构建现代环境治理体系视域下的公众参与问题

　　摘要：构建现代环境治理体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，具有基础和保障性作用。推动公众参与生态环境治理，有利于维护公民环境权益、创新生态治理机制、提升生态治理能力、推动实现生态民主。推进生态环境治理体系和治理能力现代化可依靠的公众主体主要包括公民、法人和其他组织等，其中，人民团体、绿色团体以及志愿者组织等都是可以重点依靠的对象。当前，由于公众参与生态环境治理的参与机制、法律环境以及参与能力等尚不成熟，导致公众参与生态环境治理尚面临一定的困境。因此，需要坚持党委领导、政府负责、社会协同、广泛参与的一般性原则，通过加强宣传动员、促进信息公开、畅通诉求表达、完善法律保障以及加大能力扶持等途径，大力构建现代环境治理体系，促进公众依法有效参与生态环境治理，共建共享生态文明，从而推进生态环境治理体系和治理能力现代化。

　　关键词：生态环境治理;环境治理体系;生态文明;公众参与

　　党的十九届四中全会指出，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出了一系列重大的战略部署，对生态文明建设和我国生态环境保护工作提出了更新、更高的要求，为加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化提供了行动指南。2019年11月26日，中央全面深化改革委员会第十一次会议审议通过了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，进一步指出，推进环境治理体系和治理能力现代化必须建立健全包括领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监督体系、市场体系、信用体系和法律政策体系在内的七大体系，同时，要求落实各类主体责任，提高市场主体和公众参与的积极性，形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与和良性互动的环境治理体系。

　　这一系列文件的出台，为引导和促进公众参与生态治理、构建现代环境治理体系提供了方向指引和根本遵循。生态环境治理领域是我国公众参与和社会治理机制发育相对完善的一个基础性领域。因此，大力推动公众参与生态环境治理，进一步推进生态环境治理体系和治理能力现代化，不仅对于建设生态文明意义重大，也为推动国家治理体系和治理能力现代化起到探索和铺垫作用。

　　一、公众参与生态环境治理的主体

　　公众参与生态环境治理，是党和国家的明确要求，符合我国经济社会的发展需要。当前，我国经济社会发展进入新常态，生态环境治理也进入新常态。公众对于优美生活的期待已经成为民生基本诉求之一，百姓对于“温饱”和“生存”的需求也转型成为对于“生态”与“环保”的渴望。在这样的社会形势下，如何改善和保护生态环境、保障人民群众环境权益、实现生态文明建设成果共享，正在成为政府开展生态环境治理所面临的新常态。究竟如何能够更好实现生态环境治理?党的十九大明确提出，着力解决突出环境问题，必须构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。由此可见，生态环境治理体系的建设，既需要政府发挥主导性作用，加快完善生态文明体制改革总体思路，做好生态环境保护管理体制改革顶层设计方案，更需要社会公众发挥其主体作用，积极参与和配合生态治理。

　　公众参与生态环境治理，既可以降低政府的治理成本，又能够发挥公众的积极性和主动性，形成社会合力，共同促进生态文明水平的提升。生态环境治理的公众参与主体，主要涉及公民、法人和其他组织等。其中，人民团体(如工会、共青团和妇联等组织，以下简称工青妇)、绿色团体(如环保民间组织)和志愿者队伍等，具有广泛的群众基础和群众动员经验，理应成为生态环境治理的主要依靠力量。

　　(一)充分发挥人民团体在生态环境治理中的作用

　　党的十九届四中全会明确指出，要坚持和完善党的领导制度体系，坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进人民团体协商、基层协商以及社会组织协商等。生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计，人民团体在推进可持续发展进程中具有重要的作用。早在1994年颁布的《中国21世纪议程》中，就专章论述了“团体及公众参与可持续发展”的方案和领域，指出实现可持续发展必须依靠公众和社会团体的支持和参与，强调了团体参与可持续发展的重要意义，其中明确强调了工会、青年团和妇联参与可持续发展的依据、目标及行动。在中共中央、国务院2014年下发的《关于加快推进生态文明建设的意见》一文中，明确提出鼓励公众积极参与，构建公民参与的社会行动体系。

