行政法学研究杂志投稿格式参考范文：论政策裁量的司法审查

　　引言

　　我国法治建设进程经历从 “主要依靠政策” 到 “既依靠政策又依靠法律”、再到 “主要依靠法律” 的发展过程。在此期间，行政与政策之间的相似性、现代行政国家的行政效率诉求等因素均促使行政机关实施政策裁量。政策裁量的实质即是行政机关为解决执法过程中的各类争端而进行利益衡量、同时引导行政执法结果适应社会发展方向。为进一步厘清政策裁量司法审查的运作机理，笔者从 “北大法宝” 中筛选出了数十个相关案例，以此为分析样本，从制度与理论角度反思政策裁量司法审查的规范性建构。

　　一、嵌入行政解释过程的政策裁量

　　(一)作为行政解释考虑因素的公共政策及其准法律属性

　　现代行政国家的背景使得行政逐渐朝向精细化发展，各类带有浓厚技术性特征的专业领域格外倚赖行政机关的专业知识和相关解释。为了使法律语言从模糊走向明确、同时促使法规范变得 “通情达理”，行政解释需要综合考虑与个案中的诸多因素，其中之一即是公共政策。

　　综观现有研究可知，域内外学者均不约而同地注意到了公共政策在行政执法中的特殊地位，特别是公共政策与法之间的关系。这也是我国行政法学研究领域的一个重要议题。我国的法治建设发轫于 “政策治国” 的传统惯例，这种独特的经历使得 “有法律从法律，无法律从政策” 的观念在我国早已深入人心。也正因如此，即使公共政策不具有规范意义上的法拘束效力，但实践中公共政策作为行政机关的行为准则，具有事实上的拘束力，被誉为 “准法律”。究其本质，公共政策的事实拘束力源自其可行性、灵活性与权威性。一方面，公共政策的内容须兼具社会可行性与组织可行性。意即，公共政策的内容需兼顾 “符合社会大众的价值标准” 和 “实现行政管理目标”。只有这样，才能真正实现政策落地。另一方面，公共政策较之正规的法律条文更为简便，可结合现实情境的变动填补法律中的空白，便于行政机关灵活操作、全面管理。因此，在大多数情况下公共政策都能起到补充、诠释、完善法律的功能，能够帮助执法人员实现立法语言从模糊到明确的转变。同时，考虑到上下级行政机关职级权威，下级机关的执法或多或少会受上级机关所制定的公共政策的影响。有鉴于此，学者们大多都认可公共政策具有的准法律功能，赞同 “公共政策是现代行政法的不成文法源”。

　　然而，当前的研究较为关注公共政策作为行政裁量背后的考量因素的角色，却鲜少探索公共政策在行政裁量中的运作发展，即政策裁量的内在属性及其运作机制。

　　(二)作为狭义法律解释功能延伸的政策裁量

　　“政策裁量”(policy-makingdiscretion)这一概念最早可追溯至美国学者科赫(Koch)的论著。科赫认为，行政裁量可分为五大类，其中一类便是政策裁量，即行政机关为实现长远的社会目标而采取措施的权力。在科赫看来，政策裁量使行政机关实际上有着与立法机关相似的功能，“因为法律仅是确定社会目标，而把实现该目标的方式与途径的选择交给了行政机关”。基于此，我国学者从三个路径对政策裁量作了进一步拓展。其一，从中央与地方的区分入手，强调政策裁量的实施主体应为国家部委与地方政府。其二，将政策裁量划入法院的权能范围，倾向于用 “政策考量” 来指代 “政策裁量”，认为需将政策裁量纳入能动司法的范围，并将政策裁量视为法院生成裁判时的必备过程。其三，将研究视域聚焦于行政机关的裁量权限范围内，认为政策考量是行政裁量的影响因素之一。由此可见，政策裁量是行政机关适用法律时无法回避的环节，可以说 “法规在具体案件的每一种运用都要求进行政策的选择”。

