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疫情后谁将继续领导全球气候治理

时间:2021年01月20日 分类:科学技术论文 次数:

摘要:全球气候治理机制并非线性连续发展,而是一种停滞与跃升交替出现的间断平衡模式,其中,对治理现状不满的领导者是气候治理不断突破发展的动力。欧盟在全球气候治理中始终致力于扮演领导者角色,面对后巴黎时代全球治理的疲软,自2019年底开始通过包括

  摘要:全球气候治理机制并非线性连续发展,而是一种停滞与跃升交替出现的间断平衡模式,其中,对治理现状不满的领导者是气候治理不断突破发展的动力。欧盟在全球气候治理中始终致力于扮演领导者角色,面对后巴黎时代全球治理的疲软,自2019年底开始通过包括《欧洲绿色协议》、资金保障计划、碳边境税等在内的措施,试图重塑自身领导力,即使2020年新冠肺炎爆发后,欧盟仍持续加强并深化重塑行动的影响力与效果。但疫情作为重大变量仍然导致气候谈判更加复杂且不确定性增强,也令欧盟很难重返《巴黎协定》时期的巅峰状态。同时鉴于中国应对疫情的有力表现与2060年实现“碳中和”的承诺,以及美国大选局势明朗化,分析得出中美欧三方共同合作领导全球气候治理将成为后疫情时代最可能的现实选择。

  关键词:气候治理;疫情;欧盟;《欧洲绿色协议》;碳中和

气候变化研究进展

  从1992年《联合国气候变化框架公约》设立以来,全球气候治理经历从无到有,从口号到行动,从减排分配模式“自上而下”到“自下而上”近三十年的发展历程,目前已经形成由全球一百九十多个国家共同参与、具有法律约束力的国际气候治理体系。全球气候治理的复杂性、多变性及多元诉求需要负责任大国的参与协调,凭借其有效的领导力克服集体行动困境,才能推动并达成预期的治理成效。全球气候治理机制运行以来,欧盟始终致力于成为全球气候治理谈判的重要推动者、应对气候变化政策的倡导者、对发展中国家气候治理援助的先行者、推广相关技术与行动方案的引领者①。

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  但随着欧盟努力推动2015年《巴黎协定》(以下简称《协定》)获得通过后,其领导力却没有延续此前的表现,呈现逐渐衰退态势,全球气候治理也陷入停滞不前的困境。尽管各国围绕如何落实《协定》持续展开谈判,却并未取得实质性成果。国内外学者虽然围绕国际气候治理机制的效能、制度设计以及不同国家领导力在其中的作用开展了多维深入的广泛研究,但较少分析气候治理的演进模式与运行逻辑,且对后巴黎时代全球气候治理中欧盟领导力的起伏不定缺乏系统性观察与归因 分析。尤其是2020年新冠肺炎疫情在世界范围内引发的深层次震动①已经成为当前气候治理的最大突发变量,必须考虑疫情对全球气候治理及其领导者的实际影响。

  本文提出,全球气候治理的进程并非线性发展,而是呈现一种跃升与停滞交替出现的间断平衡模式。基于这种判断,笔者一方面将研究周期设定在《协定》通过后至2020年《协定》生效前近5年的时间段,围绕四届《联合国气候变化框架公约》缔约方大会(以下简称气候大会)前后欧盟的具体表现,考察欧盟如何维护与重塑其在全球气候治理上的领导力;另一方面,着重考量新冠肺炎疫情作为突发因素介入2020年这一全球气候治理的关键时间节点,对欧盟在全球气候治理中的传统影响力和领导地位回归带来怎样的冲击,并综合研判未来全球气候治理的可能变局与新领导集体的形成。

