廉政政策滞后的原因及防治路径

　　摘 要：廉政政策在反腐败和廉政建设工作中的地位举足轻重‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 由于廉政政策决策缺乏前瞻性、廉政政策规划缺乏整体性、廉政政策变迁以强制性为主以及利益集团的利益博弈等方面的原因，廉政政策供给与需求不均衡，导致廉政政策滞后现象产生‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 寻找廉政政策供给与需求的相对均衡，减少廉政政策滞后现象，不仅具有必要性而且具有可行性。 具体来说，可以从转变政府决策模式、强化整体廉政制度设计、改善廉政政策变迁模式和增强廉政政策创新持续力四个方面来加以防范和治理。

　　关键词：廉政政策; 廉政政策滞后; 廉政制度; 廉政政策变迁; 廉政政策创新

　　当前我国党风廉政建设和反腐败斗争持续深入推进，反腐败斗争取得了压倒性胜利，但反腐败斗争形势的严峻性和复杂性不容低估。 腐败的根源之一是腐败机会，即制度漏洞滋生腐败机会。 一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，是当前反腐败斗争的基本方针和新时代全面从严治党的重要方略，而健全廉政制度或反腐败制度是一体推进“三不”的题中之义。 因此，廉政制度在反腐败和廉政建设工作中的地位举足轻重。 廉政政策是动态化的廉政制度，也具有同样重要的地位。 廉政政策本质上是一种公共政策，不可避免地具有滞后性。 当前廉政政策滞后现象突出，廉政政策供给滞后于需求，如官员财产申报制度还未上升至国家立法层面，公务员管理制度还很宽松等。 虽然廉政政策滞后在廉政政策实践中无法避免，但长期的廉政政策滞后会给廉政建设和反腐败斗争带来许多危害，因此有效预防和治理廉政政策滞后十分必要。

　　目前已有学者运用公共政策学原理和制度供给理论探讨公共政策滞后的原因、防范及治理。 如钟裕民研究了制度供给视域、政策监控视域中的公共政策滞后及其防范; 也有学者运用新制度主义相关原理研究廉政制度短缺、廉政制度剩余等问题。 目前还未有学者明确提出廉政政策滞后概念，并专门研究廉政政策滞后的原因及防治。 本文将从分析我国廉政政策供给现状出发，运用公共政策学和新制度主义相关原理，探析廉政政策滞后原因并为如何有效防治廉政政策滞后提供参考意见。

　　一、廉政政策滞后的概念阐释

　　(一)廉政政策与廉政政策滞后

　　“廉政政策是指政府部门为了实现廉洁政治和廉洁社会的宗旨而确立的规制权力行使者行为的准则。 ”[1]公共权力者的廉政问题或腐败问题是廉政政策的对象。 廉政政策是一种特殊的公共政策，其特殊性体现在两个方面：其一，廉政政策的政策对象包括廉政政策的制定主体。

　　党委、政府和廉政部门既是廉政政策的制定主体，也是廉政政策的约束对象，既是廉政政策的供给主体，也是廉政政策的需求主体。 廉政政策主体的多重角色使廉政政策主体更易产生自利倾向，造成廉政政策比一般政策更具滞后性; 其二，一般公共政策是要从根本上解决公共利益的分配问题，而廉政政策是要从根本上解决公共利益分配的保护问题。 廉政政策运用惩治、预防、教育、制度等手段减少腐败存量，保护和实现公共利益。 廉政政策的教育任务和预防任务突出，更要求先于廉政政策问题的出现而完成廉政政策供给，更要求作出前瞻性决策，因此相对于一般公共政策，预防和治理廉政政策滞后的要求与需求更高。

　　经济市场中的供求原理适用于理解廉政政策滞后的概念。 从供求关系来看，腐败问题的产生催生廉政政策需求，廉政政策主体回应廉政问题或腐败问题，将其提上廉政政策议程并上升为廉政政策问题，最后出台廉政政策，完成廉政政策供给。 当供给主体及时出台廉政政策适应廉政政策需求时，廉政政策供给与廉政政策需求达到一种均衡状态。