　　行政裁量是行政机关运用其职能来协调法治与政治的关系、实现实质正义的一种手段和工具。行政机关及其工作人员既要把握其行为的合法性，也需考虑如何在既有的裁量空间内作出更易被相对人所接受的行为。不同于其他类别的裁量权，行政机关在政策裁量中不单是在探究法律文本的字面意义，也非仅是填补法律文本中的空白、在立法者意图的基础上作延展，更需要在此基础上将单薄的法规范与丰富的个案事实相互映照，力求实现法条背后的政策意图。

　　值得注意的是，政策裁量的作用领域需从狭义法律解释的射程之外开始。当面对混沌难解的事实时，行政机关的首要选择是运用狭义法律解释方法解读现行有效的法规范。但 “法条有尽、情事无穷”，若行政机关无法通过狭义法律解释实现不确定法律概念的具体化，或者依据狭义法律解释存在复数解释可能性时，行政机关可利用政策裁量发掘出适合个案的行政解释。此时，政策裁量可被视为是行政机关基于狭义法律解释所作的拓展。

　　尽管都涉及对不确定法律概念的解释，但狭义法律解释与政策裁量之间仍存在显著差别。首先，狭义法律解释与政策裁量的关注重点不同。狭义法律解释重视法规范本身，而政策裁量则更关注个案情境中的公共政策因素。其次，行政机关在狭义法律解释与政策裁量中承担着不同的职责。行政机关在狭义法律解释中的职责主要体现为在法条文义的涵盖范围内实现不确定法律概念的具体化，其解释结论不能逾越字面文义所设定的框架。相反，政策裁量并不要求行政机关尽力实现法律概念的通俗化，而是希望行政机关在解释中贯彻公共政策的价值要求与内容指引。此时，行政机关的分析不再局限于法条的字面文义，真正起主导作用的是当时当地的公共政策及其背后的价值导向和所反映的社会发展方向。政策裁量在考虑现行政策的基础上，偏重于对解释结果的潜在社会效果的预测与评估，而行政机关也可视作是公共政策的执行者，而非单纯的立法者意志的执行者。由此，行政机关基于现有的公共政策将立法者制定的法律条文与个案事实相结合，通过政策裁量来得出带有个案意识之重新思考、服务于个案正当性的新结果。

　　政策裁量的这一功能在我国行政执法实践中体现得尤为明显。因为行政解释在我国执法实践中不是单纯的操作法律技术的过程，还 “交织着各种复杂的政策考量与政治谋略”。此时，行政解释中的政策裁量同时背负起了 “政策考量” 与 “行政裁量” 两个不同面向的任务，帮助行政机关筛选出法律授权范围内的最适当的解释方案，以实现 “与个案相匹配意义上的个别化”。

　　二、政策裁量在司法实例中的呈现及其效应

　　(一)政策裁量的直接呈现与间接呈现

　　政策裁量会或直接或间接地嵌入执法实践中。一方面，行政机关有时会选择直接援引当时当地的政策文件进行政策裁量，如上级行政机关针对现实问题发布命令、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等红头文件。如 “益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案”(以下简称为 “益民公司案”)中，周口市政府主动公开了其行政过程中考虑过的诸多政策文件，包括市计委作出的《周口市天然气城市管网项目法人招标方案》及《补充通知》、省计委发布的《关于周口市城市燃气输配管网工程项目建议书的批复》以及省建设厅发布的《关于周口市天然气输配工程可行性研究报告审查意见的函》等文件。又如，“念泗三村 28 幢楼居民 35 人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案”(以下简称为 “念泗三村案”)中，扬州市规划局认为自己在作出被诉许可时已将省人大常委会颁布的《江苏省实施〈城市规划法〉办法》《扬州市规划委员会第十四次会议纪要(部分)》《扬州市规划委员会第十六次会议纪要(部分)》等政策文件纳入考量范围，已完成了严密的政策裁量过程。再如，“溆浦县中医院诉溆浦县邮电局不履行法定职责案” 中，溆浦县邮电局认为，原告申请 120 急救电话，不符合省卫生厅、省邮电局发布的《关于规范全省 “120” 医疗急救专用电话管理的通知》。显然，溆浦县邮电局认为其已依据该文件对该问题作了适当的政策裁量。以及，“邵 ×× 诉黄浦区安监局安全生产行政处罚决定案”(以下简称 “邵 ×× 案”)中，黄浦区安监局提交了国家安全生产监督管理总局办公厅《关于〈安全生产法〉第八十条和第八十一条法律适用问题的复函》(安监总厅函字〔2005〕108 号)与市政府的有关文件作为补充证据，以此来证明其在作出被诉处罚决定时已基于当时的政策文件完成了政策裁量。

