区块链进阶的“中心悖论”与政府管理优化

《区块链进阶的“中心悖论”与政府管理优化》论文发表期刊：《领导科学》；发表周期：2020年22期

《区块链进阶的“中心悖论”与政府管理优化》论文作者信息：【作者简介】周书楠（1978-），女，东莞理工学院讲师，研究方向为公共传播管理、公共管理。

　　【摘 要】去中心化是区块链的显著特征，虽然其会对政府传统权威产生一定威胁，但并不会从根本上动摇政府在区块链管理中的中心地位。在区块链进阶过程中，政府的中心化作用体现在制度建构、方向引领、财政支持、监督管理等方面。现阶段政府对区块链进阶的管理尚不完善，存在整体管理理念滞后、中央政府顶层设计不到位、地方政府管理行为滞后、监管机制不健全等问题。为此，需要优化政府管理，使领导干部转变认知，政府部门横纵联合，加强与市场、社会合作，整合监管资源，完善政府中心化作用，推动区块链顺利进阶。

　　关键词】区块链进阶;“中心悖论”;政府管理;去中心化

　　一、区块链进阶的"中心悖论”

　　(一)中心化与去中心化

　　区块链原本是比特币的基础技术，属于数字货币的范畴，但随着区块链的去中心、智能合约、可追溯等特征逐渐被重视，区块链逐渐与金融、经济、政务等相融合，发展成区块链2.0模式。但在发展过程中，区块链的潜在风险也逐渐暴露。当前，一方面，要对区块链的风险进行治理;另一方面，要加快区块链与其他领域的深度融合，即从区块链2.0进阶为区块链3.0，在这个过程中，政府应发挥主导性作用。也就是说，在区块链进阶过程中，政府处于中心位置。去中心化是区块链的显著特征，政府的中心地位与区块链的去中心化似乎是相互矛盾的悖论，其实并非如此，二者只是论述视角不同，并不存在冲突。

　　区块链的去中心化是基于内部技术视角，可视为分布式记账的结果，指的是区块链条中的每个节点都能够单独地进行数据写入、读取，这个过程是全网可见的，不需要某个节点进行授权，各节点之间的地位是平等的。因此，区块链去中心化强调的是网络链条中不存在所谓的核心、主导、权威。具有去中心化特征的区块链被应用到金融、政务等领域，政府也就成为区块链条上的一个节点，与其他主体地位趋于平等。这虽然有利于政府透明度的提升，但政府传统权威受到了挑战与威胁，主要是区块链去中心、可追溯的优势与官僚制层级众多、信息不对称的劣势的对比使得政府公信力受到了新的威胁。与此同时，区块链技术本身的风险也凸显出来，比如虚拟货币非法交易、假借区块链名义非法集资等。实现区块链技术的良性发展，离不开政府的法律规制、道德规范、监督引导等，因此，政府的中心地位是从区块链外部治理角度来说的，是指政府主导区块链技术的发展与完善，促进区块链技术健康进阶。

　　由以上分析可知，中心化和去中心化是两个维度的两个概念，不仅不是相互冲突的，而且应该是紧密结合在一起的，也就是通过政府中心化管理最大限度地发挥区块链的去中心化优势。本研究以此为逻辑基点，分析在区块链进阶过程中政府应如何发挥其中心化管理作用，以更好地引导“区块链+"新业态的发展。

　　(二)在区块链进阶中政府中心化管理的界定政府在区块链进阶中发挥中心作用，是党的领导制度体系的集中晨现，是符合中国国情、体现中国特色社会主义制度优势的有效安排。政府加强区块链管理是国家战略层面的需求，也是区块链技术发展的重要条件。具体来说，政府中心化管理应体现在以下几个方面。

　　1.制度建构。党的十九届四中全会指出，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，中国特色社会主义制度是开辟中国之治新境界的根本依靠。区块链管理是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分，同样需要相应制度作为支撑。政府在区块链管理制度构建与完善过程中应发挥主导作用。中央政府要加强区块链管理项层设计，制定法律法规，编制发展纲要，为区块链落地奠定良好基础;要预见区块链应用过程中可能出现的问题，注重制度设计的系统性、规范性，增强制度的可操作性。地方政府要积极推动区块链制度的执行，只有执行之后，制度的生命力才能得以展现;要将中央顶层设计与地方实际情况相结合，因地制宜地推动区块链技术落地，通过数字政府建设抓住发展机遇。