　　但这种均衡状态不可能持续存在，因为廉政政策问题、廉政政策需求和廉政政策环境处在不断运动变化之中，当廉政政策供给不能与之相适应时，廉政政策供给与廉政政策需求又进入不均衡状态，此时要求廉政政策主体及时调整或终结低效、失效廉政政策，甚至出台新的廉政政策。 因此，廉政政策是一个廉政供给与廉政需求不均衡I—廉政政策供给与廉政政策需求相对均衡—廉政政策供给与廉政政策需求不均衡 II的动态循环过程[2]。

　　(二)廉政政策滞后的类型

　　供给与需求不均衡的两个阶段对应着廉政政策滞后的两种类型，即廉政政策有效供给不足和廉政政策无效供给过剩。 廉政政策有效供给不足有两种表现：一种情况是指廉政政策主体没有及时察觉公共权力者潜在的腐败问题或廉政问题及其催生的廉政政策需求，出于对问题与廉政政策需求的“无知”，未能提供有效的廉政政策; 另一种情况是指“已知”问题与廉政政策需求，但由于种种原因，廉政政策主体最终没有出台相应的廉政政策，或者出台的廉政政策在数量、质量、力度、时效方面没有满足廉政政策需求。

　　以财产申报制为例，公职人员财产申报制度是基础性的廉政制度，是从源头上反腐防腐的制度设计。 但我国目前的财产申报制度只有行政规章或党内法规，尚未上升至国家立法层面，我国至今还未建立真正法律意义上的财产申报制度。 随着我国反腐防腐力度的不断加大，公职人员腐败行为越来越复杂，腐败手段越来越翻新多样，要求官员财产申报立法的政策需求强烈，因此建立真正法律意义上的财产申报制度迫在眉睫。 廉政政策无效供给过剩，是指廉政政策主体没有对因无法适应廉政政策需求和廉政政策环境变化而处于低效或无效状态的廉政政策及时进行调整与终结。

　　以“廉政账户”政策为例，廉政账户的设立初衷是给予被动收受礼金或对自己收受贿赂的行为及时悔悟的党员干部和公职人员自我反省、自我改正的机会，使其主动上缴礼金物品。 该廉政政策设立初期确实起到一种“惩前毖后、治病救人”的作用，取得一定的减少腐败存量的效果。 但随着党风廉政建设和腐败治理工作的深入推进，廉政账户规则制定模糊、人性假定不合理、政策规定与罪刑法定原则不适应等方面的漏洞逐渐凸显，已经不能满足当前的廉政政策需求，因此及时调整甚至终结“廉政账户”政策不可避免。

　　廉政政策供给相对于廉政政策需求而言总是滞后的，因为人们对廉政政策的需求会随着环境变化、技术进步以及意识形态的调整而在比较短的时间内发生变化，但廉政政策供给的周期是漫长的，需要经过廉政政策问题的提出、廉政政策方案的磋商、廉政政策实验、廉政政策实施和磨合等过程，因此难以及时迎合廉政政策需求，从而不可避免地出现廉政政策时滞[3]。 因此，廉政政策滞后具有常态性，但常态的非均衡不能否定潜在的均衡态势，廉政政策主体应尽力寻求廉政政策供给与需求之间的平衡，尽量避免廉政政策长期滞后给廉政建设和反腐败斗争带来的不良影响。 而且廉政政策作为特殊的公共政策，比一般公共政策更易产生滞后现象，其防治廉政政策滞后的要求与需求也比一般公共政策更高，因此有效预防和治理廉政政策滞后不仅具有必要性、也具有可行性。

　　二、廉政政策滞后的原因分析

　　影响廉政政策滞后的因素，既有公共政策都存在的一般因素，也有廉政政策自身存在的特殊因素。 本文从廉政政策决策、廉政政策规划、廉政政策变迁、廉政政策博弈四个层面分析廉政政策滞后的原因，包括廉政政策决策缺乏前瞻性; 廉政政策规划缺乏整体性; 廉政政策变迁以强制性变迁为主以及利益集团的利益博弈。

