BBNJ协定与《联合国海洋法公约》大陆架制度包容与创新

　　摘要：国家管辖范围外海洋生物多样性保护和可持续利用具有法律约束力的国际协定(BBNJ协定)是目前海洋领域最重要的国际立法进程之一。BBNJ协定与现有海洋法制度的关系上，国际社会一致认为“该进程及其结果不应损害现有法律文书、框架以及相关的全球、区域和部门机构”。根据《联合国海洋法公约》，沿海国200海里以外大陆架上覆水域是公海，海域空间的重叠有必要明晰大陆架定居种生物与国家管辖外海洋生物多样性的关系。BBNJ协定需要考虑拥有200海里以外大陆架沿海国的利益，在尊重现有制度、原则的基础上进一步明确沿海国和在大陆架上覆水域作业船只所属船旗国的责任，探索包容性、创新性的制度，以实现BBNJ协定与《联合国海洋法公约》大陆架制度的衔接，实现海洋生物多样性保护和可持续利用的目标。

　　关键词：《联合国海洋法公约》;BBNJ协定;大陆架;海洋生物多样性;海洋遗传资源;定居种生物

　　联合国大会于2015年通过的第69/292号决议承诺各国根据1982年《联合国海洋法公约》(UNCLOS，以下简称《公约》)制定一项具有法律约束力的关于保护和可持续利用国家管辖范围以外海洋生物多样性的国际文书。为此目的，联大设立筹备委员会(以下称“筹备委员会”)，就《公约》框架下具有法律约束力的国际文书草案的内容向大会提出实质性建议，以期召开政府间会议，就具有法律约束力的国际文书进行谈判。筹备委员会向联合国所有会员国、专门机构成员和《公约》缔约方开放，并根据联合国的惯例邀请其他国家作为观察员国。根据授权，筹备委员会在2016年和2017年期间举行了四次会议。

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　　①筹备委员会第四届会议也是最后一届会议通过了提交给联合国大会的报告。这是联合国大会设立国家管辖范围外海洋生物多样性的养护和可持续利用有关问题特设工作组和筹备委员会的工作成果。联合国大会在收到筹备委员会最后一届会议的报告后，通过了第72/249号决议，据此联合国正式决定在其主持下召开政府间会议，磋商一揽子协议涉及的所有内容。在政府间会议召开之前，2018年4月16~18日联合国大会在纽约举行了为期三天的会议，讨论组织事项，其中也包括文书零草稿的编写过程。

　　2018年9月4~17日、2019年3月25日~4月5日，2019年8月19~30日分别召开了政府间第一届、第二届、第三届会议。第四届正式会议计划于2021年8月16~27日举行，由于新冠疫情，推迟至2022年上半年举行。BBNJ协定的适用范围是国家管辖外海域。按照《公约》，沿海国对大陆架的资源拥有主权权利，而大陆架上覆水域公海中的资源则位于国家管辖范围外。这种法律上的责任划分在实践中产生严重的问题，部分海洋活动产生的影响跨越管辖范围。以200海里外大陆架为例，在公海进行的活动可能对大陆架的生物多样性产生直接或间接影响。

　　例如，公海底层拖网捕鱼将对脆弱的海底生态系统产生重大不利影响(Norseetal.，2012)。船只或陆源垃圾的处置可能会对大陆架物种产生影响。同时沿海国在大陆架上进行的活动可能对专属经济区和国家管辖范围以外公海的生物多样性产生影响。例如石油和天然气勘探与开采可能通过产生的噪音、意外泄漏等影响生物多样性(Harrisetal.，2016);深海采矿可能破坏生物栖息地(Levinetal.,2016)。BBNJ协定如何处理与《公约》第六部分大陆架在海洋区域独特的地理位置和权利制度的关系是需要关注的问题之一。

　　一、与《公约》大陆架制度相关的国家权利和义务

　　沿海国对200海里以外大陆架及定居种生物享有权利和承担义务，大陆架上方公海作业船只的船旗国也需承担义务。虽然与保护环境有关的现有国际法在一定程度上对沿海国和船旗国的义务进行了规定，但这些原则迄今没有得到足够的重视。

　　(一)沿海国《公约》第77条规定为了勘探和开发大陆架自然资源，沿海国对大陆架行使主权权利。这些资源既包括石油和天然气等非生物资源，也包括属于定居种生物的生物资源。定居种生物指“在可捕捞阶段海床上或海床下无法移动，或其躯体须与海床或底土保持接触才能移动的生物”。

　　《公约》第78条规定沿海国对大陆架享有的权利不影响上覆水域或水域上空的法律地位，且沿海国对大陆架权利的行使不得侵害或对航行造成不当的干扰和本公约规定的其他国家享有的权利和自由。①因此，沿海国不得干涉其他国家在公海活动的权利，但这并不意味着沿海国必须自动让位于公海的权利和自由的行使。相反，为保护大陆架的利益，沿海国在必要的限度内可以干涉公海权利的行使(Mossop，2016)。关于定居种生物，《公约》第六部分明确了其概念，但没有规定沿海国保护定居种生物的义务，而第五部分专属经济区规定沿海国有义务确保可持续利用专属经济区的生物资源。