　　在开展生态环境治理、构建现代化环境治理体系的新时代，结合工会、青年团和妇联的不同属性与特征，可以开展特定的活动。在企业当中，工会是连接厂方、工人与社会的纽带。工会应积极促进企业实现安全生产，参与职业安全的监督与执行工作;推动绿色生产，参与改善工作环境与职业安全卫生条件;强化企业主体的生态责任与社会责任，促使厂方承担自身义务。工会既要努力保障工人的劳动权益，也要维护其环境和健康权益，因此，要积极动员并推动工人参与环境政策的制定与执行、参与环境影响评价，投身生态环境治理实践当中。工会应与时俱进，对生态环境保护制度、资源高效利用制度等加以掌握，不断提升自身参与生态环境治理的能力和水平，为构建企业责任体系、推进企业生态治理能力现代化方面发挥积极的引导和促进作用。共青团作为中国共产党领导的先进青年的群众组织，在生态环境治理中具有自身独特的力量和作用。共青团要积极引导青年、督促青年，努力促进青少年树立节约资源、保护生态环境的观念;变革生活方式、营造绿色生活，培育青少年节约资源、保护生态环境的生活方式投身环保实践、推动生态治理和环境改善，引导青少年积极参与植树造林等生态治理活动。

　　妇联在生态环境治理中发挥着非常独特的作用。妇联应该努力破除经济和社会制约，在依法维护女性生态权益的同时，大力开展具有女性特色的环境治理和生态保护活动。20世纪90年代，林业部和妇联曾经共同倡导开展了“三八绿色工程”，积极推动全民绿化行动，“动员全国亿万妇女积极投入到种树、种草、种花以及各项防护林工程建设的活动中去，为加快国土绿化的进程贡献力量”[1]，这一活动在20世纪90年代曾推动每年约1.2亿城乡妇女参与植树造林，扎实推动了我国的生态治理工作、促进了生态平衡。此外，妇联还可以通过开展绿色家庭教育在构建绿色家庭中发挥积极作用，通过培育节约资源、绿色消费的理念，倡导低碳生活和绿色消费的生活方式，从而为生态文明建设培育良好的社会土壤。工会、青年团和妇联等社会团体具有自身的特质与优势，形成了牢固的群众基础，以及广泛的社会网络，最能依靠群众和发动群众。因此，应该积极发挥这类团体生态环境治理实践中积极作用。

　　(二)充分发挥绿色团体在生态环境治理中的作用

　　我国大陆地区最早的环保民间组织成立于20世纪90年代，在环境教育和宣传、环境咨询和决策等领域实现了较好的发展。作为独立于政府和企业之外的第三方力量，环保民间组织在生态治理中具有以下不可替代的作用：

　　第一，积极与政府和相关职能部门进行沟通与合作，向政府提出有关生态环境治理的政策建议，促进其决策的科学化、民主化和生态化。许多环保民间组织都拥有专业的学者和团队，其考察的数据、规划的项目往往对政府决策具有重要的参考意义。此外，环保团体还应积极承担环境公益诉讼主体资格，为有序引导公众参与生态环境治理，化解社会矛盾，促进人与人、人与社会以及人与自然和谐共生作出积极贡献。

　　第二，监督企业排放污染和破坏环境的行为，推动企业承担更多的生态责任和社会责任。环保民间组织可以积极利用自身的专业知识，与企业进行产学研一体化合作，促进企业按照绿色、循环、低碳经济的原则和要求进行生产和经营。