　　(一)廉政政策决策缺乏前瞻性

　　威廉·邓恩指出，“预测政策未来的能力对政策分析和改进决策至关重要。 通过预测，我们就具备前瞻性或者远见性，从而拓展我们理解、控制和指导社会的能力”[4]。 对廉政政策生命周期的前瞻性考量，是预测廉政政策未来的重要方面，也是预防廉政政策滞后的有效手段。 对廉政政策生命周期的前瞻性考量是指：在廉政政策决策时，充分考量廉政政策的生命周期，即廉政政策在未来的有效运行期限，并利用这种期限约束有效调控廉政政策未来的执行、评估与终结活动[5]。

　　缺乏对廉政政策生命周期的前瞻性考量，首先不利于形成合理的生命周期，即当廉政政策环境发生改变时，可能无法快速及时有效地调整或终结廉政政策，从而产生廉政政策滞后。 其次不利于克服廉政政策制定者的有限理性和限制廉政政策制定者的自利倾向，不利于促使廉政政策制定者对廉政政策过程作出预期性的评估，对廉政政策问题和廉政政策环境形成敏锐的认识，也不利于约束廉政政策制定者利用廉政政策无限谋取私利的行为，导致出台的廉政政策效果不佳甚至偏离公共利益方向，承担廉政政策滞后风险。

　　我国部分廉政政策缺乏对生命周期的前瞻性考量，如防止利益冲突制度是针对不同时期出现的突出问题制定的‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 随着市场经济发展，针对领导干部经商问题就制定了禁止领导干部的子女、配偶经商的相关制度规定; 随着金融市场发展，就制定了在金融、证券中的防止利益冲突制度规定。 这些规定呈现出应急性、时效性的特点，但由于没有对廉政政策未来发展作前瞻性考量，没有充分考量廉政政策在未来的有效运行期限，形成廉政政策生命周期的期限约束，一些已经失效或不适应当前发展状况的规定没有得到及时调整与终结。

　　(二)廉政政策规划缺乏整体性

　　廉政政策整体规划不足，缺乏整体性和系统性。 首先，廉政政策是否具有整体性和系统性，是影响廉政政策对环境的适应力的重要因素。 新制度主义学者诺斯提出了适应时间进程中的经济变化的制度变迁效率，即“适应性效率”。 适应性效率使制度拥有抵挡冲击和战胜问题的能力，是衡量制度在一定时空内对于经济、政治、文化、社会等环境的适应程度的指标。

　　廉政政策对于包括经济、政治、文化等环境在内的政策环境的适应性效率，不仅是衡量廉政政策效用的重要指标，也是影响廉政政策滞后的重要因素。 廉政政策缺乏整体性和系统性，会降低廉政政策适应性效率，增大廉政政策因无法适应廉政政策环境变化而变得低效无效的风险，从而导致廉政政策滞后。

　　其次，廉政政策是否具有整体性和系统性，直接决定了由各项廉政政策有机构成的廉政政策系统的功能发挥。 如果能着眼于整体实现各项廉政政策的相互协调与增益，则能实现廉政政策系统的“协调增益之效”; 反之，则会产生廉政政策交叉间隙，甚至抵消某些廉政政策的效用。 近年来，我国制定了包括党内法规、行政规章、刑事法律等在内的一系列廉政政策，数量庞大且内容繁杂。 廉政政策主体往往更多地从微观层面建章立制，而没有从宏观层面统筹各项规章制度，廉政政策合力得不到有效发挥。

　　(三)政策变迁以强制性变迁为主

　　新制度主义认为制度变迁方式分为强制性变迁与诱致性变迁。 “诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群(个)人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。 与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行”[6]。 我国廉政政策变迁以强制性变迁为主，党委、政府和廉政部门是廉政政策变迁的主要推动力。 如我国的政府审计制度变迁就是以强制性变迁为主，党和政府推动审计制度的快速变革。 但以强制性变迁为主的廉政政策变迁模式存在以下三个弊端：

