公共管理中的政府财政预算问题最新代表性研究及探讨

　　【摘要】政府财政预算是公共管理学科的一个重要研究领域。本文选取近期在国际公共管理研究顶级期刊PublicAdministrationReview上发表的四篇学术论文分别加以介绍。论文的主题分别为政府财政盈余与政府腐败、征税信息与民众对政府债务的态度、政府财政破产的后果以及政府财政审计。所选择的论文在研究主题、理论建构、研究方法上有众多值得学习、借鉴的地方。本文在详细介绍四篇论文的研究背景与研究问题、理论分析与假设、研究方法与研究发现的基础上简要指出每篇论文存在的局限或不足。最后,本文对国内公共管理领域的政府财政预算研究进行简单总结和展望。

　　【关键词】财政盈余;征税信息;市政破产;财政审计

　　一、引言

　　政府财政预算研究具有重要的实践价值和学术价值。对于实践而言,财政预算资源是公共组织的基石和命脉(Kiokoetal.,2011);完善的财政预算制度是实现公共问责的重要机制(MaandHou,2009;Ma,2009);财政预算能力是国家治理能力的重要支柱(Ma,2009;Schick,1990)。对学术研究而言,政府财政预算是一门融汇政治学、经济学和公共管理的理论和研究方法的学问。因其关注预算资源分配,所以必然与政治博弈有关;因其围绕政府收入和支出展开,所以与经济学密不可分;因其聚焦如何有效管理公共财政资源,所以必然涉及公共管理的理论和研究视角。三个学科对政府财政预算的研究以“纳税人的钱”为链接,但各个学科的侧重点和落脚点有明显的差异。政治学关注“纳税人的钱”分配的利益博弈和结果,经济学关注“纳税人的钱”对个人和组织的经济行为的影响,而公共管理更关注政府官员如何收取、管理和花费“纳税人的钱”。

　　在政府财政预算研究中,三个学科的理论和研究方法应该互相补充,任何一个学科的缺席都显得不足。本文选择最近在国际公共管理研究顶级期刊PublicAdministrationReview上发表的四篇学术论文加以介绍,分别为Wei(2020a)关于政府预算稳定基金对政府腐败影响的研究,Brunneretal.(2020)关于征税信息对选民对政府债务支持度的影响的研究,AbottandSingla(2021)关于城市财政破产申请后果的研究,以及Yang(2020)关于政府财政审计独立性的研究。

　　选择这四篇论文的标准在于:第一,四篇论文都是最新发表在国际公共管理顶级期刊上的研究成果,具备极高的时效性;第二,四篇论文涉及公共管理和政府财政预算研究领域的重要研究主题,如参与式预算、政府财政可持续性、财政预算与问责等;第三,在实证研究方法上,四篇论文代表着公共管理学者应该努力的方向,如论文中应用了工具变量(instrumentalvariable)、随机问卷实验(randomsurveyexperiment)、倾向得分匹配(propensityscorematching)、双重差分(difference-in-difference)等因果推断研究方法;第四,四篇论文都以美国州和地方政府为研究背景,其对我国政府财政预算的实践和学术研究可以起到“他山之石,可以攻玉”的作用。本文在详细介绍四篇论文的研究背景与研究问题、理论分析、研究方法与研究发现的基础上简要指出每篇论文存在的局限或不足。本文最后对国内公共管理领域的政府财政预算研究进行简单总结和展望。

　　二、财政盈余、制度约束与政府腐败WeiWC.2020a.Fiscalslack,ruleconstraints,andgovernmentcorruption[J].PublicAdministrationReview.OnlineFirst.DOI:10.1111/puar.13299.

　　(一)研究背景与研究问题虽然在不同国家和地区以及不同文化背景下,腐败的内涵有所差异,但是一般而言,政府腐败可以被定义为公职人员滥用公权力谋取私利的行为(Tavits,2007;LiuandMikesell,2014;NelsonandAfonso,2019;Wei,2020a)。政府腐败会从根本上破坏民主的价值核心理念、扭曲民众与政府之间的权力委托关系、侵蚀民众对公共部门的信任(ZhangandKim,2018)。此外,大量现有的研究发现政府腐败对经济发展、生产力提升、私人投资、社会公平有害(Friedmanetal.,2000;Wei,2020a)。政府腐败在美国一直是一个不可忽略的问题。