  一、全球气候治理的间断平衡演进与领导力

  学界对全球气候治理机制的效果评价普遍较为消极,从国家中心主义、理性主义等角度,提出了“制度碎片化”、“机制复合体”等观点。李慧明、于宏源、王明国等学者基于国家中心主义视角,认为由于参与主体的多样性及其对狭隘国家利益的执念,全球气候治理体系呈现出权力流散化、制度碎片化、多个治理中心并行且经常衍生冲突的特征,而且鉴于其涉及数量庞大的多元行为体,责任认定与问题解决可能会加深治理的复杂程度,相较于其他环境问题的治理结构,气候治理的碎片化程度更严重、更难以应对②。但也有学者认为碎片化的治理机制并不意味着治理的必然失序。Young等认为,如果对治理系统中的有效互动进行分类并实行针对性引导和整合,可以促使碎片化机制有序运转[1]。

  Keohane等认为,在一个缺乏等级制度且利益冲突广泛的国际体系中,日益增长的全球化和相互依存增加了大众对各类国际治理网络的需求[2](P2-4)。他们从理性主义出发,指出在利益和权力较为分散的全球气候治理领域,各国高度差异化且频繁变动的合作动机往往只能形成约束力和执行力均不足的机制复合体,表现为一个“不分等级且没有核心制度的组合机构”[3],长期处于一体化的紧密体制与彻底碎片化的松散体制之间的过渡状态。这种状态虽然可以解释非国家行为体的参与主动性,却削弱了国家行为主体基于权力与利益格局变化的主观能动性。从现有研究可以发现,目前的理论探讨更多关注制度的结构性特征与运作效果,较少关注机制演进的过程及其蕴含的机理。

  (一)间断平衡理论与气候治理机制

  本文尝试运用间断平衡理论,分析特定复杂领域的治理机制,阐释其非线性、非连续的演进机理。该理论源于生物学界。1972年,美国古生物学家N.Eldredge和S.Gould提出了一种进化学说,强调新物种一旦形成就会处于进化停滞状态,直到下一次物种形成的到来,一个系谱(Pedi-gree)长期所处的静止或平衡状态才会被短期的、爆发性的大进化所打破。

  20世纪90年代,Baumgartner等将这一理论引入公共政策领域,解释政策机制在演进发展过程中表现出“较长时间稳定与突然变迁”的特点,即“决策的过程是停滞和剧变互相结合、平衡期和重大间断期相互交错的,单一的某一方面均无法对政策的变迁作出合理而详尽的解释”[4]。这一理论被运用到国际关系领域一些议题的探讨,如国际规范与决策的发展、国际法的变迁、环境机制以及近半个世纪国际能源组织的演变等,均表现出相关特点①。显然,全球气候治理机制始终呈现出间断平衡理论的特征,即常态化停滞与突发性跃升相结合,两种状态交替出现、相互影响、彼此渗透。具体而言,常态化停滞是指在取得一次治理重大进步后,由于各行为体维持全新利益分配格局的诉求及取得阶段性成功后的惰性,治理机制逐渐缺乏回应新需求、解决新问题的主动性与能动性。

  随着这种状态的固化,治理进程进而出现效率缓慢、功能不彰、行动僵化、既有路径依赖等消极特征。突发性跃升指在一个较短的时间段内,治理机制的权威性、聚合性及行动能力得到了有效激发,治理进程随之取得了突破性进展与全局性成就。其中,分析机制摆脱停滞、实现跃升的驱动力至关重要,因为气候治理机制的停滞并非完全的暂停或“休眠”。通过探寻停滞表象下各行为体的真实意图和具体行动,可以发现机制本身和身处机制的行为体都在期望尽可能进入跃升期,诉求推动机制创新或治理变革、化解共同危机、实现相关利益的重大变迁与转向,只是并非所有期望均能化为现实驱动力。很早已有西方学者指出,国际机制演进的驱动力源于参与者的满意程度。

  如果参与者满意,机制维持现状;如果出现广泛的不满意,机制就可能在成本允许的基础上发生变化[5](P10-35)。结合间断平衡理论,笔者认为在大国主导国际政治经济秩序的背景下,推动机制跃升作用最大的驱动力来自居于主导地位的国际行为体对治理现状的不满,及其展现出的改造机制的领导力,即不满态度与有效领导力两者缺一不可。在当今全球气候治理机制中,如果没有出现积蓄不满情绪与态度的领导者,几乎无法推动机制实现从停滞迈入跃升的演变。弱小参与者(如小岛屿国家)无论是否满意都很难影响整体格局。

