社会组织有序发展的理论与现实审视及政策建议

《社会组织有序发展的理论与现实审视及政策建议》论文发表期刊：《领导科学》；发表周期：2020年22期

《社会组织有序发展的理论与现实审视及政策建议》论文作者信息：【作者简介】颜克高（1979-），男，湖南大学公共管理学院教授、博士，研究方向为社会组织治理；叶静（1995-），女，湖南大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为社会组织治理。

　　【摘 要】社会组织有序发展的核心要义在于理顺社会组织与市场、社会组织与政府、社会组织之间和社会组织内部等四大关系。审视社会组织发展的现行政策体系可以发现，其存在社会服务与供给不匹配、政府工具性支持与监管失调、社会组织间多样性不足、社会组织内部法人治理结构失灵等掣肘现象。为此，应通过突出社会组织发展中的公众需求导向、完善社会组织的支持和监督体系、培育社会组织种群生态系统以及健全社会组织法人治理结构，促进社会组织有序发展。

　　【关键词】社会组织;有序发展;政府;市场

　　多年来，理论界普遍认为社会组织的分类控制和双重管理体制从整体上抑制了社会组织的活力。党的十八大以来，国家宏观政策做出调整，社会组织的双重管理体制开始变革，逐步探索社会组织直接登记制度的分类推广，且各级政府尝试运用资源引导、政策倾斜等方式为社会组织提供更为有利的发展条件。2016年，中办、国办联合印发的

　　《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(以下简称《意见》)，提出要重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，稳妥推进“四大类"

　　社会组织直接登记制度，同时强调对社会组织的

　　“放、管、服”并重。这奠定了下一阶段我国社会组织发展的基调和思路，为促进社会组织健康有序发展提供了政策支持和制度保障。《意见》出台以来，“社会组织有序发展”这一提法频繁见诸新闻媒体、领导讲话、政策文件以及研究文献等，但是，对于什么是“社会组织有序发展"缺少深入的理论解释和一般性原则的归纳。本文致力于探究社会组织有序发展的理论内涵，试图回答何谓“有序”、怎样做到"有序”等问题，进而审视我国社会组织有序发展的现状，提出政府培育社会组织有序发展的政策建议。

　　一、社会组织有序发展的理论内涵社会治理体系的构建强调行政、市场、社会等多主体共同发挥作用，努力形成政府、市场、社会有机结合的合作模式，形成政府主导、企业参与、民间促进的立体格局。"促进社会组织有序发展，不仅需要理顺社会组织与政府、社会组织与市场的关系，而且需要理顺社会组织间的关系，以构建结构合理、充满活力的社会组织生态系统。同时，还需要建立起权责明确的社会组织内部关系。

　　(一)社会组织与市场的关系综合来看，社会组织与市场作为两种不同的满足公众需求的方式，接受公众的自主选择，在提供公共服务时相互竞争。同时，因为单一的组织机制不足以满足多样化的社会需求，所以需要社会组织和市场发挥各自的比较优势，相互补充。从需求角度来看，理顺社会组织与市场的关系，在于以公众需求为导向，通过加强公共服务项目的需求评估，实现供给和公众真实需求的对接。

　　二)社会组织与政府的关系在中国“强国家、弱社会”的具体情境下，政府行为具有选择性，根据各类社会组织提供公共物品的种类对它们实施“分类控制”，采用功能替代的方式实现行政吸纳社会、行政吸纳服务。随着社会发展与政府改革的深入，政府在传统分类控制基础上采取更精细化、具体化的治理模式，利用行政、法律、经济等手段嵌入社会组织运行过程，对其进行监管、重点识别和区分，政府主动调适自我角色，对社会组织从单一控制逻辑转变为合作互动逻辑。在不同的理论视角下，政府与社会组织的关系呈现出错综复杂的景象，理顺两者关系变得异常困难。立足于中国情境和政府管理，理顺两者关系的重点在于回答“发展谁怎么发展”以及“如何管理”等问题。其中，“发展谁”是回应价值层面的问题，而“怎么发展如何管理”则是关注行为选择的问题。