　　2方向引领。对于区块链技术的健康发展，政府要肩负引领责任，引导区块链产业加快发展。首先，加快推动区块链的融合与推广。区块链的显著优势是其能够与众多领域相结合，现阶段“区块链+金融"属于相对成熟的模式，各级政府要以成功经验为基础，积极打造经济发展新动力。政府部门尤其要强化“区块链+政务”发展，加强区块链在民生服务、社会治理层面的应用，发挥区块链的优势与价值。其次，基于能力建设的有效引领。区块链技术应用的根本目的是服务人民、服务社会，因此，政府部门应有意识地将区块链应用偏向服务主导。一方面，政府要提升自身的技术应用能力，深度发展“区块链+政务”平台，为人民群众提供优质服务;另一方面，政府要积极对企业进行引导，提升区块链创新驱动能力，促进经济发展。

　　3·财政支持。区块链属于新兴技术、新事物，其不断发展需要政府给予物质保障。首先，专项财政拔款助力区块链技术发展。一方面，政府要设立专项财政资金用于区块链技术突破，给予科研人员、研究所等充足的物质保障，使其能够专注于技术创新与攻克技术难点，抢占区块链的国际话语权。另一方面，政府要利用财政手段扶持企业发展，对积极应用区块链的企业给予税收减免和资金支持等优惠政策，降低企业应用区块链的成本，加大区块链推广力度。其次，政府与企业和社会合作，引导资金有序运转。对于企业，政府要加强技术和服务购买，激发企业运行区块链的活力，起到应有的带动作用;对于社会，政府可鼓励社会资本投入区块链产业，为区块链技术发展拓宽资金来源渠道。

　　4.监督管理。区块链技术不是完美的，不管是内部技术还是外部应用，都存在着一定的风险，因此，政府的监督和管理是不可或缺的。首先，战略性监管。众多省份已将区块链纳入“十四五”发展布局，政府部门要将区块链视为关系战略全局的关键部分，对“区块链+”业态的发展趋势、发展状态进行监督和管理，完善法律、人才等相关保障。其次，系统性监管。区块链网络涉及多个节点，这就关系到多元主体的隐私和利益保护。政府部门要系统性地对区块链网络进行全方位监管，适应其去中心化的特征，利用其可追溯、不可篡改等特点实施即时监控、全方位监管。再次，精准性监管。区块链与各个领域相结合，不同领域具有差异性特征，因此，各级政府应根据地区差异、行业差异等进行精准监管，制定有针对性的监管策略，从而保障各领域对区块链的充分运用。

　　二、区块链进阶中政府管理面临的困境

　　“区块链+"的新兴业态正处于起步阶段，各方面仍不成熟，在政府管理方面也存在一定的问题，行政管理的中心地位尚未形成。(一)政府整体管理理念滞后在传统管理模式中，政府居于绝对主导地位，在信息发布、资源配置、权力分配等方面是唯一的核心。但区块链去中心化的特征对传统政府管理模式提出了挑战，虽然区块链引入能够有效解决信息失真、效率低下、权力滥用等问题，但其去中心化的特征使得很多领导干部与政府部门害怕失去主导性的话语权，担心政府失去权成。地方政府既想抓住区块链发展这一机遇促进地区经济发展，又畏惧区块链造成权威削弱、治理难题，这种矛盾心理使得一部分领导干部在区块链推进工作上表现出延时甚至抵触的态度。从根本上来说，领导干部对区块链的忌惮更多的是出于私利而不是公权，是把区块链视为对自身权力的威胁，缺乏对区块链价值的正确认知以及对未来发展趋势的正确判断。区块链去中心化虽然会在一定程度上影响政府权威，但技术特征不会动摇外部治理根基，依然需要政府对其进行管理和引导。领导干部的认知偏差使得政府在区块链管理上存在站位不高、消极应付的问题，制约区块链的快速发展。(二)中央政府顶层设计不到位区块链技术应用是由中央政府发起与推广的，中央政府在区块链项层设计、话语塑造等方面出台了一系列文件，比如《“十三五”国家信息化规划》《关于第一批境内区块链信息服务备案编号的公告》