  (二)领导力与全球气候治理机制的间断平衡模式

  国际领导者的不满本身并不会改变机制,只有当不满的领导者展现相应领导力的情况下,机制才有可能发生演进变化。Young和Underdal对领导力的定义已经被学界广泛接纳。Young指出,机制体系中的领导者为了在制度性谈判中获取共同利益,可以创造或制定更好且对自己有利的制度克服集体行动困境,以此获得更多回报[6]。Underdal认为在一组非对称关系中,领导力是一个行为体为了特定目标在特定时期引导或指挥其他行为体所采取的行动[7](P176-178)。全球气候治理的领导力表现为一种影响集体行动方向,并将自身偏好扩散上升为国际共识的能力,大致可划分为结构型、方向型、工具型三种类别。

  结构型领导力强调权力势能对其他国际行为体的引导与改变,旨在实现秩序重塑、等级配置与权利义务的安排,可以看作是一种强制型领导;方向型领导力通过单边示范行动及其产生的感召性影响,为其他行为体提供参照榜样与道义模板(MoralTemplate),使各方集体行动处于一种近乎世界主义(Cosmopolitanism)的话语框架之中;工具型领导力侧重于“在特定问题领域运用高超的谈判和协调技巧及外交手段发挥议题引领作用”[8],行为体通过主动承担、有效解决具体问题,试图改变或重塑现有结构。

  不同时期的气候治理重点不同。在气候机制拥有多元主体的复杂格局中,能够推动机制演进的不满领导者总能同时施展上述两种或三种领导力,而非依赖某种单一类型。如欧盟在《京都议定书》谈判期间侧重于结构型与方向型,既通过2008年金融危机前欧盟较为雄厚的经济实力与竞争力对其他国家施加影响,又以身作则,率先提出减排承诺、设立碳排放交易机制;在《巴黎协定》谈判时期,一些学者将欧盟的领导力表现总结为方向型与工具型相结合,并将其命名为“协调型领导”(Leadiator),强调欧盟并非单一站在技术领先角度或道德高地对其他国家进行压制或催促,而是重视与不同类型国家或国家集团的对话与协商,借此提高气候目标设定的认同度[9]。在此基础上,兼具不满与领导力的国家还需尽可能吸引更多利益相似的其他行为体,得到更大规模国家团体的响应,建立有效的集体行动联盟,才能推动机制的演化变革。综上所述,气候治理的间断平衡模式体现出一种可以推导、归纳出规律的运行逻辑。

  鉴于碎片化互动的整合难度以及机制复合体的“松散无中心”状态,如果没有领导者出现,全球气候治理机制的进化将在大部分时期处于停滞状态,气候行动窒碍难行。如果领导者对全球气候治理中各行为体利益难以整合、缺乏合力的散乱局面不满时,气候治理机制存在演进的可能,即尽可能将不满的参与者联盟扩大化,形成破解治理散乱局面、提出解决方案的合力,推动治理机制前进,以便获得有利于所有参与方的正向成果。

  由于各行为体存在基于自身利益诉求的、各不相同的减排立场,气候治理可能出现不同走向:第一种情况是参与者立场互不妥协,领导者也不具备改变僵局的领导力,治理只能重新回到或继续维持停滞无序状态;第二种情况是领导者以压倒性权威或自愿投入大量资源“另起炉灶”,组建新的机制;最后一种情况是多数参与者乐于接受的结果,即在不满且有效领导者的协调与推动下,各方觉得符合自身利益,积极采取行动改变现状,对现有规则秩序进行改造并取得治理的新进展。比如《京都议定书》(第二阶段)和《协定》的通过,就是不满气候治理现状的领导者对治理进程停滞与无序的反击,推动治理进入跃升期。

