数字经济时代的监管转型

　　数字经济的特征与发展、相关历史经验、数字经济时代的监管转型方向。

　　(一)数字经济的特征与发展

　　底层数字技术驱动的数字经济正在全球蓬勃兴起，新产业、新业态、新模式层出不穷。数字经济发展沿着两个路径演进：一方面，数字产业雨后春笋般兴起;另一方面，在数字技术赋能下的传统产业数字化也在大踏步前进。因此，数字经济包括数字产业化和产业数字化两方面。数字经济具有“三新”特征：新基础设施、新要素和新结构，特别是企业通过跨界融合、垂直整合形成了各式各样的生态圈结构。[1]

　　数字经济作为第四次工业革命的核心成果，无疑是创新的产物。1942年创新理论大师熊彼特(JosephAloisSchumpeter)提出“产业突变”和“创造性破坏”的概念，指出产业突变不断从内部使经济结构革命化、破坏旧结构和创造新结构，并据此提出了造成产业突变的五种创新力量，即“新的生产方法、新的商品、新的组织形式、新供应来源、新的贸易路线和销售市场”。

　　他指出：“在迥然有别于教科书构图的资本主义现实中，有价值的不是这种竞争，而是关于新商品、新技术、新供给来源、新组织类型(如巨大规模的控制机构)的竞争，也就是在成本上或质量上占有决定性优势的竞争，这种竞争打击的不是现有企业的利润边际和产量，而是它们的基础和它们的生命。这种竞争比其他竞争更富有效率，犹如炮轰和徒手攻击的比较。”[2]实际上，熊彼特的五种创新不仅能够将现实中的数字经济具体形态都“囊括其中”，而且也预示着未来数字经济裂变衍生的方向和路径。与工业化时代经济增长的要素驱动特征有所不同，数字化时代的经济增长是典型的创新驱动。

　　如果说工业经济的原动力在于规模经济和范围经济[3]，那么，数字经济的原动力可以说是梅特卡夫定律和交叉网络外部性。梅特卡夫定律是指网络的价值为节点数的平方。交叉网络外部性是指平台市场一边的使用者越多，平台对另一边使用者的价值就越大。例如，电子商务平台中，买家数量越多，平台对于卖家的价值就越大;同样，卖家数量越多，平台对于买家的价值也就越大。工业经济的关键要素是资本、土地和劳动的“萨伊三要素”，数字经济在此 基础上更加突出了数据的生产要素特征。工业经济中成本习性典型表现为边际成本递增，数字经济中成本习性典型表现为边际成本递减甚至为零。工业时代的企业成长遵循从小到大的渐进路径，数字经济时代的企业发展呈现出爆发式、指数级增长路径。

　　工业化时代企业组织结构呈现界限分明的金字塔型科层结构，数字经济形态下都是以平台为中心的多元主体耦合的生态圈结构。工业时代企业竞争是基于产品的竞争，强调资源基础和核心优势;数字经济时代的特点是“流量为王”，数据制胜，强调用户基础和动态能力。正是这些全新的技术经济特征，使得数字经济能够作为一个新的经济时代而存在。数字经济已经成为全球经济的新动能，正在改写和重构世界经济的版图。2019年全球47个主要经济体的数字经济占GDP的比重达到了41.5%，其中发达国家的比重超过50%。[1]在数字经济蓬勃发展的态势下，数字企业雨后春笋般兴起，对传统企业带来了明显的替代和颠覆效应，十年前全球市值前十名公司中数字企业寥寥无几，从2019年开始有7家数字企业跻身并稳居于前十名榜单中。中国数字经济发展很快。

　　2019年中国数字经济增加值为35.8万亿元，占GDP比重为36.2%，远低于德国、英国和美国60%以上的占比。但是，中国“数字人口”最多，应用场景最广，增长速度最快，发展潜力巨大。2020年全球前100家独角兽企业中，中国有44家，平均估值为202亿美元;美国有39家，平均估值为101亿美元。面对数字经济新机遇，2013年以来中国政府为此制定了百余个指导意见。随着国家数字化战略规划的实施，中国将加速实现经济的“变道超车”。数字经济的发展将为中华民族伟大复兴奠定最为雄厚的经济基础。