　　另一方面，行政机关也会积极学习领会文件载体背后的政策精神(如全国性重要会议期间的维稳需求、行政机关的直属上级领导的批示等)，并将相关政策精神以较为隐蔽的方式藏匿于政策裁量之中。例如，在 “朱 ×× 与张家界市公安局永定分局公安行政管理案” 中，被告永定分局曾以 “冒用他人居民身份证” 为由对原告作出行政拘留十日的处罚。但该原告在进站检票口被发现后已被阻止劝回，未造成危害后果，该处罚显然不符合过罚相当原则。回溯案件经过可知，原告曾因拆迁问题多次上访，且案发时正处于党的十九大重大会议期间。被告强调：“朱 ×× 为信访维稳对象，其在党的十九大重大会议期间不顾劝解携带上访材料赴京上访，对张家界及北京的安保工作造成了不良影响，即构成扰乱公共场所秩序”。可见，被告在决定加重处罚时考虑到了党的十九大会议期间的维稳需求。又如，在 “于 ×× 诉贵阳市住房和城乡建设局强制拆迁案”(以下简称 “于 ×× 案”)中，贵阳住建局强调 “已获得分管副市长的签字同意”。显然，在贵阳住建局看来，分管副市长的签字代表了市政府的意见精神，因而被告根据这一意见指引作出拆迁决定，已达成了政策裁量的任务。

　　(二)政策裁量的正反双重效应

　　政策裁量对行政执法存在正反双重影响。正面影响主要表现为政策裁量有助于提升行政效率、缓解执法压力。首先，政策裁量背后的政策导向意涵恰好与我国行政机关系统内部的 “下级服从上级”“领导负责制” 等传统惯例一脉相承，上级行政机关的政策性指令常常比法律更能影响下级行政机关的裁量活动。有时，结合个案情境的政策裁量结论更能体现上级机关意志，也更易被上级认可。其次，行政机关能够借助政策裁量提前进行意见沟通、价值整合与利益权衡，并引入公共政策因素以增强行政决定的可接受度和说服力，以此来规避群众影响、缓解执法压力。

　　但政策裁量的不当使用也存在负面影响。其一是潜在的政策裁量腐败化。裁量空间也意味着存在牟利的可能，若行政机关在政策裁量中优先考虑个人私利，偏离、放弃了公共利益或公共目标，易造成裁量腐败。其二是因过度夸大政策裁量的重要性而滋生的选择性执法。若行政机关机械化地过度夸大政策裁量的权重，忽视了对个案情境的具体判断，“死守僵硬的政策、方针或‘上级’之要求，根本未深入具体案情为裁量”，无疑会助长裁量滥用，“使行政法偏离了它的使命”。