  2020年前,全球气候治理机制的发展过程可以大致分为四个间断平衡演进阶段,1992年《联合国气候变化框架公约》的成功签署可视为第一次跃升,1997年《京都议定书》的通过、2009年哥本哈根气候大会以及2015年《协定》的胜利是随后的三次跃升。鉴于哥本哈根谈判的失败将各国立场分歧彻底表面化,对改变减排责任分配模式具有转折意义,因此也被看作是一次“失败带来的进步”。

  每一次跃升均与领导者的努力驱动密不可分,其中,除了奥巴马政府时期的美国与《协定》后逐渐崛起的中国外,欧盟从未缺席任何一个阶段,始终扮演对气候治理现状不满的领导者角色,在每一个停滞期均通过各种方式不断促进各国趋同立场,尽可能推动全球气候 治理获得有效谈判成果。但气候治理的领导者角色并不固定,尤其是2020年疫情的爆发对全球气候治理格局及领导者造成了多维度、深层次、广范围的影响,破坏性解构了此前欧盟主导把控下的传统格局。因此,尽管欧盟追求领导者的态度和行动坚定不变,但《协定》生效后至今,欧盟并不稳定的表现意味着符合条件的大国均可成为不满的领导者,推动全球气候治理摆脱停滞。基于以上判断,本文重点考察后巴黎时代欧盟领导力的衰退及其做出的努力,探究分析新冠肺炎疫情对欧盟重振行动的冲击效应和对2020年后全球气候治理领导格局带来的变化与影响。

  二、后巴黎时代欧盟气候治理领导力的衰退《京都议定书》早期阶段(1997—2005年)①和2009年哥本哈根气候大会之前②,欧盟始终是国际气候治理机制的首要领导者,以积极的气候能源政策和减排承诺,向其他国家证明绿色低碳原则与经济增长发展可以实现兼顾与并行。

  随着2008年金融危机爆发、哥本哈根气候谈判的失败以及奥巴马时期美国在气候治理机制中影响力的逐渐壮大,欧盟开始通过发挥不同类型的领导力继续保持领导优势,尤其是在《巴黎协定》谈判期间,利用主场优势、欧盟委员会、轮值主席国、气候行动理事会及对外行动署等机构的政治资源,以联盟组合、议题结合组成的各种外交工具,身体力行地发挥“协调型领导”的作用,平衡各国立场,推动《协定》正式落地,展现出具有主导地位的领导力。

  三、疫情变量与欧盟气候治理领导力的重塑

  经过三次成果匮乏的气候大会,2019年底马德里气候大会的核心任务是完成仅剩的《巴黎协定》第六条涉及碳交易和碳市场机制与合作内容的谈判,但欧盟根本无法弥合各国分歧,历经坎坷且创造最长会议时间的大会最终毫无实质性成果。不过,从另一角度看,处于停滞状态的全球气候治理并非毫无生机,欧盟已经意识到自身领导力的不断削弱和治理缺失导致整体格局的失序无为,对气候治理现状的不满再次形成体系推动力,并借助新的手段与工具开始重塑领导力。

  更重要且反转的是,2020年初的疫情爆发作为突发性变量不仅没有削弱欧盟的“斗志”,反而进一步激发其重振领导力的决心,试图通过对2020年后更长远目标的重视与投入,在修复疫情带来负面影响的同时,谋求在恰当的时间节点再次促发全球气候治理进入下一个跃升期。

