政府则负责提供公共服务。具体来说，联邦政府主要负责两方面的开支：一是全国性的公共产品;二是使全体公民受益的服务，例如国防、国防事务、社会保障、农业补贴、联邦行政管理等。州政府主要负责教育、公路建设、公共福利、医疗卫生事业等的开支。地方政府主要责任在教育、消防、防卫、治安、家庭、社区服务等方面。州和地方政府的财政支出主要负担区域性强的项目，即受益范围只限于州和地方政府所辖的区域的项目以及与居民日常生活联系密切和直接的项目。

　　从美国的三级政府间的财政关系分析可以看出，不同的基本公共服务是由不同级次的政府具体负责提供的，不同级次的政府之间事权划分明确，公共服务的提供也有具体的权责对象。美国政府的财政转移支付主要包括三种：一是专项资助，是指联邦政府对于指定项目给予拨款的一种补助形式;二是总额资助，属于一般性转移支付，主要目的是对州和地方政府提供财力援助。这种转移支付方式在帮助州和地方政府提高社会服务标准的同时，并没有过多地增加其税收负担;三是分类资助，是指上级政府在一些特定领域进行财政补助，下级政府拥有对这类补助使用相对较大的自主权。

　　2、德国的基本公共服务均等化

　　德国的政体是议会共和制，德国行政区划分为联邦、州、地区，属于联邦政府的事权有社会保障。与此同时，各个州主要负责环境保护、卫生健康事业及保健设施建设，包括维护社会治安和公民安全、社会文化和教育事业。地方一级政府的事权主要有地方公路建设和公共交通事务;科学文化和教育事业等。各级政府事权划分明确，在提供公共服务时，联邦、州和地方政府划分了各级政府的财权，并以转移支付的方式达到平衡，推动各州之间公共服务的均等化建设。德国的转移支付坚持横向平衡和纵向平衡相结合的原则。

　　纵向平衡的转移支付主要是共享增值税和所得税。增值税的均等化采用按人口进行分配的方法。横向转移支付制度是在各州之间进行财政转移支付，即财力强的州将部分财政收入援助给财力弱的州。通过各种财政转移支付，德国基本上实现了公共服务的均等化。

　　3、英国的基本公共服务均等化

　　作为单一制中央集权国家，英国的转移支付主要是为了实现财政支出纵向和横向平衡，同时统一管理地方政府的收支，保证中央政府的集权。中央财政对地方的转移支付分为专项补助和地方补助两种。专项补助要求地方政府用于专门项目，地方补助是指地方收支差额补助，是根据中央核定的地方总支出和地方税收收入的差额进行补助。中央政府的转移支付主要是通过政府和专门委员会拨款，政府之间的财政转移支付通过第三方中介机构起到协调分配作用，地方之间由地方当局协会协调。

　　五、思路与政策建议

　　1、基本公共服务均等化实践的新思路

　　通过对美国、德国、英国基本公共服务均等化实践经验的分析和研究，我们发现不同国家基本公共服务的范围、提供方式和转移支付制度的设计因各国的政体、社会治理模式、中央与地方的关系而不同，对比它们已经成功的经验，我们可以发现一些值得借鉴的经验。随着经济的发展和人民生活水平的提高，基本公共服务的范围和层次随着人们公共需求层次的提高而不断发展，不同年龄结构和地域的居民也对基本公共服务的需求也存在一定差异。不同层次的公共服务需求要由不同层次的政府来提供，经济越发达，地方政府承担的职能就越重要。

　　在推进基本公共服务均等化的过程中，明确事权归属和财权配置也很重要。例如在教育上，免费的初等教育和部分免费的中等教育由地方政府来管理，而高等教育则一般由中央政府来管理。在公共卫生上，一般性疾病的预防和诊断由市级政府管理，而治疗性或专业性医院则一般由更高一级的政府管理。转移支付是省以下政府提供基本公共服务的重要资金来源，各国通过各种转移支付方法的综合运用来为基本公共服务提供资金支持。推进我国的基本公共服务均等化必须加强财政转移支付制度建设，完善中央和地方以及省级之间的财政转移支付，保证基本公共服务充足的资金来源。

　　另外，英国公共产品市场化中的渐进策略也对我国具有很好的借鉴作用，在公共服务市场化改革的过程中，政府对于不同地区、不同产品、不同阶段采取不同的措施，或者设立执行局对症下药。美国在社会福利政策上将社会福利改为“工作福利”，适当增加个人分担额，如推行“老人老制度、新人新制度”等一系列做法，克服了既得利益集团的阻力，实现了公共福利的市场化，抑制了公众的社会需求。我国在推进基本公共服务均等化的过程中也要逐步推动公共产品的市场化。

