目标管理责任制如何实施:一个研究述评

　　摘要:目标管理责任制作为科层治理的常用工具，是由上级制定总方针与考核奖惩的规则内容，自上而下对目标的层层分解，并在上下级之间签订责任书，通过责任书中的指标体系进行结果考核，最终实现目标的管理过程。综合分析既有研究成果发现，目标主要来自政府内部压力与外部公众压力;目标通过分解、实施与考核来进行管理;管理结果通过奖惩机制进行问责。目标管理责任制在科层制的运用从具体领域到全局泛化、从主观评价到更客观量化、从问责威慑到问责泛化，体现出管理工具逐渐刚化收敛的治理趋势。在未来的科层治理中，应该革新目标管理责任制的激励与问责方式、优化考核指标体系、理性运用考核结果。

　　关键词:目标管理责任制;奖惩机制;行政体系;问责

　　作为发展中国家，我国一直采用五年规划制度来保证政府日常活动的运行和开展，是我国管理体制的核心组成部分。而在环境治理领域，习近平同志就不断强调环境可持续发展的重要性，还提出“绿水青山就是金山银山”的环境发展理念以及“要坚持节约资源和保护环境”的基本国策。我国还将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局中，凸显了环境治理问题的重要性。[1]为了实现这一系列总方针，地方政府竭力围绕现实社会展开治理，因此，各有关部门出台了相关条例、法规及制度来推进目标的实现，这也是对目标完成过程进行的一种有效管理方式。

　　地方政府在完成任务的过程中，逐渐形成了一种以责任为主体的管理制度———目标管理责任制。目标管理责任制的根本任务是要凸显出中央的核心指导方针，巩固管理体制的效果，并通过管理体系的内部运作来达到优化政策问题的作用。在目标管理责任制出现以前，韦伯曾经就科层制组织的运行提出论证，他认为组织实现目标是以明确责任主体为基础而进行的制度性管理，这也为目标管理责任制在我国以后的创新发展提供了基础。[2]

　　近年来，目标管理责任制的研究工作有了长足发展，各方面的研究为政府实际运作提供了有效方法，提出了很多新的研究成果。马骏认为我国政府治理的核心问题就是要建立健全问责机制，并提出不同的三条问责道路在选举和预算中的理论框架，以此解决责任不清和预算不明等问题。[3]王汉生、王一鸽也认为要在国家与社会之间建立“责任—利益”这样的制度性联结关系，并指出目标管理责任制运作的核心分为构建目标体系和实施考评奖惩，[4]是一种实践性制度形式。[5]在探究我国行政体系科学化和系统化的过程中，不断有专家和学者提出自己的见解，丰富了相关理论在学界发展的同时，也形成了一些代表性观点和学派。

　　目标责任制作为我国政府治理的重要制度，在治理过程中能准确识别目标设置和绩效差距对于优化政府行为有着重要作用。过程控制也是检测目标设置是否合理的方式之一，我国设置的五年规划也是通过对年度目标的控制与考核达到的。那么，目标管理责任制在我国的发展过程中，给我国政府带来了哪些制度上的变化?又该如何对目标进行分解、管理与实施?本文通过对已有文献的分析，按照目标来源、目标管理和问责实施的逻辑顺序进行梳理，阐述了目标责任制的整个发展过程，对此类问题的研究能促进我国政府治理的进步，为政府治理提供可靠依据。

　　一、目标管理责任制的类型

　　目标管理责任制以上下级间责任和利益连带关系为基础在我国逐渐形成了各种体系，按照其所涉及的各项内容，可分为三类，第一类是综合型政府责任制;第二类是部门责任制;第三类是专项工作责任制。这三种类型运用于不同治理背景下，具体内容如下:

　　(一)综合型目标责任制一般来说，政府责任制是指各项工作在政府各层级结构间传递的一种综合性管理制度(ComprehensiveManagementSystem)。政府责任制也涵盖了权责对等、经济建设和社会活动等综合内容，是链接上下级政府、党政机关的重要制度。EdinM认为通过目标责任制的方式赋予地方政府及负责人相应的权利和责任，使政府在有效职能范围内实现更好的治理绩效。[6]在政府责任制范围内涉及多种综合性治理工作的展开。例如，Maria等人在研究中通过对目标管理改革进程的梳理以及对干部管理体制的分析，有力地回应了中国政府能力逐渐衰败的错误论断，[7]研究还发现通过对地方负责人进行不同行政级别和地理区域间的轮换，能加强领导者的行政控制能力，这是党和国家有效监督的一种手段，也反应了我国各级政府间的相互联结关系。