　　根据美国司法部廉政署(PublicIntegritySection)向国会提交的报告,1976—2014年一共有30726名联邦、州和地方政府官员因违反与腐败有关的联邦法律而被定罪。并且,在这近30年间,被定罪的官员数量总体呈上升趋势(Wei,2020a)。腐败的诱因一直是政治学、经济学、公共管理研究中的热门话题(Treisman,2007)。在现有的研究中,政府腐败有两种主要衡量指标。

　　一种是用被查处和定罪的官员数量衡量政府腐败程度,另一种是利用对民众、商人、学者等的问卷的清廉或腐败感知度衡量政府腐败程度(NelsonandAfonso,2019;Silitongaetal.,2019;Zhangetal.,2019)。现有的英文文献已经从社会经济环境、文化和宗教因素、政治制度、选举制度、执法力度、官僚结构、组织特征、职业精神、内在激励等宏观、中观、微观视角对政府腐败的影响因素进行了系统的研究(如Treisman,2000,2007;MontinolaandJackman,2002;AltandLassen,2003,2014;GerringandThacker,2004;Ledermanetal.,2005;GlaeserandSaks,2006;GoelandNelson,2011;Araraletal.,2019;Jancsics,2019;NelsonandAfonso,2019;Silitongaetal.,2019;Zhangetal.,2019等)。虽然已有的关于政府腐败的影响因素的证据已经十分丰富,但现有研究至少在三个方面存在局限或不足。第一,现有的关于政府预算和财务管理对政府腐败影响的研究十分欠缺(Wei,2020a)。

　　第二,现有的实证研究大多没有探讨和解决内生性问题(endogeneityproblem),因此所得到的研究证据仅仅只能被解释为关联性而非因果性。第三,现有的研究大多采用一年的组织或个人截面数据,这大大降低了利用更科学和复杂的计量模型探究政府腐败的决定因素的可能性。针对这些研究缺陷,本论文采用因果推断模型中的工具变量研究方法、以美国州政府为研究样本探究州政府的预算稳定基金(budgetstabilizationfundsorrainydayfunds)①是否会影响政府腐败。

　　三、征税信息和选民对政府债务的支持度:基于随机问卷实验的证据

　　BrunnerEJ,RobbinsMD,SimonsenB.2020.Propertytaxinformationandsupportforschoolbondreferenda:Experimentalevidence[J].PublicAdministrationReview.OnlineFirst.DOI:10.1111/puar.13201.(一)研究背景和研究问题美国州和地方政府(state,county,municipality,schooldistrict,special-purposedistrict)有权合法发行市政债券(municipalbond)。2009—2018年,美国州和地方政府共发行了4.1万亿美元债券,这是州和地方政府基础设施以及公立学校建设和维护的重要资金来源(Brunneretal.,2020)。

　　市政债券可以分为两大类:一类为一般责任债券(generalobligationbond),其本金和利息的偿还由政府信誉和纳税人税收作为担保,即政府有义务用纳税人的税收偿还债务,除非政府根据破产法Chapter9申请破产(AbottandSingla,2021);另一类为收益债券(revenuebond),其本金和利息的偿还由债券投入所运营的公共工程(如桥梁、公路、垃圾回收和污水处理设施等)的收益偿还。很多州政府会在宪法中明确规定地方政府发行债券所要遵循的法定程序。例如,州政府一般会要求学区政府发行债券前必须得到选民的投票通过(Brunneretal.,2018,2020)。

　　因此,在公共财政与预算研究领域,一个重要的研究问题是,什么因素会影响选民投票支持或反对政府的债务发行议案。已有的研究已经探究了债务发行数量、政府规模、选民受教育水平和政治意识形态、投票时间、选民税负等因素对选民对债务发行的支持度的影响(HolcombeandKenny,2007;Bowersetal., 2010;BowersandChen,2015;WeiandButler,2020)。然而,关于债务对地方房地产税所造成的潜在后果的信息对选民支持或反对态度的影响的实证研究证据欠缺(Brunneretal.,2020)。针对此研究不足,本论文的核心研究问题有两个:第一,如果在选票上加上债券发行会造成房地产税增加的信息影响选民的支持度吗?第二,选票上关于债券发行会造成房地产税增加的信息的不同文字表述影响选民的支持度吗?