　　三、政策裁量的司法审查现状

　　为规避上述后果，需将政策裁量纳入司法监督的视野中。深入观察后可知，司法对政策裁量的态度大致具备以下特征。

　　(一)法院为避免干预地方总体施政策略而选择尊重政策裁量

　　各地为推动本地经济发展、实现社会稳定而作出的行政决定往往都体现了当地政府对本地社会形势和行政任务的综合评估，是地方政府全局性政策中的重要组成部分。法院若对其进行深度干预，可能会影响当地政府的全局性策略，甚至导致政策在各地的不统一，不利于总体平衡。因此，当面对政策裁量内容时，法院有时会基于政治因素的考虑而选择浅层审查、放弃对政策裁量的评价，以回避对地方政府总体施政策略的干预。

　　例如，在 “宜昌市妇幼保健院不服宜昌市工商行政管理局行政处罚决定案” 中，被告宜昌市工商局在判断原告能否被认定为市场主体的经营者时，认为 “原告日常业务活动都是有偿的、其采购药品的行为是一种商品经营行为”。被告的肯定回答背后蕴含着 “促进社会主义市场经济健康发展” 的政策裁量内容，并被一审和二审所认可。

　　又如，“无锡美通食品科技有限公司诉无锡质量技术监督局高新技术产业开发区分局质监行政处罚案”(以下简称 “美通公司案”)中，针对原告是否属于 “未经许可从事食品生产经营活动” 的问题，被告开发区分局认为，原告 “生产的新产品速冻调理生肉制品不包含在已获证产品范围内，涉嫌未经许可从事食品生产经营活动”。显然，被告始终将 “保护消费者权益” 作为重要的政策裁量内容，而一审与二审均放弃了对此问题的评价，以示支持。同样的，在 “盐城市奥康食品有限公司东台分公司诉盐城市东台工商行政管理局食品安全行政处罚案”(以下简称 “奥康公司案”)中，针对原告经营的金龙鱼牌橄榄原香食用调和油标签应否标示橄榄油的添加量的问题，被告东台工商局也将 “消费者权益” 纳入政策裁量范围，并获得了法院的支持。法院明确提及，涉案产品的包装 “易造成消费者在购买此种食用调和油时的误解”“应从公众理解的角度综合分析判断”。

　　另外，在 “念泗三村案” 中，针对被告作出的规划行政许可是否合法的问题，被告扬州市规划局提供了省人大常委会颁布的《实施〈城市规划法〉办法》《会议纪要》等政策文件来证明自己已完成了政策裁量，并获得了法院的支持。法院强调，现有法律规范 “没有规定审批形式”，因此不能否定上述会议纪要在审批中的作用。

　　与此同时，在 “邵 ×× 案” 中，针对被诉处罚是否具有法定职权的问题，被告黄浦区安监局提交了总局的复函和市政府的有关政策文件作为补充证据，以此来证明其已具备法定职权。法院肯定了被告的政策裁量结果，收缩了对上述政策文件的审查。

　　(二)法院拒绝行政机关的政策裁量结果

　　第一，法院认为不存在政策裁量的空间。若现有制度已对涉诉争议作了较为详尽的规定，法院会倾向于认为不存在政策裁量空间。例如，“于 ×× 案” 中，针对被告采用审批表形式对强制拆迁行为进行审批是否违法的问题，被告贵阳市住建局一再强调 “有分管副市长签字” 这一政策裁量内容，但未引起法院的关注。法院径直指出，“分管副市长签字” 不符合《城市房屋拆迁管理条例》明文规定的 “法定程序” 和 “书面形式” 这两个法定要件，因而违法。再如，“永定分局案” 中，原告冒用他人身份证购买车票，被告永定分局对其作出行政拘留十日的顶格处罚，并强调原告在党的十九大重大会议期间赴京上访构成了扰乱公共场所秩序。但法院拒绝了被告作出的政策裁量，认为原告在进站检票口时已被发现并遭劝阻，未造成危害后果，根据省公安厅发布的处罚裁量基准第 16 条 “应处五百元以上八百元以下罚款或者处五日以下拘留”，而非行政拘留。