　　《公约》第十二部分规定了包括沿海国在内的所有国家具有保护环境的义务。沿海国必须采取措施以保护其管辖范围内的环境，包括200海里以外大陆架。《公约》第192条规定各国有保护和维护海洋环境的一般义务。这可以解释为采取措施保护和维护海洋环境的积极义务和不损害海洋环境的消极义务。第194条要求各国防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染，要求各国维护和保护稀有或脆弱的生态系统和栖息地。毫无疑问，部分大陆架生态系统就属于这一类。《生物多样性公约》(CBD)适用于国家管辖范围内的区域，因此适用于外大陆架。根据《生物多样性公约》第6、7和8条，沿海国必须制定保护和可持续利用生物多样性的国家战略，确定和监测生物多样性的组成部分，并在可能的情况下保护、管理和恢复生物多样性和生态系统。沿海国对其管辖范围外海域承担的环境义务。

　　《公约》第194条第2款规定，沿海国有责任确保在其管辖或控制下开展的活动不会对其他国家的环境造成污染损害，并确保其活动所产生的污染不致扩大到其行使主权权利的区域以外。值得注意的是，这一义务的表达方式似乎比许多关于防止跨境损害的习惯国际法义务的表述更强。

　　不造成跨界损害的义务通常被解释为不造成重大跨界损害的义务。防止跨界损害的义务适用于国家管辖范围以外的区域，包括公海和区域。②各国有“确保在其管辖和控制下开展的活动尊重其他国家或国家管辖范围外的环境”的一般义务。《国际海洋法法庭》(ITLOS)关于在“区域”活动的国家责任③的咨询意见中确认这一原则适用于国家管辖范围以外区域。因此，拥有外大陆架的沿海国必须减少对公海或区域内海洋环境产生不利影响的活动。

　　鉴于200海里以外大陆架上的活动发生在公海，这是沿海国必须考虑的一项特别重要的义务。防止损害的义务通常被解释为尽责行事的义务，这意味着沿海国必须采取适当措施以确保履行义务，也必须对活动进行监督。④在某些情况下，沿海国也有义务对其外大陆架上的活动进行事先评估。《公约》第206条规定对各种活动可能产生影响的评价，适用于在任何地方可能对海洋环境造成重大污染或重大有害变化的任何活动。这也是习惯国际法确认的一项原则。⑤

　　习惯国际法义务主要适用于对跨界区域或国家管辖范围外区域造成重大损害的情况，并被认为是尽职调查义务的一部分。习惯国际法还规定存在重大跨界损害的风险时，沿海国有义务与其他国家合作、履行通知义务和进行协商。①因此，沿海国对200海里以外的大陆架既享有权利也承担义务，即沿海国拥有勘探、开发和保护外大陆架资源的专属权利，也有履行大陆架附近的生物多样性保护的环境义务。BBNJ协定吸收这些原则具有积极的意义。

　　(二)船旗国

　　沿海国对其大陆架享有的权利不影响公海的法律地位，但实际上，公海的使用可能限制或阻碍沿海国在其外大陆架上的活动，也即公海自由权利的行使会影响沿海国对大陆架资源享有的权利。例如以非定居种生物为目的的底层捕捞对包括定居种生物在内的生态系统产生重大影响。关于“适当顾及”的义务，《公约》在专属经济区和大陆架部分规定有所不同。《公约》第58条关于专属经济区部分规定船旗国“适当顾及”沿海国的权利和义务，但在大陆架部分没有规定船旗国“适当顾及”沿海国在其大陆架享有的权利和义务。然而，1958年《大陆架公约》作为《公约》第六部分的基础，其谈判的历史清楚地表明，在某些情况下需要限制公海权利以保护沿海国的利益(Mossop，2016)。

　　《公约》第192条规定船旗国必须确保其船只遵守沿海国资源管理的法律，船旗国也有义务确保悬挂其国旗的船只遵守专属经济区内的生物资源养护措施。沿海国在专属经济区内的主权权利“包括勘探、开发、养护和管理自然资源所必需的和与之有关的一切权利，包括采取必要管理措施的权利”。②在M/VVirginiaG号案中，海洋法法庭认为只要与渔业有关，沿海国就可以对船旗国渔船的加油补给进行监管(第215段)。

　　二、《公约》大陆架生物资源规定的有限性

　　《公约》第77条第1款规定，沿海国对大陆架享有主权权利，并强调这些权利的行使是“为勘探和开发其自然资源的目的”。第4款界定的“定居种的生物”重复了1958年《大陆架公约》第2条第4款的条文，概括了第六部分提到的自然资源的属性。