　　等。但关于区块链管理的系统性顶层设计尚不完善，在众多文件政策中，区块链被归在大数据、Al技术之下，缺乏对区块链的专门、单独设计。区块链技术所包含的智能合约、信任机制、分布式记账等技术在各地区之间的差异显著，中央政府未能制定出区块链技术研发的时间表，也就使得各地区的研发计划存在较大的随意性。在法律规范方面，专项的区块链法律基本处于空缺状态，影响了区块链技术落地与应用的可操作性"，同时还容易引发各地政府区块链管理的混乱，为领导偏好、权力寻租的侵入留下了空间，不利于区块链技术规范化、标准化运用。

　　(三)地方政府管理行为滞后

　　地方政府的职责是将中央政策转变为实际效果，推动理论实践化。但现阶段，一些地方政府针对区块链的管理行为滞后问题严重，主要体现为缺乏系统性规划与整体性协作，碎片化现象严重。首先，地方政府规划缺失。区块链落地要求地方政府提供财政政策、资金等物质保障，以及人才引进、技术支持等智力保障，同时制定相配套的服务政策。但一些地方政府履责意识较差，缺乏引导，使得区块链发展呈现出严重的同质化问题。其次，政府部门合作缺失。政府由各部门组成，受部门主义影响，各部门在区块链管理上的合作意识不强，各自为政。当中央政府或者上级政府关于落实区块链的政策下达到地方政府之后，各部门之间或相互推诿，不愿承担责任;或由于职能交叉而出现矛盾。这使得相关政策被打折执行、延后执行，影响政府管理效率的提高。与区块链关联最为密切的政府部门有金融、经信、发改委等，而这些部门与民生部门之间缺乏联系，也就出现了统筹规划滞后、信息沟通不畅、资源整合不足等一系列问题，使得“区块链+民生”这一重要的政务领域出现了管理缺位的现象。

　　(四)政府监管机制不健全区块链是否需要监管这个问题本身是存在争议的，一部分技术决定论者认为区块链具有公开、透明的特征，链条内各节点能够实现相互监督和自我约束，因此不需要外部监管。但区块链存在的风险与缺点使这种观，点逐渐失去了说服力，区块链需要监管已经在全球范围内得到认可，美国、新加坡等国家已经在区块链监管方面取得一些成绩。现阶段，中国对于区块链的主要做法是扶持，而在监管方面重视不够，政府对于区块链监管的认识还很模糊，有相当一部分行政人员与技术决定论者持有相似的观点。另外，政府部门缺乏专业技术人才，在面对新兴技术时，政府监管显得有些力不从心。有些政府部门在区块链监管方面跟进及时，比如公安部、网信办等，这主要得益于这些部门原有的技术基础。但大部分政府部门在区块链监管方面责任虚化，既没有相关文件政策，也没有技术支持，区块链监管的主体、依据、实施细则、问责、奖惩等都没有明确规定，整体性监管机制严重滞后，口号喊得很响，声势造得很大，但在落实和效果上则显得不足。三、优化政府管理、促进区块链进阶的路径分析政府管理在区块链进阶中的中心地位已经明确，政府承担着制度建构、方向引领、财政支持、监督管理等一系列责任。为有效克服当前政府管理方面的不足，应优化政府对区块链的管理机制，促进区块链顺利进阶。

　　(一)领导干部转变认知，树立科学管理理念政府在区块链进阶管理中居于中心位置，而在政府中处于核心地位的则是领导干部，领导干部的认知、理念直接决定着政府的管理方向与行为效率。因此，领导干部要构建对于区块链的科学认知，促进区块链进阶的科学管理。作为“关键少数”，领导干部要紧跟中央步伐，认真学习中央关于区块链的政策、文件精神，主动学习区块链相关知识，了解区块链发展前景，从而为有效开展管理活动奠定良好基础。领导干部要认识到，“区块链+是一种必然发展趋势，害怕区块链、抵制区块链的做法是违背时代发展的。领导干部要树立积极作为的信念，不要畏惧区块链带来的新挑战，而是要迎难而上、把握机遇、应对挑战。现阶段，各级地方政府都进行了关于区块链的培训，其目的就是提升领导干部关于区块链的认知水平。本研究认为，在此基础上，应进一步完善培训内容，以中央政治局第十八次集体学习的内容为依据，重点对领导干部科学管理区块链进行培训，再次明确区块链的战略性作用，阐明区块链技术的发展态势与未来趋势。各级政府要借助专家和学者的力量，积极与高校、研究所进行合作，以培训会、交流会等形式为领导干部提供智库支持，进一步推动领导干部的认知转变，使其把区块链科学管理和有效进阶作为自身重要职责，进而推进政府对于区块链的管理优化。(二)政府部门横纵联合，完善区块链制度构建1中央与地方的纵向合作。第一，中央政府要加强顶层设计，单独制订区块链发展规划，绘制统一性的区块链发展蓝图与时间表，为地方政府提供指导标准;制定法律法规和实施细则，增强地方政府执行区块链发展规划的可操作性。第二，地方政府要主动推动区块链落地，给予区块链发展积极的财政支持和政策优惠，制订符合本地区的区块链发展规划，避免建设过程中同质化导致的资源浪费，同时加强对区块链应用企业的有效引导，把握其科学发展方向。第三，中央容错纠错机制与地方反馈机制有机结合。区块链是新兴技术，“区块链+"属于新兴事物，要促进区块链技术发展就需要领导干部创新，但创新存在风险。为积极鼓励领导干部创新、尝试，中央要设计容错纠错机制，大胆对领导干部赋权，激发领导干部推进区块链发展的内在动力。领导干部在实践过程中遇到的问题、因境要主动向中央进行反馈，即要建立地方与中央之间的反馈机制、反馈渠道，消除区块链发展过程中的上下级信息不对称现象，实现理论与实践之间的良性循环。