　　第二，法院作出替代判断。此时存在两种可能情形。其一，法院不满原政策裁量并以新代旧。行政机关在政策裁量中会基于当时当地的规制目标来进行利益衡量。若对现有的政策裁量及利益衡量结果不满，法院会基于个案情境提出新的政策裁量面向，如稳定的法律秩序、社会影响力、社会公众的情感认同等。例如，在 “杨 ×× 诉无锡市劳动和社会保障局工伤认定行政纠纷案”(以下简称 “杨 ×× 案”)中，被告无锡市劳动局以 “已超过申请时效” 为由拒绝原告在事故发生两年后提出的工伤认定申请，并认为限制工伤认定申请时效有助于 “节约行政管理资源，提高办事效率”。但这一行政效率导向的政策裁量受到了法院的质疑，法院指出，“保障工伤职工的合法权益” 更重要。对比可知，法院认为，当事人权益导向的政策裁量面向优于行政效率导向的政策裁量内容。相似地，在 “佛山市圣芳 (联合) 有限公司诉国家工商行政管理总局商标评审委员会、第三人强生公司商标撤销行政纠纷案”(以下简称 “圣芳公司案”)中，被告商标评审委员会认为，为促进市场经济健康发展，涉诉的第三次申请 “不属于以相同的事实和理由再次提出评审申请”，但遭到二审法院的反对。二审法院更为重视 “稳定的法律秩序”，并指出被告的决定 “会使法律对重启行政程序事由的限制形同虚设，不利于形成稳定的法律秩序”。因此，法院放弃了尊重姿态，提出了新的政策裁量面向。此外，在 “益民公司案” 中，被告周口市政府主动公开了当地市计委、省计委、省建设厅发布的相关政策文件来证明其授予第三人亿星公司城市天然气独家经营权的行为已经过充分的政策裁量。法院审理后发现，被告所提供的政策文件存在适用法律错误、违反法定程序之情形。但法院并未止步于此，随后指出，为保障周口市 “西气东输” 工作继续推进、保证周口市民及企业能及时使用天然气，被诉行政行为虽违法、但不宜撤销。显然，法院基于公共利益的考虑拒绝了被告的政策裁量。

　　其二，行政机关未提及政策裁量，但法院主动补充。有时，行政决定未明确涉及政策裁量面向，但法院审理后也会主动提及，以此来增强判决理由的说服力、凸显法院裁判的谨慎度与严密度。例如，在 “何 ×× 诉成都市武侯区劳动局工伤认定行政行为案”(以下简称 “何 ×× 案”)中，某员工在上班期间被发现摔倒在车间旁的厕所内不省人事，后因抢救无效死亡。被告武侯区劳动局认为，员工上厕所与其本职工作无关，是意外事故而非工伤。类似地，在 “孙 ×× 诉天津园区劳动局工伤认定行政纠纷案” 中，原告在行至用人单位的一楼门口台阶时滑倒受伤，被告园区劳动局以该事故不属于工作场所、工作原因为由拒绝工伤认定。在这两例案件中，被告的行政解释均未直接提及政策裁量，但两案的审理法院都基于 “保护劳动者合法权益” 这一政策裁量内容表示反对。

　　四、政策裁量司法审查的困境及其根源

　　(一)现有审查模式削弱了政策裁量的正面效应

　　回顾上述案例可知，法院在过半数的案例中选择不尊重政策裁量，而且法院并非仅因 “不存在裁量空间” 而拒绝接受政策裁量，更多的是法院主动选择代替行政机关作出全新的政策裁量内容。更甚者，法院对于相似问题的审查姿态并不统一。而这样的审查模式无疑不利于发挥政策裁量的正面效应。