　　(二)相关历史经验

　　在数字经济大发展趋势下，监管何去何从?由于没有现成答案，我们期待“让历史告诉未来”。20世纪70年代中后期，西方发达国家由于长期实行凯恩斯主义需求侧管理而陷入经济滞胀的泥潭，于是供给学派应运而生。供给学派有三大基本主张：减税、削减社会福利开支、放松监管，其中放松监管主要包括“三化”，即竞争化、民营化和规制简化。在供给学派的影响下，20世纪70年代后期，美国、英国、日本等发达国家以及一些发展中国家纷纷进行了放松监管的改革。

　　伴随放松监管的进程，经济合作与发展组织国家的监管指数不断降低，从1975年的平均指数5.47下降到2013年的2.09(最高规制指数为6，最低为0)，经济增长、价格水平、服务效率等方面都取得了显著成效。实践表明，放松监管和增强市场竞争，可以促使传统垄断行业“化腐朽为神奇”，实现更高、稳健和可持续的增长。近百年来，美国几个最重要的经济增长期恰好都发生在放松监管时期。20世纪20年代，美国柯立芝政府通过“小政府大市场”的放松监管措施，开启了以汽车和电力行业拉动国民经济的十年黄金增长期。

　　20世纪80年代美国时任总统里根在美国第12291号总统令中指出，“除非监管对社会的潜在收益超过了对社会的潜在成本，否则监管行为就不应该发生”，其放松监管的一系列举措使美国走出了长期滞胀的泥潭，迎来了20世纪80年代的大繁荣。20世纪90年代和21 世纪初克林顿总统和小布什总统执政时期，对监管的放松接近甚至超过里根总统执政时期的做法，促使“美国经济确实出现了人类社会有史以来的最长期的繁荣”。[1]特朗普总统执政时期曾将监管看作“隐性税收”(StealthTaxation)，承诺“将以创纪录的速度减少监管”，要求政府“增一减二”，即每发布一条新规定，就要先废除两条旧规定。一系列放松监管的举措促使美国经济在增长和就业方面取得了较大的成就。

　　(三)数字经济时代的监管转型方向

　　资源配置应当充分发挥市场的决定性作用和竞争的基础性作用，实现“相竞而进，相争而奇”的效果。政府监管的必要性取决于市场失灵，市场失灵主要表现为公共品、外部性、自然垄断、信息不对称、分配不公平等因素。从实证意义来讲，这些因素中每个都既不是监管产生的必要条件，也不是充分条件。以政府监管解决市场失灵的最大后果是监管失灵，表现为监管成本过高、监管不合意、监管俘获等。[2]这种状况非常类似中国经济调控中“一放就乱、一管就死”的怪圈。

　　因此，各国都面临着探索“适度监管”的问题。数字经济的产生机理和运行机制有别于工业经济。数字企业通常是在产业间交界处通过边缘进入方式产生的，发展初期往往规模小、风险高、利润低甚至长期亏损，但一旦跨过用户“临界点”步入正反馈阶段，往往呈现指数级增长态势，因此无论是对市场准入、投资规模、价格的事前行政审批制，还是价格上限制、成本契约制、特许投标制、标尺竞争制等激励性监管，都难以适用于数字经济领域。

　　因此，在数字经济发展初期，应当鼓励创业家发挥开拓创新精神，“法不禁止即可为”，在监管的“负面清单”之外，赋予各类创业家较为宽松的政策环境，给予企业可以“试水”新产品和新模式的探索创新空间，从而有助于数字经济新业态和新模式的不断衍生。正如2016年5月9日李克强总理在“全国推进简政放权放管结合优化服务改革”电视电话会议上所指出的，“烦苛管制必然导致停滞与贫困，简约治理则带来繁荣与富裕”。

　　作为创新创业“主战场”的数字经济，过去十多年来对于中国经济增长做出了引领性贡献，眼下在“六稳”“六保”方面更是充当了不可替代的市场主体角色，未来5~10年在实现经济“变道超车”方面将发挥主力军的作用。目前，无论是数字经济规模还是数字企业发展都还有巨大的发展空间。

