银行业消保监管存在的问题及对策建议

　　目前，我国银行业消费者权益保护(以下简称“银行业消保”)呈现多头监管的基本架构，监管实务操作也存在一些问题‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 本文中，笔者将对银行业消保监管存在的问题加以探讨，并就完善银行业消保监管提出几点对策建议，以期对未来相关银行业法律法规的制定或修订和监管实务操作有所裨益‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　一、基本架构

　　银行业消保的监管部门原主要为人民银行及分支机构、银监会及分支机构、保监会及分支机构‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 保监会于2011年10月14日率先设立保险消费者权益保护局，人民银行于2012年设立金融消费权益保护局，银监会于2012年11月设立银行业消费者权益保护局，在各自领域履行消费者权益保护职能，对银行业消保实施监管。 它们的分支机构也相应成立消费者权益保护处，对所在地银行业消保实施监管。

　　根据2018年3月公布的国务院机构改革方案，国家组建银保监会，不再保留银监会、保监会，原银监会银行业消费者权益保护局、原保监会保险消费者权益保护局由此重组为银保监会消费者权益保护局，它们的分支机构消费者权益保护处也进行了合并。

　　目前，银行业消保监管基本架构：一是人民银行及分支机构金融消费权益保护局(处)进行监管。 二是银保监会及分支机构消费者权益保护局(处)进行监管。 三是中国银行业协会及地方银行业协会也设有消费者保护委员会，职责也涉及银行业消保，开展的工作与监管无实质差别。 四是市场监督管理系统对涉及银行业消费者权益的格式合同、收费项目也有一定的监管权限。 其中人民银行和银保监会是银行业消保监管的主要部门。

　　二、存在问题

　　人民银行金融消费权益保护局(处)、银保监会消费者权益保护局(处)成立以来，积极推动制度建设，建立健全咨询投诉处理机制，加大对金融机构检查评估力度，持续组织开展对金融消费者宣传教育，取得了显著成果，但也存在一些问题，需要加以研究。

　　1.立法滞后

　　2013年修改的《消费者权益保护法》第十八条点明银行业有“安全保障义务”、第二十八条点明银行业有“告知义务”，表明银行业消费者权益被纳入该法保护范围。 这是人民银行、银保监会等监管部门开展银行业消保监管的基础性法律依据。 然而，银行业产品与服务的专业性、无形性、复杂性等典型特征，决定了银行业消保的特殊性和复杂性。 2020年1月14日，银保监会发布了《银行业保险业消费投诉处理管理办法》，2020年9月18日，人民银行发布了《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》，除此之外尚无其他专门立法，有关银行业消保监管的其他内容散见于《人民银行法》《商业银行法》等法律中，不系统、不全面，且实际操作性较弱。 上述两部部门规章的出台对银行业消保监管起到了一定的推动作用，但仍未能改变立法滞后的局面。

　　2.多头监管

　　正如前文所述，银行业消保监管呈现多头监管情形，容易引发如下不利后果：一是银行业疲于应付各部门监管，比如人民银行、银保监会、银行业协会每年“3.15”期间分别组织银行业开展宣传活动，内容与要求往往各不相同，不仅使银行业疲于完成各个监管部门的活动和要求，而且还会造成人力、财力的浪费; 二是导致本来就有限的监管人员力量被分散在不同的监管部门，加之部门间的协作机制往往运行不畅，无法形成强有力的监管效果，还会出现只对某家银行“薅羊毛”式监管的情况; 三是易造成多个监管部门对某些事项或业务的重复监管，或出现监管空白或者摩擦，让银行业无所适从; 四是有时会出现监管尺度不一的问题，给监管权威性带来负面影响。

　　3.扩大范围

　　根据《消费者权益保护法》第二条“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护; 本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护”的规定可知，该法所指的消费者仅指个人，因为只有个人才存在“生活消费”。 然而，部分监管部门违反前述规定，在办法或者实务中将消费者范围扩大：一是2020年11月1日施行的《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》第二条规定，“本办法所称金融消费者是指购买、使用银行、支付机构提供的金融产品或者服务的自然人”，与上位法《消费者权益保护法》第二条相比，该办法虽将消费者界定为个人，但却取消了“为生活消费需要”的条件，显然扩大了“消费者”范围。 二是2020年3月1日起施行的银保监会《银行业保险业消费投诉处理管理办法》通篇既未见有“为生活消费需要”的规定，也未对“消费者”进行界定，因而该办法同样扩大了“消费者”范围。 三是《银行业保险业消费投诉处理管理办法》第十三条规定“银行保险机构可以要求投诉人提供以下材料或者信息：(一)投诉人的基本情况，包括：自然人或者其法定代理人姓名、身份信息、联系方式; 法人或者其他组织的名称、住所、统一社会信用代码，法定代表人或者主要负责人的姓名、身份信息、联系方式，法人或者其他组织投诉代理人的姓名、身份信息、联系方式、授权委托书”。 该办法将法人或者其他组织等非个人纳入“消费者”范畴，扩大了“消费者”范围，也与人民银行的相关规定相冲突。 四是实务中只要与银行业有关的投诉等事宜，监管部门均会受理并转办，要求银行处理，人为扩大了“消费者”及银行业消保工作监管的适用范围。 比如有消费者认为，某银行营业网点安装的空调出风大影响其健康，遂投诉到银保监会，银保监会受理并转办，要求银行处理。 实际上，银行营业网点安装空调根本不属于购买、使用银行产品或者接受银行服务，更不属于“生活消费”，监管部门不应受理和转办此类投诉。