　　一方面，法院拒绝政策裁量不利于促进行政效率。前已述及，我国的法治建设过程具有浓厚的 “依政策施政” 路径依赖色彩，上级行政机关的政策指令往往比法律更能影响下级行政机关的裁量活动。因此，下级机关常常将 “最能体现上级意志” 的政策裁量内容作为行政解释的主要成分，以更好地取得上级机关的支持和认可。法院拒绝政策裁量无疑会削弱政策裁量的积极作用、降低行政效率，相悖于当前我国行政改革加速推进、行政法制度变革跌宕起伏的大背景。另一方面，法院代替行政机关重作政策裁量，也会减弱政策裁量缓解执法压力的效用。我国社会是由亲缘、地缘关系构成的 “差序格局”，行政机关难以独善其身于社会关系网。特别是当行政机关作出负担性行为时，难免会受到自身社会关系的影响，不恰当的行政解释极易引发激发社会矛盾。在理想的路径中，行政机关会结合政策裁量所勾勒的当地法治目标与总体方针政策，借助政策裁量实现意见沟通与多元价值整合，并引入公共政策因素以增强行政解释结果的可接受度，并由此推导出与适应个案情境、具有说服力的行政决定，缓解执法压力。但法院拒绝政策裁量后，行政机关为规避诉讼争议，很有可能会逐渐放弃政策裁量，进而导致行政决定的可接受度下降、执法压力上涨。而上述问题的出现与我国法院的独特功能及其目标导向息息相关。

　　(二)根源：追求社会效果的政策实施型司法

　　第一，达玛什卡的两种极端型态司法组织。关于法院的功能定位，传统观点认为，法院的首要功能是解决纠纷，司法审判以实际纠纷的发生为前提。而后随着国家社会的快速发展，司法审判的理念、方式、目标发生了根本性变革，旧式的纠纷解决观点日益遭受挑战，并由此衍生出了若干种新思潮。在诸多讨论中，达玛什卡提出的两种极端型态司法组织理论可以为探索法院的角色定位提供指引。

　　达玛什卡从政府性情倾向着手，将现有的各类国家形态设想为分布在一条直线上的各个点，直线的两端就是回应型国家和能动型国家这两种极端类型。达玛什卡指出，回应型国家信奉自由放任原则，司法永远意味着解决纠纷，即纠纷解决型司法;能动型国家致力于广泛介入社会生活，旨在将国家政策贯彻到法官所审理的案件之中，即能动型司法。这两类看似对立的类型有时也会相互转化，产生一种混合式的司法形态。

　　第二，我国法院兼具纠纷解决型司法与政策实施型司法双重角色。我国法院在解决纠纷方面发挥着重要作用，并探索建立了多元化纠纷解决机制。但不同于达玛什卡所设想的单一型司法样态，我国法院兼具纠纷解决型司法与政策实施型司法双重特质。因为我国法院不仅仅是 “出色的解决纠纷者”，还扮演着政策实施型司法角色，在社会控制、规则确立和权力制约等领域发挥着重要功能，担负着落实依法治国基本方略的重要使命。具体而言，法院的工作涉及普法、接访、实现社会控制、为经济发展保驾护航等诸多内容。近年来，我国法院的政治任务紧密跟随国家发展的大政方针，“司法为民、保障人权、化解社会矛盾、保护弱势群体” 等政策性内容也频繁出现在最高人民法院及全国各层级法院的工作文件中。前述案例中(如 “何 ×× 案”“杨 ×× 案”“美通公司案”、“妇幼保健院案” 等)一审与二审在裁判思路上的高度相似性也进一步验证了我国法院的政策实施型职能。

　　第三，政策实施型司法的目标导向为实现社会效果与法律效果相统一。关于 “社会效果” 的界定众说纷纭，但基于现有讨论可以达成一个共识，法院不仅仅是机械的法律执行者，还需回应社会需求、为宏观的政府管制目标所服务，同时要将诸多潜在的社会影响纳入考虑范围。近年来最高人民法院曾多次发文强调要注重两个效果的统一，并将其列为全国各层级法院的考评体系指标之一。“两个效果相统一” 也日渐成为地方各级法院的关注焦点。前已述及，我国法院兼具纠纷解决型司法与政策实施型司法双重职能。当面对个案行政解释时，法院先借助狭义法律解释来落实纠纷解决职能。若行政机关已通过政策裁量对公共政策与法条含义作了有机结合，此时法院的政策实施职能更占上风，通过对于法内因素和法外因素的综合考量，法院可以审慎考察政策裁量，以确保行政决定落在法律效果与社会效果共筑的疆域内。