　　首先，极易使廉政政策决策成为党委、政府和廉政部门实现自我利益的工具。 “在制度、规则制定的过程中，总有其立场、出发点和各种预设前提，这立场、出发点和前提肯定是有利于参与制定制度与规则者的。 ”[7]作为政治理性人，在追求自身利益的驱使下，廉政政策主体会通过成本—利益计算决定是否进行新的廉政政策安排，从而产生压抑民间廉政政策需求，甚至偏离公共利益方向的可能，导致廉政政策滞后。 其次，不能真正反映廉政政策需求。

　　社会自发进行的诱致性廉政政策变迁是以民众的廉政政策需求为导向的，而以强制性为主的廉政政策变迁模式过度依赖政府自身的力量，仅凭自身的经验与知识作出决定，对民间的廉政政策需求不敏感。 这样的变迁模式可能会延误最佳的变迁时机，出台的廉政政策在质量、时效方面也不能满足廉政政策需求。 最后，在为廉政政策检验成效、作出调整并进行新的变迁方面存在局限。 廉政政策的强制性变迁应与诱致性变迁实现良性互动，在推动廉政政策基本形成之后，强制性廉政政策变迁应及时退出，进行诱致性廉政政策变迁。 如果退出不及时，就无法由民间力量检验成效，作出调整，对不适应的廉政政策作出变迁需求，也无法为新的廉政政策变迁奠定基础、指明方向，从而产生廉政政策滞后现象。

　　(四)利益集团的利益博弈

　　廉政政策变迁过程也是不同利益集团的利益博弈过程。 “制度的关键性含义就是在不同集团或个体之间进行利益切割与分配，作为制度转型方式的制度变迁就是一个新旧制度及其相关利益者的博弈过程”[8]。

　　首先，廉政政策需求是廉政政策变迁的内在推动力，不同利益集团的力量分布、利益差异会影响廉政政策需求的均质性和同一性，从而影响廉政政策变迁。 力量分布越均匀，利益差异越大，就越难形成一致的廉政政策需求，反之则会产生明确的廉政政策需求方向，达成一致意见。

　　其次，廉政政策的达成不是建立在一致意见的基础上，因为一致同意需要耗费很高代价，廉政政策的权威性分配必然会满足一部分人的利益，同时也损害一部分人的利益。 廉政政策的达成不仅需要在不同利益集团之间进行比较、权衡、讨价还价，而且需要对利益受损者进行利益补偿。 因此博弈规则所带来的廉政政策达成的复杂性，决定了廉政政策供给必然滞后于廉政政策需求。

　　最后，利益博弈也会使廉政政策变迁陷入“路径依赖”。 利益因素是廉政政策变迁受原有路径限制的深层次原因。 “反腐败制度创新最大的阻力来自那些腐败的政府官员和靠行贿开路的不法商人，他们作为腐败行为的受益者构成了阻碍改革的既得利益集团”[9]。 廉政政策的出台会有益于某个团体或群体，形成在现存体制中的既得利益者集团。 他们在力求巩固现有廉政政策，维护既得利益的需求下，运用权势阻碍廉政政策变迁或改变廉政政策变迁方向，使廉政政策供给在利益偏向的影响下，难以真正回应廉政政策需求并适应廉政政策需求和廉政政策环境的变化。 利益博弈带来的“路径依赖”，使过剩的廉政政策日趋保守，新的廉政政策却日益难产。 如党内条例过剩，而社会呼声强烈的财产申报立法却迟迟没有出台。

　　三、廉政政策滞后的防范路径

　　本文从廉政政策决策、廉政政策规划、廉政政策变迁和廉政政策创新四个层面探究廉政政策滞后的防范路径，包括转变政府决策模式、强化整体廉政制度设计、改善廉政政策变迁模式和增强廉政政策创新持续力。