　　这些资源可分为两类：(i)海床和底土的矿物和其他非生物资源;以及(ii)属于定居种的生物。“定居种”一词是指符合两种条件的任一条件的生物，即(i)不能移动或在海床以下的生物，或(ii)其躯体须与海床或底土保持接触才能移动的生物。这些标准只适用于在其生命周期的“可捕捞阶段”的生物。“关于定居种的生物作为大陆架自然资源的一部分，国际法委员会表示：在其第五次会议上，经过长时间的讨论，委员会决定保留“自然资源”一词，以区别更有局限性的“矿产资源”。

　　国际法委员会在其先前的草案只处理“矿产资源”，一些委员提出要坚持该方针。然而，委员会得出的结论是，“定居种”鱼类产品，特别是就其是永久固着在海床上的天然资源这方面来说，不应被放在所采取的制度之外，并可以通过使用术语“天然资源”实现这个目的。这显然可以理解为所说的权利不包括所谓的底层鱼类和虽然生活在海中但偶尔在海底也栖息或在海底长大的其他鱼类。在第八次会议上，有人提议，应在该条本身提及永久附着在海底的这个条件。

　　同时有意见认为，这种条件应该不太严格，所说的海洋动植物与海底和大陆架保持身体的和生物学的关系就足够了，对这个问题科学方面的研究应留给专家。然而，委员会决定坚持该条评注文字的意见”。①这些问题在第一次联合国海洋法会议(1958年)上由第四委员会继续审议。《公约》第77条第4款和第68条都重复了1958年《大陆架公约》关于定居种生物包括在大陆架的自然资源中的说法。根据《公约》第68条，第五部分专属经济区不适用这些定居种的生物(萨切雅和沙卜泰，2014)。《公约》从资源权利分配的角度将定居种的生物定义为沿海国可控“资源”，将环境作为一种有待开发的资源(Scott，1992)，把有商业价值的物种与其所在的生态系统分离开来。

　　三、BBNJ协定对《公约》大陆架制度的包容与创新

　　BBNJ协定的四个主要内容：海洋遗传资源、划区管理工具、环境影响评价以及能力建设和海洋技术转让，每部分都有与涉及大陆架制度和国家管辖范围外生物多样性制度交叉的内容。联大第69/292号和第72/249号决议都包括一项条款，即“该进程及其结果不应损害现行有关法律文书和框架以及相关的全球、区域和部门机构”。如何处理BBNJ协定与《公约》大陆架制度的关系?我们无法预测国际社会将多少内容纳入具有法律约束力的BBNJ协定以及对现有组织产生何种影响。

　　结论《公约》大陆架定居种生物的规定旨在保护沿海国在大陆架上享有的主权权利，这与BBNJ协定保护生物多样性的目的不同。BBNJ协定不必简单地重复《公约》大陆架制度，可以规定适用于沿海国和在其大陆架上及附近作业的船旗国的环境保护义务，包括评估此类活动环境影响的义务，并在从事对海洋环境造成损害的活动之前，通知受影响的国家并与之协商;还可以规定其他国家进行可能与沿海国权利相交叉的活动时与沿海国合作的义务。

　　关于海洋遗传资源和划区管理工具，BBNJ协定可以进一步规定新的安排，保护沿海国和船旗国的利益，同时追求保护外大陆架上和以外的海洋生物多样性的目标。BBNJ协定内容的一个关键问题是BBNJ协定与现行有关法律文书和框架以及全球、区域和部门机构的关系。联大第69/292号和第72/249号决议都包括一项条款，即“该进程及其结果不应损害现行有关法律文书和框架以及相关的全球、区域和部门机构”。

　　到目前为止，这项规定在促成BBNJ谈判方面发挥了关键作用，大多数代表赞同这项规定，承诺不会“破坏”现有法律框架。①这体现了现有机构和制度的政治安排、人力资源分配和实践。现有制度涉及特定的海洋部门机构、地区、物种，甚至习惯国际法和领土概念。然而，制度不是固定不变的。随着国际形势及国际格局力量对比的变化，科学理解和环境发展均要求法律和制度发展和变化。BBNJ谈判在不断寻求综合有效的海洋治理方面，尊重现有制度，推动包容性的、创新性的、有活力的、适应性强的海洋治理制度的构建。

　　参考文献

　　[1]赵融.公海保护区与沿海国外大陆架主权权利的冲突与协调[J].哈尔滨工业大学学报,2021(1):17-23.

　　[2]萨切雅·南丹,沙卜泰·罗森.1982年联合国海洋法公约评注(第二卷)[M].吕文正,毛彬,译.北京:海洋出版社,2014.

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　　[4]Barnes,M.A.,andC.R.Turner,“TheEcologyofEnvironmentalDNAandImplicationsforConservationGenetics”,ConservationGenetics,2016,17:1-17.

　　[5]Chistoserdova,L.,“RecentProgressandNewChallengesinMetagenomicsforBiotechnology”,BiotechnologyLetters,2010,32:1351-1359.

　　作者：戴瑛