　　法内因素即前述狭义法律解释所达成的分析结果，而法外因素内容繁多，需要结合个案情境分析。例如，有论者主张，应通过重点关注法律规范之外的情景性因素(如社会稳定、与政府的关系、党的领导、群众情绪、经济发展等)来实现社会效果;也有学者提出，应采用新的办案方式(如用调节协调代替判决、宣判后增加解释、说理、教育程序等)来实现社会效果。无论如何，当面对政策裁量时，法院都需格外重视社会舆情及各种社会压力，通过分析各类法外因素来破解利益冲突、寻求利益平衡。在前述案例中，无论是法院选择用新的判断来替换原政策裁量，还是新增政策裁量内容，都反映出法院对社会效果的重视，“把执行党的路线方针政策体现和实现于司法审判过程之中”。

　　五、建构政策裁量司法审查的理想框架

　　(一)探索政策裁量的生存空间

　　承前所述，行政机关通过政策裁量来保证个案行政解释结果与当时当地的规制环境、发展目标相契合。若将狭义法律解释比作 “必修课”，则政策裁量更接近于 “选修课”。因此，法院的首要审查任务即是确定政策裁量的生存空间。若经由狭义法律解释得出的行政解释结果已足够，则行政机关无需进入政策裁量，政策裁量的生存空间被压缩至无。相反，若借助狭义法律解释仍无法回应现实挑战，则行政机关需通过政策裁量来完成公共政策导向的价值权衡。

　　狭义法律解释关系着司法审查的进程，因此法院需确认狭义法律解释的结果是否具备合法性。可行的分析路径包括确定涉诉行政机关是否具有解释权限、涉诉的狭义法律解释是否符合法律保留原则、是否与上位法已规定的内容相抵触、是否违反法定程序、是否与有权机关已有的相关法律解释冲突等。由此，法院将会面对三种可能的结果。其一，狭义法律解释结果不合法，则法院可以终结审查，无需考虑政策裁量问题。其二，狭义法律解释结果合法。此时，法院还需考虑当时当地的政治纲领精神及价值判断。若狭义法律解释结果已传递出了涉诉法律条款所包含的价值追求，且该价值追求与行政机关所需考虑政策纲领相匹配，说明行政机关在狭义法律解释阶段就已实现了利益权衡，无需再依赖政策裁量来发挥作用，审查程序到此为止。其三，狭义法律解释结果合法但未将当时当地的公共政策内容纳入考量范畴。这时，法院需进入下一个阶段来检视政策裁量的合理性。

　　(二)检视政策裁量结论的合理性

　　在确认政策裁量的生存空间后，法院需要确定行政机关的政策裁量结论是否符合现实需求、是否能通过合理性标准的拷问。此时，法院可以借助比例原则、考虑相关因素、同案同判等常见的工具来检视政策裁量结果。

　　首先，法院需要考察行政机关经由政策裁量作出的结论是否符合比例原则。学界通说认为，比例原则一般包括适当性、必要性和平衡性。因此，透过比例原则来观察行政解释中的政策裁量是否合理，其实质拷问在于：行政主体的政策裁量是否能够促成其所追求的行政目标;通过政策裁量得出的行政解释结论是否是最温和、对被限制对象干预最小的行政手段;以及政策裁量内容能否满足利益衡量要求，即政策裁量结果所追求的目标与对相对人合法权益造成的损害或者不利益之间能否实现平衡。