　　(三)社会组织之间的关系

　　在组织生态学理论情境下，不同类型的社会组织处于同一个社会群落中，组织间存在着资源竞争和互利共生的关系。为适应长期的竞争环境，各组织积极探索新形式、新技术和新方案，形成了类型多样、结构合理、充满活力的生态系统，而不仅仅是单一的社会组织数量增长。因此，从组织间关系来看，政府促进社会组织有序发展需要理顺不同类型社会组织间的关系，注重不同类型组织的功能，重视功能互补的社会组织生态体系建设。

　　(四)社会组织的内部关系

　　从组织个体层面来看，推动社会组织有序发展，需要厘清社会组织内部的委托一代理关系，完善理事会治理制度。代理理论认为，一旦有机会，经理层(代理人)便会损害股东(委托人)利益而追求自身利益最大化，理事会的主要职责便是控制经理层可能出现的机会主义行为，使其以追求股东利益最大化为目标来履行管理职责。管家理论与代理理论持相异观点，认为经理层是兢兢业业、恪尽职守的管家，经理人员与股东的利益以及目标追求是一致的，理事会应与经理层发展一种相互合作、完全信任的关系。在两种理论视角下，理顺社会组织的内部关系首要的是确保理事会和管理层的权力分立，以保证权责明确以及权力的有效制衡。

　　二、社会组织有序发展的现实审视

　　(一)社会组织与市场：服务供给与需求的不匹配与理想状态下社会组织与市场相互补充、公平竞争以满足公众的异质性需求不同，实际中，社会组织对公众需求的回应力弱、参与空间小、影响力小。社会组织是基于满足人们多层次、异质性需求而产生的，但如何真正了解公众的需求以及如何有效提供公共服务是其面临的现实难题。首先，公共服务需求具有多样化、多层次特点，而且现实中公共服务由于其“福利性”，难以通过价格信号体现供求关系，供求机制不明确，供求数量、内容或层次错配，需求识别不精准，导致后续所有努力徒劳。其次，由于我国社会组织发展历程较短、经验缺乏、专业性不强、内部管理不善等原因，目前来看，我国社会组织大多存在着号召力不强的问题。"相较于市场机制，公众对社会组织的认知度较低，民意基础较为薄弱，无法调动公众广泛参与其中。再次，受制于激烈的市场竞争和利益博弈，许多社会组织面临着资源提取能力不足、社会整合能力不足、组织效率低下等困境，难以有效地为公众提供充足的公益与治理服务。"志愿失灵(非营利组织因慈善不足、家长作风、业余性、特定对象等问题而无法提供有效的公共服务)的发生概率与普遍程度甚至高于市场失灵，社会组织不能发挥其在满足公众基本公共服务需求方面的竞争优势，公众往往趋向于选择有替代性作用的市场。

　　(二)社会组织与政府：工具性支持与监管失调在政社合作中，国家意志仍起着决定性作用，我国社会组织发展的支配性动力主要来自自上而下的推进。现行的培育方案和方式主要反映政府本身的发展需求和偏好，显示出效率和工具性逻辑，对社会组织自身发展的偏好和需求回应模糊，忽略了社会组织有序发展所需要的多样性的资源和专业化的支持。当前，政府对社会组织的资源支持主要以合法性地位认可和购买公共服务为主。“四大类”之外的社会组织合法性地位的获得仍受制于双重管理体制，治理功能无法充分发挥。而在政府公共服务外包中，存在缺乏竞争机制的问题。从实践看，政府为求稳妥及保全服务的公共性，购买公共服务的主要合作伙伴是国有企业或所主管的社会组织，这种购买将原有的科层关系或依附关系以隐蔽方式延续到合同关系中，抑制了购买服务所倡导的竞争、开放和效率，民间性组织的可及性低，不利于行政脱钩和培育活力充足、民意代表广泛的社会组织。政府对社会组织的支持怀有工具主义的动机，社会组织被视为完成行政任务的辅助力量和政府“瘦身运动"的工具性组织。