　　第三，加强与不同团体的合作、拓展环保活动的范围。通过加强与新闻界的联系与合作，促进环境信息的公开化，提高公众的环保认知度和参与度，促进环境决策公平、合理与公开;加强同城乡社区和社会工作者的联系与合作，共同发动城乡居民参与城乡环境整治，推进城乡环境治理;加强与法律界尤其是律师协会的合作，关注各类环境事件和环境纠纷，合理疏导受害者情绪，为环境受害者提供法律援助和专业帮助，促进群众依法保障环境权益，维护生态和谐、促进社会稳定。环保民间组织在参与环境治理体系建设的进程中，需要严格按照法律和自身章程的规定，提升组织生存能力以及开展环保项目的能力，影响群众、教育群众、发动群众，发挥生态建设的社会合力，将环保行动和生态治理实践落到实处。

　　(三)充分发挥志愿队伍在生态环境治理中的作用

　　志愿服务不同于政府服务与市场服务，具有群众性、公益性和利他性的特征。习近平同志2019年在天津市和平区朝阳里社区视察时曾指出，志愿者事业要同“两个一百年”奋斗目标、同建设社会主义现代化国家同行。“志愿服务是社会文明进步的重要标志，是广大志愿者奉献爱心的重要渠道。要为志愿服务搭建更多平台，更好发挥志愿服务在社会治理中的积极作用。”[2]

　　在开展生态环境治理、建设美丽中国的事业中，志愿服务以及志愿精神同样可以发挥其独特作用。志愿者来自群众领域，因此，具有其独特的凝聚力、疏导和教化作用以及广泛的扶助功能。因此，在生态环境治理的实践中，应大力发扬志愿者精神，努力扩展志愿者服务领域，同时扩大志愿者队伍，并完善志愿服务体系，积极推动志愿者联系人民群众与生态环境治理实践，例如，开展垃圾分类、环境宣传教育、绿色社区建设等活动，从而促进志愿精神与志愿工作同生态环境治理实践实现有机结合。生态环境治理中的志愿服务体系还应立足基层社会治理，扎根城乡社区，将志愿服务的特色与人民群众的利益诉求以及社区生活的实际需要结合起来，将志愿服务与扶贫互助和环境保护联系起来，实现广泛动员、广泛参与、积极奉献的局面，开展具有新时代特色的环境运动和志愿活动。

　　此外，志愿者服务队伍还要结合新时代群众需求的变化，加强自身的学习和管理，在联系群众、服务群众的过程中不断提升志愿服务水平与志愿服务能力。志愿服务需要在党的领导下有序开展，需要党政部门与志愿队伍的有效结合，从而促进广泛宣传与积极参与，形成一定的社会影响力与号召力，为建设生态文明调动全社会的智慧和力量。推动生态环境治理事业，需要广泛动员各类公众主体积极参与，发挥社会合力，从而构建现代生态环境治理体系，增强生态环境治理能力。

　　二、推动公众参与生态环境治理的意义

　　公众参与生态环境治理，既是发展社会主义民主政治的题中之义，也是建设社会主义生态文明的基本要求。积极推动公众参与生态环境治理，对维护公民环境权益、创新生态治理机制、提升生态环境治理能力、推动实现生态民主都具有重要的意义。

　　其一，公众参与生态治理有利于提升公众环境意识，发挥公众监督，保障公众环境权益。通过参与环境政策的制定、环境影响的评价，公众可以不断提升自身环境意识，加强参与生态治理的能力;通过协助政府监督涉污企业，监督政府在生态治理中可能出现的不作为或“寻租”行为，防止公共利益受损。政府不能将公众的环境意识和环境诉求视为经济社会发展的阻碍，而是要将其视为推动环境事务和经济社会发展的动力。没有群众的知情、参与、支持，生态治理是不可能成功的，社会和谐也无从谈起。因此，政府要树立积极理念，努力搭建公众参与生态治理的平台，促进公众生态利益得到有效保障。