　　(一)转变政府决策模式

　　我国“回应性”的政府治理模式注重以制定或调整公共政策的方式，对公众提出的诉求和公众反映的问题作出及时回应。 但这种回应是被动的回应，是在问题发生，对社会造成显而易见的影响，且已经在公众中形成诉求效应之后，政府才回应和解决社会公共问题。 在这种治理模式下，政府“未雨绸缪，防范于未然”的预见意识淡薄，政府决策呈现出重回应性轻前瞻性的特点。 回应式的政府管理模式缺乏前瞻性，易导致廉政政策滞后现象的发生[10]。 廉政政策决策被动回应反腐倡廉问题，就会使廉政政策供给滞后于廉政政策问题; 缺乏对廉政政策未来发展能力的前瞻性考量，就会使廉政政策供给滞后于廉政政策环境。 因此，为有效预防和治理廉政政策滞后，政府决策模式应从传统的“回应性”转向“前瞻性”。

　　促进政府决策模式由“回应性”向“前瞻性”转变，首先应树立决策者的前瞻意识。 决策者必须从观念上改变传统的事后决策模式，意识到增强政策前瞻性对预防廉政政策滞后的重要性。 决策者在廉政政策制定时就应充分重视对腐败形势的把握和预见; 重视对廉政政策生命周期的前瞻性考量; 重视预防性廉政政策在廉政制度体系中的重要地位‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 而且决策者要改变只重效率的价值取向，不能一味追求惩治腐败的高效率和大数量，毕竟光靠惩治腐败并不能遏制腐败的产生，腐败问题依然会此消彼长。

　　其次应培养决策者的责任意识，健全决策失误的问责制。 政府提供科学有效的廉政政策以满足社会反腐倡廉需求和推动廉政建设深入发展，是政府的责任和义务。 基于政治理性人的自利性，决策者会主动为了个人利益决策，而缺乏前瞻性思考的自觉性和积极性。 政府只有增强责任意识，将作出前瞻性决策视为自己的责任，并在决策过程中认真听取广大群众和专家学者的意见，努力克服自身的自利倾向，才能提高决策的科学化和理性化水平。 建立健全以惩罚为依托的决策失误问责制有利于强化决策者的责任意识。

　　2016年出台的《中国共产党问责条例》明确规定要对决策失误的干部进行问责。 继续落实和完善问责制有利于督促决策者为了正确科学决策而进行前瞻性思考。 最后应健全决策过程中的监督机制。 一是要加强政务信息公开，增强决策的透明性和公开性。 信息公开，不仅要让公众看得见，更要让公众看得懂。 二是要形成内部监督与外部监督的合力。 只依靠内部的上下级监督，不能保证监督的客观公正。 因此还要充分发挥社会监督等外部监督作用。 健全决策过程中的监督机制有利于形成规范决策行为的外在压力，推动政府决策模式由“回应性”向“前瞻性”转变。

　　(二)强化整体制度设计

　　强化廉政政策的整体制度设计，基于以下两方面的考虑：首先，从制度层面对廉政政策进行系统规划，从宏观整体层面统筹廉政各项规章制度，有利于提高廉政政策对环境的适应力即“适应性效率”，使廉政政策合力得到有效发挥，从而降低廉政政策滞后风险。 其次，促进廉政政策制度化，是从源头上防范廉政政策滞后的有效途径。 因为廉政制度相对于廉政政策更具稳定性和长期性。

　　廉政政策是针对具体腐败问题制定和贯彻的短期性、阶段性准则和指令，容易产生滞后性。 把廉政政策固化成廉政制度，可以构建解决问题的框架和模式，提供解决问题的稳定指导，从而有效防范廉政政策滞后。 而且制度反腐才是遏制腐败的根本途径，用完整系统的廉政制度约束公共权力，压缩其以权谋私空间，就能消除腐败机会、遏制腐败产生。 廉政政策的供给滞后于需求，其主要表现之一就是廉政政策供给滞后于问题，腐败问题得到控制，廉政政策滞后自然能得到一定缓解。