　　4.尺度不一

　　实务中，监管尺度不一主要表现在：一是不同监管部门之间存在监管尺度不一问题，比如格式合同中有关“主合同无效，担保合同等从合同依然有效”的条款，市场监督管理部门认为该条款涉及设定独立担保，加重担保人责任，而银保监部门认为该条款本身因违反法律规定而无效，并未加重担保人责任; 二是即使是同一监管部门，不同分支机构之间也存在监管尺度不一的问题，比如同为国有银行总行制定的格式个人贷款合同，有的省(市)监管部门分支机构检查时认为一些条款侵害了消费者权益，而其他省(市)监管部门分支机构却持不同意见; 三是同一监管部门有隶属关系的上下级机构之间存在监管尺度不一问题，比如对格式合同中有关银行扣收借款人存款抵销贷款的条款，下级监管部门认为此举侵害消费者权益，但其上级监管部门却不认同。

　　5.职责交叉

　　人民银行网站对金融消费权益保护局主要职责做了介绍，即“综合研究我国金融消费者保护工作的重大问题，会同有关方面拟定金融消费者保护政策法规草案; 会同有关方面研究拟定交叉性金融业务的标准规范; 对交叉性金融工具风险进行监测，协调促进消费者保护相关工作; 依法开展人民银行职责范围内的消费者保护具体工作”。 《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》第二条将人民银行金融消费权益保护监管职责限制在以下方面：利率管理、人民币管理、外汇管理、黄金市场管理、国库管理等。 但笔者认为从该办法第八、十六、十八条等条文内容来看，似有突破上述限定的职责范围，且实务操作也突破了上述范围。 银保监会网站将消保局主要职责界定为：研究拟订银行业和保险业消费者权益保护的总体规划和实施办法; 调查处理损害消费者权益案件，组织办理消费者投诉; 开展宣传教育工作。 单从这些职责介绍、办法规定的字面理解，人民银行与银保监会的消保职责不存在交叉问题，但何谓“交叉性金融业务”“人民银行职责范围内的消费者保护具体工作”等，至今尚无明确界定，而实务中人民银行与银保监会的消保职责又存在交叉问题，比如银行业消费者就同一问题分别到人民银行和银保监相关部门投诉，两个部门均会受理并转办; 两个部门均会开展对银行业消保工作的考评，且有相当一部分考评内容是相同的; 如同一省域不同银行分支机构若有员工出卖消费者信息，会分别被当地人民银行分支机构和银保监局查处。 此外，对银行业格式合同、中间业务收费等问题，不仅人民银行与银保监部门会加以监管，而且市场监督管理部门也会进行监管。 当然，这个问题实际上是“多头监管”问题的衍生，如果解决了“多头监管”问题，这个问题便会迎刃而解。

　　6.手段有限

　　这一问题主要表现为：一是银行业消保工作监管主要以现场检查、银行业定期分析报告、综合评价和转办投诉为主，方式方法有限，缺乏动态化、常态化的监管手段，影响了监管效果; 二是银行业处理投诉等消保工作的信息系统未能与监管部门联通，监管部门只能对其转办投诉、督促部署，无法及时全面掌握银行的处理过程，更无法及时全面掌握银行自行受理的投诉等消保工作信息; 三是部分监管人员将银行业消保监管理解为消费者对银行的投诉、信访，处置方法多为应急性、事后性，人为减少了监管手段; 四是监管部门往往不鉴别消费者投诉，易使消费者滥用投诉手段，曾出现某人就同一问题向监管部门投诉百余次，给银行施加压力，从而实现其无理甚至不合法诉求，此类无效投诉、重复投诉等行为消耗了监管部门和银行大量精力; 五是对检查中发现的银行上级机构甚至总行研究、设计或者制定的金融产品、金融服务或者格式合同等所引发的消保问题，监管部门往往仅要求其下级机构加以整改，未能“追本溯源”要求上级机构或是总行加以整改; 六是纠纷调解处理机制尚未在全国全面建立，难以快速有效地平息双方纠纷，而已建立纠纷调解处理机制的地方也多由银行业选派人员担任调解员，受行业共同价值观等因素影响，其在调解中难免会倾向于银行同业的意见，可能会影响调解效果。