　　其二，公众参与生态治理有利于创新生态环境治理机制，提升生态环境治理能力。以往，政府所施行的环境治理多为事后治理，环境管制更多地直接针对造成环境污染或环境损害的行为，主客体都较为清晰。而生态问题涉及人与自然的关系以及与之相关的人与社会的关系，既是环境问题，也是社会问题，是人的问题。这就意味着生态治理会涉及若干部门和公众，不仅需要依靠政府引导，也需要依靠公众支持。政府必须积极转变治理方式，创新生态治理机制，引入公众参与机制和合作治理机制，实现生态治理能力与治理方式现代化。公众参与有利于克服政府单纯环境管制的弊端，通过鼓励多方参与、共同治理，形成更为开放的治理态度和体制，增强生态治理能力。

　　其三，公众参与生态治理有利于推动生态民主，促进社会和谐。生态民主是社会主义民主在生态治理事业中的具体体现。生态民主需要政府主导，更需要公众参与;要实现公共利益，也要保障个体利益政府必须积极转变职能，建设生态服务型政府，即关注并促进人与自然和谐、构建多方参与治理机制的政府。生态治理的初衷是为人民服务、保障公众的根本生存权和发展权，最终治理目标是促进公众共建共享生态文明、促进人民群众的全面发展。因此，政府要积极建设和发扬生态民主，与公众进行民主协商和对话，倡导公平与公正，保障公众的生态权利。进而促进人与人(社会)以及人与自然的和谐。公众的积极参与有利于实现生态治理决策的广泛化和科学化，这既是建设生态文明的基本要求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。

　　三、公众参与生态环境治理的现实困境

　　推动公众参与生态环境治理，有利于进一步创新政府公共服务的理念和方式，充分发挥广大人民群众参与生态治理和社会管理的基础性作用。然而目前，这一领域还存在相应的瓶颈性问题与现实困境，限制了公众参与作用的有效发挥。

　　第一，公众参与缺乏完善的机制和途径，参与意识不高。由于生态环境治理工作长期处于政府主导的状态，公众普遍存在依赖政府的心理，缺乏保护环境、参与制定环境决策以及维护自身生态权益的社会责任感和主体意识。生态环境治理需要具有规范的参与程序，否则公众参与很有可能处于无序化状态，甚至无从参与的状态。从1994年颁布《中国21世纪议程》开始，我国就以法律、文件等形式规定了公众参与环境保护的内容，但是这些文本相对过于笼统，对于公众参与的程序、规范等并未作出详细规划和指导，因此，公众参与一直处于相对无序的状态，其参与意识也无法得到相应提升。此外，包括信息公开机制和决策参与机制等也存在滞后性，发展很不完善;听证制度发育迟缓，不少公众依然处于不了解、不理解的状态，甚至诱发社会矛盾。

　　第二，公众参与的法律环境尚不完善，缺乏有效法律法规的引导。以往相关法律领域，较为重视对公众保护环境义务的宣传，忽视了对公众环境权利的基本保障。多项法律法规都会涉及环境权益等类似概念，但是现行法律中对其往往缺乏的明确界定，以及可操作的维权路径。这就导致公众在遇到环境污染侵害时很难找到维护环境权益的正当途径，往往通过“闹事”来获得关注，从而导致环境群体性事件的多发。因此，当公众参与环境维权和环境保护的权利受到阻碍，以及环境知情权、参与权和决策权受到制约时，相关法律保障机制不够完善，都会使得公众参与环境治理的热情和能力受到极大限制。

　　四、推动公众参与构建现代环境治理体系的一般性原则当前，我国社会结构日益呈现多元化特征，参与社会治理和生态环境治理的主体也日益多元化。因此，推进生态环境治理应当坚持党委领导、政府负责、社会协同、广泛参与的一般原则，从而充分发挥社会合力在构建现代环境治理体系中的作用。推动公众参与构建现代环境治理体系必须坚持党委领导。在生态治理格局中，党的领导是根本。习近平指出：“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。”[3]

　　坚持党的领导是建设中国特色社会主义事业必须坚持的根本原则，在任何领域都不能动摇。2018年5月18，习近平同志在全国生态环境保护大会上强调指出，要“充分发挥党的领导和我国社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势，充分利用改革开放40年来积累的坚实物质基础，加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题，坚决打好污染防治攻坚战，推动我国生态文明建设迈上新台阶”[3]。在开展生态治理的过程中，党的领导主要体现在宏观指导上，统筹规划、全面布局并且协调各方利益，从而实现社会资源的有效整合。要不断提高党领导生态修复、生态治理尤其是化解环境群体性事件的能力，切实维护群众生态权益，促进社会和谐稳定。