　　强化廉政政策的整体制度设计，首先应改变偏向单项廉政制度建设的制度设计，形成系统化的廉政制度设计。 在廉政制度系统层面，应着眼于整体实现各项廉政政策与制度的相互协调与增益，应树立“元制度”理念以及完善基于其上的廉政制度建设。 如监察制度与审计制度之间的协调和衔接还存在问题，限制了审计制度审计作用的发挥，使其陷入审计问责的难题。 因此需要着眼于廉政制度的系统化设计，推进监察制度与审计制度的深度耦合与合作; 在单项廉政制度层面，应尽量实现廉政制度结构、价值导向、主体规定、惩罚措施等方面的统一。

　　其次应从整体上、宏观上对反腐败法律制度进行系统规划，形成完备的反腐败法律制度体系。 一是要制定反腐败立法的整体设想和框架，应对腐败的法律定义、腐败的主体与客体、腐败的范围、腐败的认定标准以及反腐败的主体、基本原则、具体措施、法律责任等基本问题作出明确、统一规定。

　　二是要制定集预防和惩治于一体的反腐败专门法。 单独的《反腐败法》可以以基本法的形式明确规定反腐败的整体原则与方针，系统构建反腐败的体制和机制，可以与刑法、刑事诉讼法、公务员法等一起构成完整的反腐败法律体系。 三是要同时完善专门领域的反腐败法律法规建设。 应制定财产申报法、防止利益冲突法等基础性、专门性、系统性的反腐败法律法规，避免官员财产申报制度和防止利益冲突制度的相关规定分散在不同的法规制度中。

　　(三)改善廉政政策变迁模式

　　强制性廉政政策变迁与诱致性廉政政策变迁各有优势和局限。 强制性廉政政策变迁的优势在于它能快速、高效地推动廉政政策变迁，能凭借自身的强制力和“暴力潜能”降低廉政政策变迁成本。 但同时存在廉政政策供给者的有限理性和角色冲突、廉政政策变迁后续推动力不强等方面的局限。

　　诱致性廉政政策变迁的优势在于它是以民众的的廉政政策需求为导向的，因而能真正反映民间廉政政策需求，而且“在廉政制度变迁反复博弈的路径中，诱致性廉政政策变迁比强制性廉政政策变迁更加快捷有效”[11]。 但由于它是以一致同意原则为内在推动力的自发性廉政政策变迁过程，容易陷入“集体行动的困境”导致“搭便车”问题。

　　我国廉政政策变迁模式的特点是以强制性变迁为主，诱致性变迁不足。 这种变迁模式极易使廉政政策决策成为党委、政府和廉政部门实现自我利益的工具，不能真正反映廉政政策需求，在为廉政政策检验成效、作出调整并进行新的廉政政策变迁方面也存在局限。 这些不足都为廉政政策滞后埋下了隐患。 总而言之，廉政政策的强制性变迁与诱致性变迁应产生互补效应，而不是替代效应。 我国的廉政政策变迁应实现强制性变迁与诱致性变迁的良性互动和良性循环。

　　强制性廉政政策变迁与诱致性廉政政策变迁的良性循环包含以下三个循环接替的过程。 首先，以强制性廉政政策变迁推动、引导诱致性廉政政策变迁过程。 我国社会自发演进的廉政制度是以诱致性变迁推动形成的，但大多停留在非正式制度阶段。 非正式制度不能及时转变为正式制度，制度效用就会大大降低。 我国的诱致性廉政政策变迁在演变的过程中还会遭遇一些体制性障碍，甚至存在刻意打压现象。