　　(二)部门目标责任制与综合性政府责任制不同的是，部门责任制存在“双轨”关系。这里的双轨关系与我国行政体系有关，分别指“条”与“块”，前者主要指各地政府部门，后者主要指各职能与业务部门。GaoJ认为政府目标管理责任制的具体实现方式是对“一把手”(Leader)要权责分明，其借鉴了西方国家的绩效衡量方式来进行比较，为我国目标管理具体化打下了可靠基础，在对目标“条块”间分配及转化进行分析的过程中，发现地方官员遵守规则并努力完成目标才是实现目标责任制的关键。[8]GarciaBC等人以委托代理的角度出发，发现干部考核体系要从具体绩效和激励出发，这样才能提高部门间的相互协调程度及工作效率，实现部门责任制的目标。[9]有研究也认为在双轨制的实施条件下，部门责任制根据不同部门的工作特征和性质制定任务，既能充分发挥部门专业性和内部创造性，也能提高各部门间合作的积极性。[10]

　　(三)专项工作目标责任制除了以上两种责任制以外，还有单项工作责任制，也称专项工作责任制(SpecializedRespon￣sibilitySystem)。这种专项工作责任制在地方政府日常工作中也较为常见，主要是以各项工作任务进行命名的责任制，例如消防安全责任制、生态建设工作目标管理责任制等。其主要作用如下:首先，能有效解决突发性事件。有学者研究发现，地方政府通常要处理常规科层任务和非常规突发性任务，在面对多重复杂任务的压力下，政府部门通常会利用专项工作责任制结合实际来处理突发事件，以及时解决问题。

　　[11]其次，能为重大任务活动提供保障。为了体现社会动员性，各级政府通常也会设置专项工作责任制，以保证重大任务和活动的正常进行与开展。最后，实现多部门间协同治理。专项工作责任制常与重难点工作结合，需要集中多个部门的力量共同推进任务的展开，例如大气治理一直以来都是一个较难突破的问题，有学者通过分析北京大气治理存在的缺点，认为完善治理结构设计、构建部门间协调，才是实现合作治理的要点。

　　二、目标从何而来

　　目标管理责任制作为一种实践性制度形式，是实现国家权力的手段、维持社会秩序的重要机制。我国政府各级部门间的控制权可以分为三个方向:目标制定权、检查验收权、激励分配权。[13]通常，中央政府是拥有剩余控制权的资产所有者，其目标制定权是政府绩效管理的重要环节，还控制着整个政府的战略信息。然而，上级中央政府制定的目标以及公众对政府的信任程度，会给下级地方政府带来无形的压力，这种压力作为一把双刃剑，既能帮助上级政府控制地方政府行为、增加公众对政府的信任度，也会导致地方政府官员的执行扭曲，例如常见的“共谋现象”(Governmentconspiracy)、选择性执行(SelectivePolicyImplementation)和软抵抗(SoftRe￣sistance)等行为的发生。

　　[14]我国是单一科层体制国家，在众多学者的研究中发现，行政发包制是中央在处理上下级关系时的一种常用方式，其对任务目标进行层层下发和分配，推行自上而下的工作方式，使得地方政府的任务变得更加艰巨，地方政府作为代理方也就更加需要对下达任务负责到底。[15]而公众作为政策的直接享受者，在推进政府治理有效性方面似乎也有一种不可忽视的作用。目标制定的来源以金登“多源流”(MultipleStreams)模型为分析依据，从问题发现到政策落实阶段都要经历多个步骤。金登将问题源流界定为政府工作中由于政策执行偏差而未解决的问题;政策源流界定为政策从制定到实施的整个过程;政治源流界定为社会中的各种问题。[16]52从三方面共同推进，最终打开政策之窗(PolicyWindows)，开启政策议程。

　　政府内部压力能集中反馈问题源流，而公众带来的外部压力则是通过社会事件来反应政治源流，政策制定的过程也随之推动了政策源流的展开。

　　(一)政府内部压力我国的政治动员环节，是具有中国特色的一种压力传导方式，起到督促政府完成各项指标的作用。中国共产党在过去长期的革命斗争中积累了人民的信任和国家治理的经验，以各部门党组织为运作核心，确保我党的最高领导权，让目标实施过程更有保障。在各类综合性任务中，党政工作同时运行，两者都签订目标责任书，纳入同一责任制中。