　　五、推动公众参与构建现代环境治理体系的有效举措

　　公众参与生态环境治理是实现公民环境权益、加强生态文明建设的重要途径。2014年，环境保护部出台了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》，通过加强宣传动员、推进环境信息的公开、畅通公众参与表达和诉求渠道以及完善法律法规等方式，推动公众参与环境治理体系建设。此外，对于环境法规与政策的制定、环境决策、环境监督、环境影响评价以及环境宣传教育等重点领域，加强公众参与力度，共同推进环境治理能力建设。积极推动公众参与环境治理，有利于维护人民环境权益、创新环境治理机制并提升环境治理能力，从而进一步丰富和完善环境治理体系建设。在开展生态文明建设的新常态之下，推动公众参与构建现代环境治理体系，需要多措并举，促进公众参与意愿、能力与水平的提升。

　　一是加强宣传动员。促进公众理性参与生态治理，需要建立科学的宣传动员机制，进而形成公众与政府、企业之间的良性互动。在信息化时代，有效运用传统媒体和新媒体，及时解读环境政策，积极传递环境信息，满足公众对生态环境的知情权、参与权、表达权和监督权。中国的环保民间组织在开展环境教育和宣传、引导公众科学理性参与环保等方面都发挥了不可或缺的作用，成为构建环境治理体系中的重要一环。在此基础之上，通过环境宣传与教育，不断提升公众的生态文明理念，认识到积极构建环境治理体系，参与生态文明共建共享既是公民环境权益之所谋，也是公民环境责任之所在。

　　二是促进信息公开。信息公开机制是促进公众理性、积极参与生态治理的前提和基础，没有信息的共享和公开，公众参与只能流于形式，公众也无法以真正的理性和热情参与其中。近年来，环境群体性事件以上升之势逐年呈现，其中既有群众切实维权的案例，也有“不明真相”的群众盲目参与其中，而后者是无法提出真正合理而具有建设性的诉求或建议的。因此，政府部门必须积极建立信息公开机制，推动信息向公众进行及时和充分公开。

　　三是畅通诉求表达。近年来，由于环保意识的提升，公众对环境问题更为敏感。尤其是出于“邻避效应”，环境保护活动更多地出现了公民维权的因素。处理较为成功的案例中，公众主要通过向媒体曝光、向政府投诉或信访、同破坏环境的企业进行交涉以及申请行政复议等形式展开;反之，则会出现环境群体性事件，影响社会和谐与稳定。在这一过程中，公众的诉求能否得到合理表达是重要的一环，而近年来大多数环境群体性事件多是因为信息未能有效公开，群众诉求无法得到及时而充分的满足所致。因此，要建立有效的诉求表达和反馈的互动机制。

　　2014年，新修订的《中华人民共和国环境保护法》规定了公益诉讼制度，规定设区的市级以上、并于政府民政部门登记的社会组织，可以成为环境公益诉讼的主体。截至目前，中国大陆地区已有超过700余家环保民间组织具备了法定起诉资格，极大地提升了环保组织环保的监督能力以及参与生态环境治理的能力。通过建立诉求表达机制，能够更好地理顺社会关系，推动环境治理体系的有效建立。

　　环境工程师评职知识：与环境治理相关的期刊投稿渠道

　　环境治理相关论文可以投稿的刊物有很多，大家在发表论文时不仅要选择正确的期刊，还要选择正确的投稿渠道，一般在评职时，单位都会要求在相关专业公开出版的刊物发表论文若干篇，作者就首先要环境治理相关的论文，接下来结合论文内容选择合适的刊物，而作者对于期刊了解的并不多，盲目投稿，可能会因论文与期刊内容不符而退稿。