　　因此需要以强制性廉政政策变迁有效推动、引导诱致性廉政政策变迁，使社会自发形成的网络反腐、网络举报、舆论监督等反腐形式及时上升到正式制度，在一定程度上为诱致性廉政政策变迁扫除体制性障碍，并为其提供系统的理论指导。 其次，在诱致性廉政政策变迁基础上，推动强制性廉政政策变迁与诱致性廉政政策变迁接轨。 诱致性廉政政策变迁可以为廉政政策变迁反映廉政政策需求，奠定思想基础，给出一定信号‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 在此基础上再进行强制性廉政政策变迁可以花费较少的变迁成本使变迁顺利进行。 在这过程中应注意不能使诱致性廉政政策变迁进行的时间过长，应及时转换为强制性廉政政策变迁，还应十分重视回应民间廉政政策需求，使出台的廉政政策更加有效。

　　最后，在推动廉政政策基本形成后，强制性廉政政策变迁应及时退出，进行诱致性廉政政策变迁。 给廉政政策充分的适应时间，由民间力量自由地检验廉政政策成效、作出调整，对不适应的廉政政策作出变迁需求，并为新的廉政政策变迁奠定基础、指明方向。 无论是从外部借鉴的廉政政策，还是有历史可循的传统廉政政策，都应有民间力量适应、检验、调整的环节，使其与国情和非正式制度相适应。

　　(四)增强廉政政策创新持续力

　　为有效治理廉政政策滞后，廉政政策主体应在廉政政策供给与廉政政策需求的“不均衡II阶段”，及时调整或终结低效、无效廉政政策，甚至出台新的廉政政策，因此廉政政策创新在廉政政策滞后治理中的地位举足轻重。 党风廉政建设和反腐败斗争会面临新的反腐形势的挑战，新的腐败问题会不断出现，这就需要政府创新原有的廉政政策，以适应廉政建设的深入展开，减少廉政政策滞后现象。

　　地方政府是廉政政策创新的“第一行动集团”，是廉政政策创新的主要决策者和发动者，并支配着廉政政策创新活动的进程。 廉政政策创新是政府创新的重要内容，地方政府在廉政政策创新方面取得了不少成果和经验，但仍面临着廉政政策创新行为受空间约束、廉政政策创新主体单一、廉政政策创新工作不够系统化和有序化等突出问题。 因此如何增强廉政政策创新的持续力，避免陷入“历史周期律”，是一项现实而紧迫的任务。

　　增强地方政府的廉政政策创新持续力，可以从以下两个方面取得突破。 首先，拓展廉政政策创新行为空间。 在传统中央集权体制下，廉政政策创新的主导权掌握在中央和上级政府手上，随着行政体制改革的推进，集权体制出现一定程度松动。 对于地方政府的廉政政策创新活动，只要不触及原则上的政治问题，中央和上级政府一般持默许态度，即不反对也不支持。 虽然这种体制内的变化在一定程度上赋予了地方政府创新活动灵活性，但对于一些比较敏感的创新活动，地方政府廉政政策创新活力还是没有得到完全释放。

　　因此，中央和上级政府需要加大放权力度，拓展廉政政策创新行为空间。 与此同时，地方政府也应在既有的行为空间内，争取获得权力中心的认可，增强廉政政策创新的自觉性和积极性。 总而言之，廉政制度创新行为空间的拓展是一个长期的实践过程，增量式的创新将会在政治体制框架范围内逐步突破原有的政策政策限制，把创新触角伸向“法无明文规定”的地方[12]。 其次，扩大廉政政策创新行为主体。

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　　各级政府应充分发挥社会团体和公众、专家学者在廉政政策创新中的积极作用。 社会团体和公众可以作为“第二行动集团”，实质参与廉政政策创新的调查研究、方案制定与采纳等工作，发挥其拓宽廉政政策创新思路、增强廉政政策创新方案社会接纳性的作用。 从当前政府廉政政策创新实例看，在专家学者充分参与下，其成功率较高。 专家学者不仅在廉政政策创新理论上提供指导，更能对具体廉政政策创新方案进行修正，防止政府官员廉政政策创新中的自利倾向[13]。 因此，地方政府应重视与专家学者和廉政研究机构进行合作，增强廉政政策创新的科学性。

　　参考文献：

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　　作者：田湘波，戈 琳