　　采用政治动员(PoliticalMobiliza￣tion)的方式，给目标实施的整个过程进行事前激励，给责任主体一剂强心针，调动官员积极性为接下来工作的顺利开展打下基础。[17]采用量化考核与责任监督，明确责任主体的实际效率。数字化、标准化和量化考核是我国目标管理责任制的基本特征，要有清晰的量化指标，才能便于管理和考核。在过去的治理中，由于上级政府设置强制性目标而给地方政府带来巨大挑战，使地方官员存在各种违规、数据造假等行为，造成激励扭曲、任务目标的选择性执行以及差别对待，导致上下级间出现“行为共谋”(Governmentconspiracy)。[18]不过，现在学界也提出了一种包容性的合作治理方式，认为多种合作治理(CollaborativeGovernance)的演进给政府目标和政策制定提出了新标准，为探索政府治理的量化方式提供了方向，能更有效地改善激励扭曲带来的此类行为弊端。[19]

　　(二)公众带来的外部压力公众也会从不同角度给政府施压，这属于外部压力的范畴。大量研究表示在过去的一段时间里政府通常默认公民知识不如专家的“科学”资质，专家也不认可公民提出的“常识”建议，从而造成政府决策时出现“精英治国”(Technocracy)的情况，导致政府精英与公民意见的相互排斥且互不信任，产生了一系列冲突事件，促使了社会风险的发生，这就给政府治理带来了很大的压力。

　　公民参与在社会发展中逐渐发挥了其重要功能，适当的公民参与能强化公民身份和公民对政府的信任度，让大多数公民认为自己提出的建议不是为了满足形式上的参与，而是真正能为大家解决问题、落到实处的方案。片面的认为专家是符合科学的，认为民众是“无知”的，这样的观点不符合现实，要摒弃传统错误的认知，提高公众参与度，将科学化与常识性相结合。[20]公众在环境信访方面也会造成一定程度的影响，不同的公众参与方式对环境治理影响也不同，比如有学者在研究中发现，公众环境信访参与量越多，就越有利于降低大气污染排放量。[21]

　　公民参与的方式可以分为两大类:一是民主制度化，主要是从公民参与的结构方式上分析，多数学者以公民参政议政的形式进行研究。有学者认为，公民活动不会给政府带来政治压力，公民参政还停留在一种表面“作秀”的形式上，从个体公民的角度分析，一些公民迫于政府的威严压力，不敢在会议上发表言论，这就造成了公民的“无声参与”(SilentParticipation)情况，在政策制定环节无法真正发挥作用。[22]二是民主行动化，主要是从公民和组织的实际行动上进行分析。

　　公民最直接的施压方式可以分为来信建议和游行抵抗等行为，公民游行抵抗是由于政府和社会公众间矛盾激化所产生，例如“厦门PX事件”和“广州番禺事件”就是政府未与公民进行协调或沟通不当所产生的后果。有学者通过民间组织调查为基础数据，发现公民在环境治理效果上存在很大正向促进作用，而且能有效改善环境治理，有力回应了“公民作用不重要”的片面观点。[23]所以，公众也会从某些方面给政府带来治理压力，从而影响政府目标的制定，例如“塔西佗陷阱”(TacitusTrap)就会给政府带来信任危机。[24]

　　三、目标如何管理

　　我国实施目标管理责任制的本质是一种管理关系的运行，上下级之间除了部门日常工作建立联系以外，还存在着相互监督关系，签订目标责任书不仅能保证中央对地方的控制性(Control)，还能保证同级地方政府之间的相互协调(Coordinate)与合作(Cooperative)，有利于目标的分解、实施与考评。

　　(一)目标分解

　　陈家建提出，上级对目标的分解存在几种治理模式:常规科层式治理、突击式运动治理和科层运动化治理。政府各部门要依据总方针细化目标，完善政策措施，落实管理者的责任与组织作用并认真完成目标。[25]由于科层式和运动式对于目标分解都有其利弊，所以有学者考虑将两者结合，用督查机制链接两种形式，并且通过田野观察提供了领导小组治理的新方法，实现科层运动化的有效治理。[26]马亮通过描述目标设置(GoalSetting)和绩效差距(PerformanceGap)之间的区别，说明两者影响了政府实际运作中的努力方向和程度。