　　2.政府部门之间的横向合作。政府部门之间的横向合作由上级政府主导或者由一把手引领，坚持整体性治理模式，克服部门主义，形成区块链管理合力。上级政府或一把手要打破政府各部门之间的行政壁垒，促进各部门之间信息、资源的流通与整合，提升管理效率。政府各部门之间的横向合作是提高区块链制度执行力的有效手段，为此，要进一步完善配套机制，比如将区块链管理作为绩效考核指标，或者建立区块链部门合作的长效问责机制等，提升各部门人员的工作积极性。

　　(三)政府与市场、社会合作，加强区块链方向引领

　　政府与市场、社会合作体现为政府购买企业区块链技术、在区块链技术研究中引入社会资本等，这个过程本身就是对市场和社会的方向引领。政府在购买企业区块链技术时，可以明确指出政府需求，指明企业研发区块链技术的基本方向，比如重点培育民生领域的区块链技术。政府还应加强与行业协会的合作，与行业协会共同制定区块链研发的基本准则、规范，奠定区块链技术的道德伦理，引导企业社会责任的履行，避免区块链技术被人为滥用，为后期用户的隐私保护奠定良好基础。政府在引入社会资本时，要有意识地将其引入政府重点发晨领域，同时告诫利益相关者警惕以区块链名义进行的诈骗，规范区块链对社会资本的利用行为。本研究所主张的政府与社会相结合还有一个重要内容，即政府与高校合作，促进区块链专业人才培养。区块链人才缺失是制约各方面发展的重要因素，高校是创新人才培养的主阵地，政府可以帮助高校设立专门的区块链专业，为政府、企业和社会培养专业技术人员、管理人员、运营人员和监管人员。区块链技术再完善，也是由人开发与操作的，因此，要加强思想政治教育，帮助区块链人才树立科学的价值观、技术观，使得区块链技术真正为民所用。(四)政府整合监管资源，强化区块链监督管理有效的外部监管是保障区块链技术平稳运行的重要举措，政府要整合监管资源，建立区块链多重监管机制。首先，加强法律监管。尽快将区块链连同大数据、人工智能管理纳入法治化轨道，明确规定政府在区块链发展过程中的监管责任，充分发挥法律的威慑作用。政府监管责任界定能够为各级政府以及领导干部提供清晰的法律依据，增强政府监管能力。要根据法律规定对非法运用区块链技术以及区块链进阶管理中领导干部的不作为、乱作为等行为给予相应的惩罚，通过法律问责保障区块链健康发展。其次，加强协同监管。区块链管理涉及多个部门，需要多个部门合作，因此，可建立区块链监管领导小组，实施区块链跨部门监管，并逐步实现常态化、制度化。再次，加强技术监管。区块链为新兴技术，利用技术监管技术才是最直接、最有效的监管方式。除了加大区块链人才的培养力度，还应加大技术型公务员的录用力度，为政府部门监管提供技术人才支撑。

　　参考文献：

　　[1]王明敏，齐延平.社会系统论视角下区块链应用的法律规制[J].北京理工大学学报(社会科学版)，2020(5)：113-125.