　　2、基本公共服务均等化的政策建议

　　(1)整合平台资源，提升服务功能，统筹公共服务平台建设。在基层公共服务平台建设的过程中，合理安排在道路、房屋等基础硬件设施上的投入和在与人民生活密切相关的教育、医疗、社会保障等方面投入的比重，统筹公共服务平台建设。同时，对基层公共服务平台的建设过程要有长期和长远的规划，推进平台建设的逐步进行。已经建立基本公共服务平台的地区要进一步整合资源，完善平台的宣传、健身、娱乐、医疗、文化等服务的功能，充实平台的内容，提高平台资源的利用率。同时也要加强村际之间的交流，实现互通有无，加强资源共享。

　　(2)推进供给主体和方式的多元化，合理规划公共服务供给。流动人口多样化的公共服务需求，需要多元的供给主体和供给方式，以解决公共服务供给的效率和公平问题。一方面要构建以政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式，实现各公共服务供给主体在不同层次、不同领域供给的优势地位。拓宽公共服务供给的成本分摊机制，形成针对城乡流动人口公共服务需求全覆盖的公共服务供给格局，提高不同人口结构群体对公共服务需求的可及性和可获得性。同时发挥市场机制的作用，实现公共服务的货币化。

　　建立公共财政对社会组织的资助和奖励机制，保障社会组织依法享受税收优惠待遇，鼓励和引导社会资本参与基本公共服务设施建设和运用管理，举办医疗机构和参与公立医院改制，推动社会资本兴办养老和托老等服务，实现基本公共服务多元化供给，最大限度地推进社会协同和公众参与，以满足快速城镇化进程中城乡流动人口多样化的公共服务需求;另一方面要完善公共服务平台的设施布局，对应村民的公共服务需求。

　　老人、妇女以医疗养老公共服务需求为主，儿童则教育需求更为突出。要改革目前公共服务配套的供给机制与模式，使之与人口结构相适应。在平台合理安排生活性公共服务需求和生产性公共服务需求的比重，传播科学的务农、经商思想，适应人口流动的过程，引领农村的农业商业向更加科学高效的方向发展，提高平台建设水平。

　　(3)明确政府职责，合理分配财权和事权，有效整合公共服务资源。在我国农村基本公共服务平台建设过程中，一方面，各级政府的责任划分不清，供给主体错位，农村的基层民主建设薄弱，农民的参与度不高;另一方面，事权与财权不匹配也很大程度上阻碍，基层公共服务平台建设。从农村治理的实际来看，县乡政府承担过多农村事务但财权却十分薄弱，这源于“财政向上集中，而职能向下移”的财政体制。不完美的财政体制使财权十分薄弱的农村基层政府反而要承担大量本应由中央政府和省市级政府承担的公共服务职能，履行事权所需财权与其实际持有可用财权高度不对称，财政支付不起基层政府的机构运转费用和新农村建设费用。

　　因而，基本公共服务的均等化迫切需要通过立法明确界定各级政府在基本公共服务均等化中的责任，明确界定各级政府在公共服务供给中的管理权限和支出责任，对不同性质的公共服务采取不同的支持方式，同时建立问责制，减少公共产品供给的错位、缺位，事权、财权的不对称。

　　(4)加强机构建设，完善人员配备，提高公共服务的运转效率。在我国的行政体系中，农村基层县乡政府处于最基层的位置。为了便于上级任务和命令的下达和实施，我国地方政府与中央政府上下对应设置，结果导致了农村基层人员臃肿和机构膨胀，然而在医疗服务、卫生教育上，专业技术人员又很短缺。建议在各个区建立基本公共服务平台共享发展的机构，明确村级和区一级工作人员配备原则和标准，合理确定人员编制，保证行政人员和技术人员供给适应需求，提高基层基本公共服务均等化的运转效率。

　　(5)优化财政转移支付体系，构建公共服务的长效机制。地方政府财力支配不足和平台建设专项资金运行不规范、不合理一直是农村基层公共服务平台建设的一个重要问题。因而，加大一般性转移支付所占比重，使地方政府有更多的自主财力配置权，更好地为本地区提供所急需的公共产品和服务，这将更有利于提高转移支付的资金效率和经济社会效益。同时，整合现行有关财力性补助政策，压缩专项转移的项目和资金，减少匹配资金项目，转移支付重点向中西部地区和贫困地区倾斜。对于名目繁多，存在重复和交叉的专项转移支出则要进行清理归并，同时取消不符合公共财政要求的和一些过时的支出项目。对于专项资金的分配程序进行规范，实现转移支付的科学、公正和效率运行。

　　在公共部门配置的资源总量一定的情况下，只有通过合理有效的机制、方法来保障公共资源在不同的使用方向上能够合理配置资源，进而实现公共资源分配的地区结构和城乡结构的均等化。这样才能建立健全农村基层综合公共服务平台，也是贯彻落实中共中央以改善民生为核心的社会事业的重要举措，有利于人民群众更好地享受公共服务，促进资源合理配置，实现人民受惠的基本公共服务均等化。

　　参考文献：

　　[1]杨刚强、孟霞：城乡流动人口结构分层与基本公共服务供给的结构优化[J].湖北社会科学，2015(11).

　　[2]王伟刚：论人力资源和社会保障基层公共服务平台建设[J].边疆经济，2014(4).

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