　　《意见》明确表示，政府坚持放管并重原则，在积极培育扶持社会组织的同时，对社会组织活动进行综合监管。在双重管理体制背景下，责任分担导致部门间责任不清、关系不顺、落实不到位。登记管理机关面对人员、经费等因素的限制，更多的是关注对社会组织登记注册的管理，对日常的监督较为疏松;而业务主管单位倾向于重视社会组织注册前的前置许可，忽视对社会组织活动的监管，容易导致“重登记、轻监管”的现象。随着社会组织直接登记制度的不断推进，我国社会组织监管呈现出由预防制向追惩制转变的趋势，登记管理机关的日常监管任务与压力也与日俱增。再加上登记管理机关监管方式单一，多以行政手段为主，缺乏对法律、经济、信息规制等综合监管手段的应用，对违法违规的社会组织威慑效果不佳。另外，依据既往“谁登记、谁管理、谁负责”的原则，对社会组织的监管被狭隘地视为仅仅是民政部门的职责，业务主管单位、财政、税务、审计、公安、司法等相关职能部门的协调配合机制缺乏，制度化的跨部门合作监管机制落实不到位。监管责任理不顺、监管方式单一以及跨部门合作监管不到位等问题的存在，不利于社会组织的有序发展。

　　(三)社会组织之间：忽视组织多样性和结构优化现实中，社会组织的培育仍偏重于分类发展，忽视社会组织间结构优化的问题。总体来看，社会组织的公共服务提供功能逐渐被重视且有了较好的发展与完善，而社会组织的公共言论生产功能的发展却停滞不前或进程显著滞后，形成了社会组织的“偏向性生产"13。与政府组织的亲疏关系也难以避免地形成了社会组织之间的不平等地位，并加大了组织之间竞争的激烈程度，组织为自身发展而限制其他社会组织的发展和行动空间。1这些容易导致社会组织系统结构不完善、功能不足、混乱失序，不利于社会组织良好生态系统的构建。(四)社会组织内部关系：法人治理结构失灵社会组织的有序发展首先要实现其自身专业技能长期稳定的发展，需要建立在社会组织完善的现代化内部治理机制上。现实中，我国部分社会组织的内部治理结构分权制衡薄弱，结构欠缺或随意化。首先，秘书处往往同时具有较大的决策权和执行权，理事会虚设;缺乏有效的内部监督和问责机制，没有按规定设立监事会，或监事会的职能形同虚设。其次，法人自治往往难以和社会组织党建相统一，易出现行动的分离。党组织过于强调政治活动和业务活动的区别，可能导致党员和非党员面临多重领导的困惑，党组织干预业务活动更会引发社会组织对党组织的被动应付与内部排斥。由于内部治理机制不完善，社会组织在提供公共服务时往往存在自身的专业性不足、独立自主能力弱、暗箱操作事件频发、无法提供充足的服务等缺陷。由此可见，需要更加关注社会组织的内部运作过程。

　　三、促进社会组织有序发展的政策建议

　　(一)社会组织和市场关系层面：突出需求导向以公众需求为导向，是社会组织有序发展的关键所在。首先，完善公共服务需求表达和评价机制，增强公众对公共服务供给决策和运作机制的了解、参与和监督。政府要积极主动建立第三方评估机制，通过第三方组织对社会组织的公共服务供给质量与效率进行评估，增强公共服务供给的竞争性;善于发挥主流网站、移动客户端、微博、微信等网络媒体的作用，及时提供、更新公共服务项目的相关信息和资讯;充分运用大数据、云计算等先进技术和手段，高效明确公共服务需求，并对公共服务供给情况进行动态把握和反馈，促使社会组织提供精准、优质的服务。其次，政府要通过加强项目需求评估，引导社会组织以满足社会公众需求为服务供给宗旨，并引导其树立正确的公共服务供给价值观，使其真正做到“产生于民，发展于民，服务于民"，增强社会组织自身的公共性与社会性。再次，市场经济体制重视公共选择和自由博弈，政府应制定规范社会组织市场运作的合理规则，引导其尊重市场规律，预防部分社会组织出现垄断公共服务项目或者欺骗消费者的行为，增强社会组织的竞争力与适应力，使其充分发挥在公共服务供给中的非营利性、灵活性和创新性等优势。

　　(二)社会组织和政府关系层面：注重放管并重

　　政府支持和监管是社会组织有序发展的基本保障。首先，政府支持需要避免完全的工具主义倾向，要视社会组织为合作治理的主体，对社会组织的发展需求进行回应。其一，改进准入制度，扩大社会组织生存空间。降低登记注册时严苛的资金和人数限制、一定区域内同类社会组织的数量如