　　[27]目标设置具有强制性，下级部门很少有讨价还价的余地，目标任务多，则会导致避责、目标冲突、激励扭曲和“败德”等情况。若绩效差距扩大，会促使地方政府数据造假;只有绩效差距缩小，才能尽可能完成目标，并提出历史绩效差距和社会绩效差距对目标设置的影响。所以，各地目标设置要因地制宜，未来的目标设置要有创新性和灵活性才能缩小绩效差距。大多数政府部门的目标分为集中性目标和日常性目标，所以在实际运行过程中，政府会为了集中性的实质目标(SubstantiveGoals)而忽视日常任务，政府应该合理分解目标，缓解为了完成集中性目标而忽略常规式目标带来的不利后果。[28]

　　(二)目标实施

　　波兰经济学家奥斯卡􀅰兰格(OskarRyszardLange)曾说:“中国是一个例外，它并没有像其他社会主义国家一样制定事无巨细的计划。”我国地方政府作为具体实施目标的基层组织，首要任务是使中央制定的指导性方针变得有实操价值，但由于基层政府处理的日常事物有复杂性和任务量大等特点，会导致目标在实施的过程中出现很多“中国式”的特征:首先，在“常规”与“运动”之间如何有效选择?基于道斯􀅰麦格里格(DouglasMcGre￣gor)的“X理论”，研究者们认为地方政府大部分官员都会对事务进行常规式处理，因为这样能减少任务处理的负担，但我国基层政府总是遇到很多新任务，或者遇到时间节点的重大事件都需要官员不断加强自身知识结合地方特点，运用创新方式进行处理，如果沿用过去固定的套路解决问题，则会缺乏对现有事物的认知、降低治理效率。

　　采用目标管理责任制的方法控制地方政府治理行为，就能有效避免地方政府选择性执行，从而达到有效监督的作用。[29]其次，地方政府的压力与所受约束之间不平衡。地方政府一般只能被动地接受中央分配的目标任务，而这些任务一般较为复杂，需要依据特定情境具体分析，导致地方官员平时的压力巨大，加上中央有一定的监督体系，就会迫使其在有限时间内更高效完成目标。[30]虽然高压能带来高效性，但是地方官员手中的自由裁量权巨大，即官员在目标实施的过程中权利很大，在追求治理创新时，就会出现激励扭曲(Distortion)和目标改变(GoalChange)等情况。

　　目标管理的优势就是能有效约束政府官员的自由裁量权，也能激发地方政府创新行为。最后，地方政府间的竞争(CompetitionamongLocalGovernments)也会导致政策实施的效果不同。目标管理在实施的同时增加了考核标准与竞争指标，避免了过去的官员经常为了经济指标而忽视公共服务、环境污染、节能减排等治理。[31]

　　研究还发现，地方间竞争会导致政策实行标准下降，这同“趋劣竞争”(InferiorCompetition)的涵义一致。面对政府官员只围绕考核指标而进行的晋升竞争行为，也有学者提出“向底部竞赛”的理论，是一种对横向竞争的归纳，认为如果自己制定的税率高于其他地区，会导致资源流出和外溢，不利于自身长期发展，但地方政府官员为了在考核时给上级留下好的治理印象，便不断降低税率保证与其他地区持平，使各地逐渐陷入“从众效应”(BandwagonEffect)中，周雪光也将这样的行为归纳为“逆向软预算约束”[32]。目标管理责任制的实施通常伴随着政府管理者的权责统一，要充分发挥执行者的积极性、主动性、创造性，也要有效区分弹性目标与刚性目标，调整量化与非量化指标间的平衡，在经济发展的同时注意目标分解的程度，就能适当调整目标实施过程中的偏差，有效面对困难和挑战。

　　(三)目标考核

　　对地方政府目标执行情况的考核，学者们总结出了几种不同形式:一是按照考核标准进行评分;二是采用“一票否决”;三是用随机抽查的方式进行检验。有学者分析了中国城市治理绩效排名对政府目标分解的影响，并发现绩效排名效果不显著的特点，认为排名靠后的城市并没有受到声誉压力的影响，虽然上级政府有意进行治理绩效排名，希望通过奖惩方式达到治理监督的作用，但“羞辱式”的监管效果还是仅限于纸上排名，并没有达到很大现实作用。[33]而且在城市绩效排名的背景下，还会滋生出“政策从众”的行为，即上一次绩效考核优异或达标的城市，在下一轮考核中反而会退步;上一次绩效考核不合格的城市，可能会因“羞辱式”的监管方式，在下一次的考核时稳中求进。