　　四、伤害或帮助?城市财政破产申请的后果

　　AbottC,SinglaA.2021.Helpingorhurting?Theefficacyofmunicipalbankruptcy[J].PublicAdministrationReview.OnlineFirst.DOI:10.1111/puar.13360.(一)研究背景与研究问题美国许多地方政府经常面临严重的财政压力。财政压力的来源包括周期性的经济危机、产业外移与人口流失、人口老龄化、政府财务管理水平低、州政府的财政约束使得地方政府缺乏解决财政压力的有效手段以及纳税人对税收的抗拒等(AbottandSingla,2021)。

　　联邦破产法案Chapter9提供了一种可能帮助地方政府解决财政问题的方案。地方政府满足以下几个条件就能使用破产方式解决负债问题。第一,所在州必须有允许地方政府破产的授权;第二,地方政府必须资不抵债;第三,地方政府愿意提交关于如何调整其负债的整顿计划;第四,地方政府必须尝试过跟债权人的谈判但失败了(Spiotto,2012)。前两个条件使得大多数地方政府不具备申请破产保护的资格。例如,在美国50个州中,只有27个州授权允许地方政府申请破产(Yang,2019)。关于第二个条件,完全资不抵债是一个十分难以明确定义和完全满足的条件(AbottandSingla,2021)。因此,对于政府破产保护申请,官员、民众、债权人由于利益诉求不同而存在激烈的博弈。这种状况使得美国地方政府成功申请破产保护的例子十分少见。

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　　五、总结与展望

　　由于政府财政预算研究的交叉学科特点,高质量的研究可见于政治学、经济学和公共管理顶级国际学术期刊,如政治学领域的AmericanPoliticalScienceReview、AmericanJournalofPoliticalScience等,经济学领域的AmericanEconomicReview、JournalofPoliticalEconomy等,以及公共管理领域的PublicAdministrationReview等。然而,由于学科特征和发展历程的差异,公共管理领域的财政预算研究与政治学和经济学领域相比,在理论建构和研究方法上尚存在差距。公共管理学界的政府财政预算研究多数未能立足公共管理的理论建构,未能回应公共管理研究领域的重大问题,在研究方法上也未能做到足够科学化和规范化。

　　在国内公共管理研究领域,政府财政预算研究的不足更为明显。公共管理学界的政府财政预算研究甚至无法与经济学和财政金融学界的相关研究有明确的区分度。由于与经济学和财政金融学科相比,公共管理学科相对弱势,这使得公共管理领域的财政预算研究很难获得独立的发展空间和话语权。然而,如上文所述,经济学、政治学和公共管理对政府财政预算研究的关注点有很大的差异。公共管理领域财政预算研究的失声导致很多重要的研究问题得不到足够的关注和探究。

　　本文所选择的四篇学术论文的研究主题,如财政透明、参与式预算、财政监督、财政盈余、政府财政可持续性等,都是公共管理领域十分重要的话题,然而国内公共管理学界对其研究不足。在笔者看来,将来公共管理学界可能需要在以下三个方面努力,以提升本领域的政府财政预算研究的数量和质量。第一,有必要用公共管理的理论分析政府财政预算问题。国内公共管理学院政府财政预算领域的师资多数为经济学和财政金融学教育背景,这使得所培养的学生在研究政府财政预算问题时还是依赖于经济学和财政金融学的理论和研究范式,而十分缺乏利用公共管理理论分析财政预算问题的研究能力。第二,有必要借鉴经济学研究方法全面提升公共管理领域财政预算研究的质量。本文所选取的研究论文分别应用了工具变量(instrumentalvariable)、随机问卷实验(randomsurveyexperiment)、倾向得分匹配(propensityscorematching)、双重差分(difference-in-difference)等因果推断研究方法。这些研究方法应该被更多的公共管理学者关注、学习和应用。第三,有必要建设、完善政府财政预算数据库,并与政治、制度、管理维度的组织特征、官员行为、政治和财政制度等数据匹配,只有这样才能使得公共管理学者能从多维度、多视角研究政府财政预算问题。

　　参考文献

　　AbottC,SinglaA.2021.Helpingorhurting?Theefficacyofmunicipalbankruptcy[J].

　　PublicAdministrationReview,doi:10.1111/puar.13360.AltJE,LassenDD.2003.

　　ThepoliticaleconomyofinstitutionsandcorruptioninAmericanStates[J].JournalofTheoreticalPolitics,15(3):341-365.AltJE,LassenDD.2014.

　　Enforcementandpubliccorruption:EvidencefromtheAmericanStates[J].TheJournalofLaw,Economics,andOrganization,30(2):306-338.AraralE,PakA,PelizzoR,etal.2019.

　　Neo-patrimonialismandcorruption:Evidencefrom8,436firmsin17countriesinSub-SaharanAfrica[J].PublicAdministrationReview,79(4):580-590.

　　BergstromTC,GoodmanRP.1973.Privatedemandsforpublicgoods[J].TheAmericanEconomicReview,63(3):280-296.

　　作者：魏文池