　　“一地一会”或“一业一会”的垄断性限制、设立分支机构的限制等要求，稳步推进社会组织直接登记制度。其二，促进社会组织筹资渠道多元化。以更开放的方式鼓励民间资本参与社会组织建设，提高慈善捐赠和运营收入占比，减少社会组织对政府资助及补贴的依赖，避免社会组织因资金、申项、考核等产生迎合政府的行为。其三，在政府职能转移过程中搭建公开竞争的项目承接平台，充分运用市场机制和社会机制来选择社会组织，基于契约合作关系为社会组织提供资源支持，推动社会组织有序竞争和优化发展。其次，通过综合监管机制的建立，启动社会组织管理部门的机构改革与赋能。其一，建立跨部门的合作监管，民政、财政、税务、公安、金融等相关行政部门需要理顺各自的监管责任和相互间的合作关系，完善问责追查制度。其二，采用第三方监管，引入第三方评估机构对社会组织的绩效、财务、运行等进行客观考核与评价，加强事中、事后监管。要按照政社分离的改革思路，淡化评估过程中的行政色彩。其三，充分利用信息技术手段。建立统一的信息共享平台和公开的社会组织基本情况数据库来保障跨部门合作，建立动态的社会组织信息反馈机制来保证及时发现、及时纠正和及时惩罚失范行为。

　　在上述条件下，政府应坚持“两手抓”和底线控制。一是坚持积极引导发展和严格依法管理"两手抓”，通过放宽准入条件、购买服务、税收优惠、引进人才等给予社会组织发挥作用的舞台;对社会组织的发展过程实施严格监管，管理好社会组织发起人、负责人;构建由民政部门牵头，财政、公安、税务、金融、审计等多部门协同参与的资金监管机制;把住入口和敞开出口，健全社会组织退出机制等。二是底线控制，坚守不破坏政府权威和社会稳定的底线，坚持权力下放、监管跟上、提升服务的原则，引导社会组织有序发展。

　　(三)社会组织间关系层面：培育生态系统培育社会组织种群生态系统是社会组织有序发展的目标。首先，社会组织生态系统具有一定的承载量，政府应给社会组织让渡必要的生存空间，保证有足够的业务需求及配备资源来支持社会组织的创建与生存，鼓励新组织的发展，从而促进社会组织的数量增长。其次，从组织多样性的产生条件来看，社会组织发展需要多元性的支持，允许个性化、小众或者短期内发展有限的社会组织获得资源。政府需要为社会组织提供多样化的资源，便于不同类型的组织进行能力建设，进而构建结构合理、功能完善的社会组织系统。同时，政府应警惕单一的增量改革逻辑，重视社会组织发展的多类型、多层次、多功能，不追求统一规模，允许个性化组织的存在，培养多元的组织形态。比如，支持新兴领域成立社会组织，鼓励、支持有实力的企业和单位发起成立相关领域行业协会商会和社会服务机构，对符合登记条件的加速办理等。再次，政府需要提供公平竞争的环境，在保证社会组织独立自主的基础上，倡导和保护社会组织之间的自由竞争，通过优胜劣法的选择机制来保证种群生态系统的均衡，增强社会组织生态系统的活力。

　　(四)社会组织内部关系层面：健全治理结构健全法人治理结构是社会组织有序发展的必然要求。内部治理旨在厘定权力边界，确定各自功能，在分工与协同中促进社会组织的有序发展。首先，决策、执行、监督三权并立且制衡。以遵守法律法规和行业章程为前提，明确理事会、管理层、监事会之间的关系及职责。理事会负责制定组织目标和战略、遴选和评估管理层、资源筹集、改善组织绩效等;管理层行使行政权，按章程规定的职责办事;监事会行使监督权力，主要监督财务落实情况、理事会遵守法律和章程情况等。决策、监督和执行的负责人不能相互兼任，且与财务负责人不关联。(其次，需要实现党建工作与社会组织法人自治的统

　　。遵循社会组织政治参与的规则，推动党组织和社会组织的活动共同开展、彼此嵌入，并吸收社会组织骨干成员加入党组织。健全社会组织党建工作机制，促进社会组织和党组织的良性互动，落实社会组织与党组织建立同步、年检同步、评估同步、换届工作同步开展等要求。同时，社会组织依法、依据内部章程自行决定组织的重大事项，党组织不能直接干涉社会组织日常的、微观层面的事务性工作。党组织主要发挥政治核心作用，保证社会组织坚持党的领导。在后续政策中，需要进一步明确党组织在决策、执行和监督过程中的职权界限。

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