　　三、对策建议

　　前述问题的出现，究其原因主要是立法滞后，当然也有操作方面的问题。 笔者从以下几方面探讨并提出相关对策建议。

　　1.出台专门法规

　　除了立法滞后问题外，多头监管、扩大范围、职责交叉等问题或多或少涉及立法。 因此，首要的对策建议就是出台专门规定，提高法律效力层级，为银行业消保监管提供明确而有操作性的依据。 从我国立法体制来看，目前最可行的方法是由国务院出台专门行政法规。 建议出台的专门行政法规注意以下几点：

　　一是明确出台法规依据。 《消费者权益保护法》中第二条“本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护”、第三条“本法未作规定的，应当遵守其他有关法律、法规”的规定，建议在专门行政法规中明确制定“其他有关法律、法规”。

　　二是界定“消费者”的范围。 《消费者权益保护法》提到，“消费者”与“生活消费需要”有关并享有“人身、财产安全不受损害”的权利。 因为只有个人(自然人)存在生活消费和人身权利，所以建议制定的专门行政法规应当明确将银行业消费者限定为个人(自然人)，不能将非个人(自然人)纳入银行业消费者范畴。

　　三是细化有关法律规定。 建议一方面明确规定银行业消保监管部门属于《消费者权益保护法》中的“监管机构”，另一方面对“生活消费”作出扩张性细化，明确规定个人(自然人)购买理财产品等投资属于“生活消费”。 同时，还应就银行业消保的专业性、无形性、复杂性等特征作出有针对性的规定，提高监管规定的可操作性。

　　四是限定监管业务范围。 建议明确将银行业消保监管业务范围限定为与银行提供的金融产品、服务有关的业务，不得对诸如网点空调安装等虽与银行有关但不属于银行金融产品、服务的事项进行监管‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　五是统一监管职能部门。 银保监会及其分支机构是银行业的主要监管部门，建议明确规定由银保监会及其分支机构承担银行业消保监管职责，市场监督管理部门等不再以自身名义承担银行业消保监管职责，从而解决多头监管和职责交叉问题。

　　2.统一监管尺度

　　统一监管尺度既可以维护监管部门权威，也可以避免银行业对多种监管标准无所适从的问题。 当然，统一监管尺度需要过程，不可能立即实现，即使将来立法统一了银行业消保工作监管职能部门，亦存在此问题，因此建议先易后难、分步实施。

　　一是从本监管部门系统做起，以省为单位统一各个地市分支机构之间的监管尺度，待积累经验后再统一各省之间的监管尺度。 二是从统一常见业务(比如个人贷款)的监管尺度做起，逐步扩展到统一非常见业务的监管尺度。 三是从某一个或者几个银行机构做起，待积累经验后逐步扩展到所有银行机构。 四是上级机构对下级机构的监管尺度进行审查，对检查发现的问题作出最终认定，并将最后认定结果发布所辖区域供统一适用，避免出现各分支机构之间认定不一致的问题。 五是在立法统一银行业消保监管职能部门之前，各个监管部门之间要加强协作，做到信息共享，尽可能避免在同一问题上出现监管尺度不统一的情形。 若有可能，各监管部门可联合制定相互适用的监管标准。

　　3.丰富监管手段

　　一是转变监管思路，由事后监管变为事前监管与事中监管、事后监管并重。 二是将银行业消保监管融入到监管部门各个条线，形成监管部门消保条线牵头、各条线齐抓共管的机制。 三是强化对消费者投诉的鉴别，坚决杜绝消费者无理或者非法诉求，对于难以鉴别的，要引导消费者通过调解、诉讼等途径来解决。 四是对监管中发现银行上级机构甚至总行研究、设计或者制定的金融产品、金融服务或者格式合同存在的消保问题，监管部门应“追本溯源”，将问题逐级上报至与银行上级机构或者总行同级的本系统机构，由其发出整改要求，以从根源上解决问题。 五是加强科技研发，努力实现与银行业消保工作信息系统的联通，及时掌握银行业消保工作开展情况。 六是全面建立纠纷调解处理机制，在银行业之外聘请调解员，通过调解处理银行与消费者之间纠纷，尽可能避免纠纷升级。

　　4.建立联合机制

　　在专门行政法规出台或者解决多头监管问题前，可考虑建立由各个监管部门共同参与的联合机制，作为解决多头监管、尺度不一和职能交叉等问题的有效措施。 近年来，人民银行、银保监会、银行业协会等已尝试联合机制，组织各银行向广大消费者宣传金融知识，即联合发文，统一部署。 建议监管部门扩大联合监管范围，在检查、考评等方面也尝试构建监管的联合机制。

　　作者：陈福录