　　[34]这也印证了多数学者的观点，基于中国国情，我国监管过程高度依赖“考核绩效”的压力来运作，很多自愿性政策工具要在管制压力的背景下才能发挥效用，这就给日常监管带来了很大挑战。[35]目标考核首先要完成对地方政府实际运作的分析。过去的研究中很大一部分主要集中于目标管理机制运行与内容的分析，只从宏观角度看待上级部门的目标分配，却很少从地方政府(被考核者)的微观运作角度出发去研究地方政府如何应对上级压力。然而，这种被检查者的微观运作过程也是整个机制中不可忽略的一部分。

　　由于我国政府上下级之间存在一种“责任—利益”的连带关系，检查者和被检查者又存在信息不对称的情况，经常在检查验收阶段出现“共谋”行为，主要还是由于“上有政策，下有对策”，上级先检查什么就先突击完成相应指标，后检查什么就拖到最后处理，甚至有的项目不检查也就置之不理，导致实施过程偏离政策初衷的结果。有学者对硬指标与软指标的分析得知，现在地方官员的压力逐渐增大，与他们晋升密切相关的就是考核需要达到标准，不仅要做到对上负责，还要对公民负责，这就明确了平时主要以硬指标为先，实行差别对待的方式，硬指标要在一定期限给出满意的答卷，特别是刚性需求下的“一票否决”制度，更是一点不可以马虎。[36]

　　但是对软指标就没有这样的待遇了，被考核者一般会灵活处理软指标，因为软指标一般没有明确的量化数据对官员行为进行约束，大多是宏观概括式的模糊任务，考核上也没有明确的规则，这就让被检查者有了更多机会进行自我辩护。

　　四、问责如何实施

　　由于在目标管理的过程中需要明确责任主体，当地“一把手”在行使自己权利的同时也要承担相应责任，若不能及时完成目标，就会被上级问责或约谈，严重的会导致上级采用通告批评、区域限批等行政处罚手段，直到该地区完成整改为止，这也反应了上级政府目标设置的全面性与完成目标的决心。[42]目标管理责任制的考核结果体现在以下两方面:

　　(一)奖惩机制我国政府目标管理的奖惩方式主要是将利益与责任结合，奖励与惩罚结合。作为一种考核制度，有学者认为目标管理责任制的奖惩形式可以多样化，根据地方发展特色决定，一些政府通过对考核结果的排名，对排名靠前的地区发放补助资金，对排名靠后的地区采取问责、约谈、区域限批等形式进行控制。[43]也有其他地区的官员通过竞争达到其晋升目的，将对目标考核效果靠后的官员进行降级处分，以此来实现目标管理的激励作用。周黎安在晋升锦标赛中认为经济竞赛的优胜者能得到更大的提拔机会，这也是过去激励机制发挥的奖励作用之一。也有学者研究了不同问责方式给政府带来的威慑作用，张琦等人通过研究媒体问责机制发现，由于媒体问责本身具有的广泛传播性，虽然有效提升了政府的回应程度，但也发现媒体问责对不同政府的问责效果存在显著差异。[44]

　　(二)效果如何目标管理的最终实施效果是为了给上下级之间提供良好的沟通桥梁，是将结果导向转化为行为导向的一种控制。目标管理责任制实施至今，实现了我国科学化治理的同时也在不断优化自身特点。有学者研究得出结论，认为一个国家面临着和厂商一样的问题，其并不是一开始就知道生产什么、生产多少，而是要根据长期变动的环境认识和整体状况来确定，我们将长远利益和整体利益称为“整体知识”(Holisticknowledge)，而目标管理责任制的实施就是要让政府了解他们要为公众做什么、怎么做的问题，最终达到目标治理的优化。

　　采用目标管理责任制明确了责任主体，也使政府官员在一定期限内准确完成量化目标，既符合我国的行政管理体系，又能调动地方官员的工作热情。叶裕民认为这是一条开辟官员考核制度的新道路，以实绩进行量化考核，可以避免模糊考核带来的弊端，上级以实际统计出的数据为考核依据，从定量的角度反映目标完成的效率，这是一种从定性考核到定量考核的飞跃，当然在实际运作中也会混合考核。[45]

　　五、尚未研究的议题与展望

　　(一)尚未研究议题

　　通过分析现有文献，本文梳理了目标责任制发展过程的逻辑框架，通过对目标责任制的分类来了解其具体运作方式，再对目标制定的来源、目标如何管理、问责如何实施进行分析，解释了目标设置与政府行为间的内在联系，有利于建立更系统的理论框架。但现有文献对有关目标管理责任制的研究还存在一些不足，希望可以在后续更进一步研究。首先，在研究主体上，目标管理当下还是侧重研究个体和团队的内容，对于组织层面的研究还有待推进。由于组织结构本身具有复杂性的特点，政府往往在面临多元目标问题时产生不同绩效，因此组织层面的研究也必不可少。