  四、疫情后全球气候治理格局的变化

  2020年已经成为全球气候治理“分水岭”的转折年,此前各国主要围绕如何落实细化《巴黎协定》的执行路线图展开博弈,处于一个分歧不断且实际治理基本停滞的状态。比如,现有国家自主贡献的时间表非常宽泛,各国选择了不同的基准年,关于采用共同时间表的决定也被推迟到2031年。这意味着各国可以在此前任何时间段创建国家自主贡献目标,对实现2℃至1.5℃的温控目标形成了极大压力。2020年作为《协定》通过后的第一个执行年,其规则手册能否按照既定时间表的要求推进成为各方关注的焦点。更棘手的是,新冠肺炎疫情席卷全球且在欧美国家的二次扩大传播彻底打破了气候大会的既定计划,各国围绕气候治理的核心要素“减排”的表态与实际行动基本停滞。尽管欧盟重返全球气候治理领导舞台的行动看似未受疫情的冲击与影响,但实际上很难达到理想成效,下一阶段的气候治理格局充满了不确定性。

  五、结语

  全球气候治理机制在间断平衡模式下经历了数次跃升与停滞,表现出不断向前演化的趋势。这种趋势具备行动上的连贯性,很难由于外力的介入或阻碍而完全终止。因此,应理性客观看待气候治理进程中的停滞或趋缓,认清停滞与跃升交替出现是机制常态化的表现形式,但必须重视大国的领导力是推动全球气候治理必不可少的条件[38](P34-35)。欧盟在《巴黎协定》达成后领导力持续衰退,随着冯德莱恩的上任与官民层面不满的积蓄,试图通过一系列行动再次重返领导者舞台,并在疫情后做出了更大尝试与努力。但欧盟在全球温室气体排放不到10%的占比意味着难以突破的自身局限性,其重塑行动更多停留在提高自身国际话语权与塑造先锋形象上,无法独自撼动全球气候治理的减排格局。加上疫情带来的复杂影响、中国的承诺与崛起以及美国大选的结果,未来全球气候治理格局将很大可能呈现中美欧三方共同主导的局面。

  2020年新冠肺炎疫情在世界范围内爆发和持续扩散对全球气候治理的运行机制、规则框架及内在驱动等带来深远影响已是不争事实,仅靠一个国家或国家集团的领导根本无法应对气候变化如此大范围的全球挑战。中国、美国与欧盟在多边框架下建构三方合作的全球化路径,才能真正有效应对气候变化。当前,中国在应对全球性挑战与提供全球公共产品方面已经成长为具有国际影响力与话语权的领导型国家,尤其是习近平主席提出中国在2060年前实现碳中和的郑重承诺将成为撼动全球气候治理格局的关键行动、影响未来应对气候变化的重要转折点。

  作为全球发展贡献者、国际秩序维护者以及负责任大国,从微观层面出发,中国应积极促成三方合作,尽力在2023年第一次“全球盘点”之前,化解气候治理过程中的尖锐矛盾与突出分歧,形成清晰透明的减排共识和可执行的资金支持计划,携手各国带动全球合作,承担国际责任,追求后巴黎时代气候治理的不断深入及《协定》共同目标的尽早实现。从宏观层面出发,无论国际环境如何变化,中国更应练好内功,做好自己的事,坚实推进碳减排、碳中和这一具有里程碑意义的减排进程,以气候治理为切入点,促进中欧、中美的双边合作,化解特朗普执政期间带来的国际紧张局势与负面效应,带动国际社会各方经济、技术、环境领域乃至政治领域关系的发展,为深化落实“人类命运共同体”理念、维护国际多边主义、共同建构世界生态文明和美丽地球一道努力。

  参考文献

  [1]Young,O.R.,L.A.King,H.Schroeder.Institutionsandenvironmentalchange:Principalfindings,applica-tions,andresearchfrontiers[J].EcologicalEconomics,2010(3).

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  [3]Raustiala,K.,D.Victor.Theregimecomplexforplantgeneticresources[J].InternationalOrganization,2004(2).

  [4]Baumgartner,F.R.,B.D.Jones.Agendadynamicsandpolicysubsystems[J].TheJournalofPolitics,1991(4).

  [5]Simon,H.A.ModelsofBoundedRationality[M].Cambridge:MITPress,1982.

  [6]Young,O.R.Thepoliticsofinternationalregimeformation:Managingnaturalresourcesandtheenvironment[J].InternationalOrganization,1989(3).

  作者:寇静娜,张锐

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