　　2019年，美国数字经济规模为13.1万亿美元，中国则为5.2万亿美元[1]，落后于美国7.9万亿美元，这一差距甚至大于两国GDP的7.3万亿美元的差距。就数字企业规模来看，2020年中国数字企业前五家(腾讯、阿里巴巴、美团、拼多多、京东)的市值总和，仅仅相当于美国前五家(苹果、微软、亚马逊、字母表、脸书)市值总和的1/4，甚至不如苹果一家公司的市值。在这种背景下，中国仍然需要进一步激活数字经济的活力，发展是第一要务。要实现对美国的“变道超车”，数字经济大有可为，并且不可替代。当然，在看到数字经济巨大发展成就和前景的同时，亦不应忽视各种“负外部性”的存在。

　　除了质量、安全、健康、环境等方面需要继续强化社会性监管外，针对数字经济发展特有的一些问题，如平台“二选一”、大数据“杀熟”、算法合谋、企业间屏蔽、数据泄露、猎杀式收购(杀手并购)、共享单车乱停放、“白色污染”等，应当依法强化监管。但是，在监管过程中，应注意区分商业模式创新、正常竞争策略与违法不当经营的边界，避免仅仅针对数字经济领域采用“运动式”或“选择性”执法方式，也要避免采用金融领域的“穿透式监管”。行业主管部门不应动辄以规范发展的名义进行全行业治理整顿，更不能“一出事就收紧”，甚至采取封杀整个新行业的极端措施。

　　鉴于代表先进生产力的数字经济和相对落后的监管体系之间的矛盾将是未来数字经济发展面临的主要矛盾之一，政府监管改革势在必行。进一步加强对平台经济领域的监管大量的历史发展规律已经无数次印证了，较为宽松的政策及监管环境为创新发展提供了极好的生存土壤。但今天来看，如果继续保持宽松的监管状态，那么很容易造成数字经济发展混乱，引发不当竞争和过度竞争，从而导致数字企业野蛮生长和无序扩张的危险。

　　不能用基于工业经济原理和理论的传统竞争法规制手段和方法来应对数字经济的挑战，需要重构数字经济理论和规制体系。国家应当在反不正当竞争、电子商务、反垄断等领域形成分层次的数字经济竞争规制体系。自2014年以来中国就已经针对互联网行业以及数字经济竞争监管制定了一系列法律法规，在数字经济时代法律监管体系的构建方面中国已经走在世界前列。

　　因此，中国在此领域具有一定的制度优势。笔者参与研究《中华人民共和国反不正当竞争法》(以下简称《反不正当竞争法》)的修订工作，同时也是全国人民代表大会财政经济委员会《中华人民共和国电子商务法》(以下简称《电子商务法》)起草工作小组的主要成员。相关立法研究主要聚焦于《电子商务法》有关平台经营者过度滥用自身相对优势地位的条款(第35条)，这一法条从本质上约束及限制了过度滥用相对优势地位的行为。基于以上法规情况，建议根据数字经济的特征，评估平台、数据和算法三元融合结构对竞争的影响，在反垄断的法律中也对滥用相对优势地位的不法行为进行约束，从而搭建适合市场监管和数字经济发展需要的市场支配地位和相对优势地位的双重规制方式。[1]

　　2020年笔者提出重构反垄断法律体系，应对数字经济挑战，因为重构规则具有一定的必要性，避免出现应该规制的平台没有被规制，而不应该规制的企业却被严格管束的状况。国家立法部门应当加快推动《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》)相关条款的修订，有效调整和完善现有的监管机制和法律体系。

　　数字经济论文：构建数字经济时代反垄断与不正当竞争规制体系

　　同时，如果没有充分的理论研究，则可能无法完全地实现《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》所制定的战略发展目标。基于此，建议增加关于鼓励创新、保护隐私的条款，并且引入“必要设施原则”。也就是说，基于大型平台的特性，将大型数字平台认定为公共基础设施，然后对其进行科学有效的监管。

　　在数字经济时代，数据已经是比资本更加强大的生产要素，平台竞争的核心就是数据的竞争。目前需要关注数据流量入口垄断的问题，也就是，互联网平台通过技术设置实现流量劫持，阻止消费者访问竞争对手平台，引导消费者转向自身平台。比如，在国内一个最为典型的互联网平台竞争案例中，腾讯公司将即时通讯作为客户端根基，并运用技术端口的流量，阻碍了面向天猫、虾米、快手、字节跳动、飞书等应用程序的数据开放和共享，影响了对数据价值的挖掘，造成了不公平竞争的局面。

　　作者：戚聿东