　　其次，在研究角度上，通过五年规划的内容可以看出目标设置与实际绩效间存在一种弹性设置，但是这样的方式并没有解决“层层加码”的问题，还有待于进一步研究。再次，在政策制定上，现有文献还分析了地方政府为了缩小绩效差距而弄虚作假的情况，但并没对目标设置不合理的原因进行深入探讨，因此，还需要解释绩效差距产生的内在原因。最后，研究方法上，一方面，很多定性研究只能采用个别案例进行理论上的简单分析，缺乏对目标管理过程如何控制的深入研究。经过很多学者的实际调研可以发现，其实我国政府公布的官方数据也饱受争议，很多数据根本经不起推敲，不同层级间还会出现上报数据“打架”的现象，这些都成为我国实施目标管理责任制时必须跨越的障碍。[48]

　　(二)未来展望

　　在目标治国的背景下，我国实现了治理规范化的发展，这都得益于目标管理责任制的推行与实施。目标责任制在科层制的运用从具体领域到全局泛化、从主观评价到更客观量化、从问责威慑到问责泛化，体现出管理工具逐渐刚化收敛的治理趋势。通过对相关文献的梳理，从目标的来源、目标如何管理和问责如何实施这几个逻辑框架解决了一个中心问题，即，目标管理如何实施?本文还具体描述了目标管理的三种类型，进一步阐述了不同情况下目标责任制如何运用，进一步分析了为什么政府行为在不同情况下变化的原因。对目标设置和绩效差距的分析，能加深目标管理的科学化发展，为我国地方政府的考核制度提供更加合理有效的激励方式，因此，在未来的科层治理中，应该革新目标管理责任制的激励与问责方式、优化考核指标体系、理性运用考核结果，使目标管理责任制的研究方向更加全面精细。

　　一方面，进一步评价不同目标责任制类型下的实施效果。对于综合型目标责任制而言，其目的是为了在政府各层级间顺利传递任务，而且能有效连接上下级政府和党政机关。在其实施效果的评价上，可以从责任与权力相结合的方式评估治理效果，也可以从侧面观察，例如政府注意力。对于部门目标责任制而言，主要加强了部门工作的有效性和积极性，如何正确合理的评价部门工作的积极性和有效性，可以从部门管理者态度、部门间协调程度以及部门专业化程度进行评价。对于专项工作责任制而言，更多的是表现为一种专项深度，其主要是为了某些特殊任务或突发事件做的准备，具有专项性。由于其特殊性质，所以在评价方式上也更具有针对性，但在涉及到多部门间合作时，也会出现协调困难等问题。

　　以上三种目标管理责任制类型的发展，给我国政府带来了不同治理效果，在今后还可以对其进行深入研究。另一方面，考虑到目标管理责任制与其他科层内部管理制度的契合度问题，要制定科学管理方式和有效监督机制，了解地方官员的实绩，这样才能称得上是一种有效的考核方法。[49]为避免官僚体制中的弄虚作假行为，以及在检查验收阶段出现上下级“共谋”的现象，要明确上报数据的真实性、抵制官官相护等行为。制定目标既要考虑当前实际情况，又要考虑对未来长远目标的影响。目标的制定由上级部门确定，是按照上一年度的结果进行规划统计的。而且在政府注意力有限的情况下，目标制定者也只能在规章制度、效率准则和组织文化下做出决策。[50]

　　所以，要结合我国行政体系的发展形势制定正确合理的目标，有效规划我国未来发展的正确方向。目标管理责任制的实施也是如此，我国现在使用的策略不一定适合将来，所以要适时调整目标管理机制，结合时代特征，才能适应我国未来可持续发展的需要。

　　参考文献:

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　　[3]马骏.实现政治问责的三条道路[J].中国社会科学，2010，(5).[4]王汉生，王一鸽.目标管理责任制:农村基层政权的实践逻辑[J].社会学研究，2009，(2).

　　管理方向论文投稿刊物：社会学研究以学术研究及为世界社会学知识发展做出独到贡献为目的，以有效促进学术交流、开放学术天地、促成中国社会学学术进步为宗旨;强调以规范的经验研究为基础，提炼学术思想。