　　其次，法院可以通过考察政策裁量结论的相关因素来达成目标。“相关因素，是指与行政裁量的各环节或要素之间有着某种合理的关联性的各类因素”。此时，法院需探索行政机关在政策裁量中将哪些相关或不相关的因素纳入考量范围，以及这些因素对于政策裁量的推理过程与政策裁量的具体内容会产生何种影响。

　　再次，“同案同判” 也有助于考察政策裁量内容是否合理。“正义的一个基本原则要求就是，法律应当以相同的方法处理基本相似的情形”。若行政机关在相同或相似的个案中作出迥然不同的决定，不仅不利于实现个案正义，还会在一定程度上减损相对人的信任。而同案同判的关键就在于行政机关需延续先前的行政行为所采纳的解释逻辑与考虑因素。具体而言，行政主体可以通过遵循行政惯例、保持说明理由前后一致来实现同案同判。一方面，行政惯例经过长期的实践，已具备 “跨事件、跨程序的反复适用效力”，被公认为是行政法的不成文法源。另一方面，要求行政机关在说明理由的过程中维持前后一致也可强化行政惯例的约束。此时，可以通过行政机关在诉讼过程中提交的行为依据与理由来确定个案中的政策裁量内容是否有助于实现 “同案同判”。

　　(三)明确司法审查介入政策裁量的限度

　　功能主义程序性审判模式认为，实体性判断专属于行政机关，而程序上的控制则交给法院。法院着重审查行政决定的程序、过程是否公正。根据这一主张，司法审查的目的在于维护客观的行政法律秩序和救济个人权利，法院的角色应始终限定为 “公正的维护者”。换言之，法院的救济权能应当是被动消极的，法院应恪守其法律守护者的身份，防止过度入侵行政疆域。因此，为保障行政机关行使其权力维护社会秩序的基本效率，司法审查介入政策裁量的限度必须维持在一个值域范围内。

　　上文已指出，法院会出于一些顾虑(如政策裁量空间较小、避免过度干预地方政府的总体施政策略等)而选择尊重政策裁量内容。此外，行政专长和判断余地也会在一定程度上促成法院保持谦抑姿态。一方面，对于某些高度复杂或专业化的领域，行政机关具有远高于法院的事实认定能力，对于环境标准、产品质量等技术性强的领域则尤其如此。另一方面，判断余地是德国行政法上的概念，意指法院应当充分尊重行政机关享有的 “有限的决定自由空间”。虽然我国法院没有明确提出过 “判断余地” 的概念，但在长期的司法实践中，各级法院都不约而同在几个特定领域中收缩自己的审查疆域。例如，当面对涉及风险预测的判断、高度人身性的专业判断(如考试结果评判)、专家委员会的判断等，法院会给予较大程度的尊重。

　　政策裁量过程可以看作是行政机关面对纯粹价值判断问题所作的自行抉择，全方位展现了行政机关在价值权衡过程中的专业能力。因此，若法院经审查后认为该政策裁量结果具有合理性，表明行政解释结果成立，此时法院理应保持尊让姿态并尊重行政机关的专业判断，承认行政机关在政策裁量阶段具有优先判断权，以实现其纠纷解决职能。若法院经审查后确认政策裁量结果不合理，则此时法院应继续完成其政策实施型司法职能，通过检验政策裁量结果是否符合当时当地的公共政策来完成 “两个效果相统一” 的政治任务。

　　综上所述，本文对于政策裁量理想框架的设想并不是拾人牙慧，而是希望建立一个有针对性的检验行政解释中的政策裁量的优化路径与梯度模型。此模型包含三个阶段，第一阶和第二阶审查涉及审查标准问题，即法院需要确定运用哪些方法来分析政策裁量结果的合法性与合理性，第三阶涉及审查姿态问题，即如何把控司法介入政策裁量的界限。希冀为司法机关今后面对类似问题时提供足够的智识资源，以真正实现 “法律终止的地方是个案正义的开始” 之理想。

黄　 琳,北京交通大学法学院,202404