现代经济探讨杂志投稿格式参考范文：中国制造业外迁：趋势、风险与应对

　　引言

　　产业外迁的概念最早源自产业转移，是指产业个体或群体在地理空间分布上发生变动。国际上通常所说的产业转移是在技术进步驱动的产业转型升级内在规律下以巩固和提升一个地区相对比较优势为导向的部分产业链环节有序转出和转入。

　　制造业是各国经济发展的重要支柱产业，伴随全球价值链重构和逆全球化趋势的深入演进，以发达国家为主导的国际经贸规则体系出现了新变化，以市场准入为特征的 WTO 规则 “边境上措施” 日益被以破除边境内壁垒、实现国家间政策深度协调为特征的新一代国际经贸规则所替代。西方发达国家运用新的国际区域贸易规制对全球产业链进行 “去风险化” 布局，产业链布局从全球化加速转向本土化、短链化、近岸化和友岸化，对产业内在升级规律主导下的全球价值链分工体系构成严峻挑战，由此也引发了发达国家制造业生产环节从低成本非成员国区域向高成本成员国区域转移的现象。由非成员国向成员国的贸易转移将导致成员国资源利用率下降，形成贸易损失;非成员国的产业链将面临无序外迁，增加与发达地区的断链风险。中国等发展中经济体需要对上述现象高度关注。如果制造业外迁由国际产业转移规律之外的人为因素导致，重点产业部门转移过快或呈现突发性、批量化等特点，将导致失业增加、经济增速下滑、产业空心化等不可控的经济和社会领域系统性风险，对一个国家的政治经济安全和国际竞争力构成严重威胁。

　　本文重点聚焦中国当前制造业高质量发展面临的外部冲击和内在压力等引发制造业外迁的深层次原因，对制造业外迁类型、可能趋势和潜在风险进行分析，并提出防范制造业大规模无序外迁风险、引导制造业有序对外转移，提升制造业发展质量效益的对策建议。

　　一、中国制造业外迁现状

　　纵观全球产业发展变迁历程，全球范围的制造业规模化转移通常伴随新一轮科技革命和技术转移过程。全球目前已经历了五次大规模产业转移。第一次产业转移发生在 18 世纪末期到 19 世纪上半叶，以英国蒸汽机技术转移为牵引，实现了机器工业生产线向欧美国家的转移扩散。第二次产业转移发生在 20 世纪 50 年代至 60 年代，美国的产业结构升级以发展汽车和化工等资本密集型工业为标志，将钢铁、纺织等传统制造业转移到德国和日本。第三次产业转移发生在 20 世纪 70 年代至 80 年代，典型特征是德国、日本将轻纺、机电等附加值较低的劳动密集型产业转移到成本较低的亚洲 “四小龙” 地区。第四次产业转移发生在 20 世纪 90 年代至 2008 年之前，主要特征是美国、日本、德国等发达国家将劳动密集型产业向中国内陆地区批量化转移，大幅度提升了中国对全球产业的消纳能力，使大国规模优势得以充分发挥。本文重点探讨全球经贸规则体系重构下的第五次产业转移对中国制造业产生的影响。

　　1.国际冲击：全球产业链规则重构增加外迁风险

　　前四次全球产业转移，更多是以科技革命下技术转移和经济转型为主要驱动力，顺应经济全球化发展规律，使包括中国在内的发展中国家和新兴经济体实现了技术追赶和经济快速增长。中国成为全球制造业转移的主要受益者，推动了改革开放以来的产业升级进程，实现了从农业大国向工业大国的国际地位转型。第五次全球产业转移，是以产业安全、地缘政治等非经济因素为主要驱动力，以制造业高端环节向西方发达国家回流和低端环节向具有更低要素成本的东南亚国家转移为主要特征，围绕西方国家的核心利益，为维护产业分工市场垄断优势和产业体系尤其是制造业产业链的关键环节自主可控，开展的新一轮全球产业链分工布局。不同于前四次全球产业转移，第五次全球产业转移呈现的逆全球化发展态势，是对国际既有产业分工体系的冲击，由此引发了以跨国公司为主导的全球制造业主要生产和研发基地从中国大规模外迁风险。自 2008 年全球金融危机发生以来，伴随降低成本、寻求技术垄断和保护本土产业链等因素驱动下的高标准区域贸易协定(FTA)数量日益增长(Baier 等，2019;Laget 等，2020)，全球产业链供应链布局加速向区域化、近岸化和本土化集聚，并通过贸易转移等方式，使高标准 FTA 规则逐步演变为全球贸易投资治理权的经济新制裁方式(Miyeon 等，2020)，成为发达国家为获得全球价值链治理优势和治理权垄断而采取的政策干预替代措施(Schott 和 Goodman，2021)，大幅增加了非成员国进出口货物贸易和关联产业链供应链断链风险。全球产业链供应链重构趋势加速突变，增加了中国产业链 “未强先转” 甚至 “未强快转” 的风险。

　　2. 国内现状：新旧动能转换面临内在压力

　　当前中国进入了以构建新发展格局为主要目标的新阶段，该阶段的主要矛盾是现有社会生产结果难以满足人民群众日益增长的高水平消费需求。制造业应强未强，高端供给不足和低端供给过剩的矛盾仍未化解，这与要素市场和配套制度体系建设仍不完善、商品和服务市场质量标准体系不完善，以及不同地区政府市场监管规则、标准和程序不统一，大规模市场对技术创新、产业升级的作用发挥不充分等因素高度相关，一定程度阻碍了国内制造业跨区域分工协作和梯度有序转移进程，导致制造业供给质量不高、要素流通不畅和劳动力成本增加。如何对标高水平国际经贸规则，构建高水平制度开放体系，打造更加公平有序、便捷高效的营商环境，加强产业链、供应链和创新链跨区域市场整合，提升对国际要素资源的集聚和配置功能，巩固传统产业分工优势，做强新兴制造业领域的中高端产品，增强中国制造向全球主要市场的渗透能力，释放国内外市场主体对中国制造产品的消费和投资潜力，将成为当下中国化解产业新旧动能转换内在矛盾，抵御跨国公司制造业生产线外迁风险亟需解决的重要问题。

　　二、中国制造业外迁：动因、类型和风险评估

　　1.制造业外迁的主要动因

　　产业外迁的内涵可追溯到产业转移的相关定义，即企业将产品生产部分或全部由原生产地转移到其他地区。产业转移主要分为以下类型：一是顺应产业转型升级规律的地理迁移，一国将比较劣势产业转移至具有相对潜在比较优势的其他国家(Kojima，1975)。转出地区为了维持成本优势，不仅加大对转移地区的直接投资，而且向比较优势产业转移经营资源，导致转入地区产品价格下降，而转出地区也降低了购买成本，两者福利水平都得到提升(Kojima，1995)。二是基于集聚力和扩散力的相互作用，产业转移是扩散力占优的表现(Krugman，1991)。规模报酬递增、外部性、产品多样性、接近消费市场、基础设施较好等会产生向心力，而对异质性偏好、劳动力成本提升、竞争加剧等会产生离心力，在向心力和离心力的作用下，产业在地区间不断调整布局。三是近年来发达国家主导的制造业向本土迁移，以及呈现近岸化、友岸化布局，高标准 FTA 规则逐步演变为全球贸易投资治理权的经济新制裁方式。

　　制造业外迁的动因具体可划分为以下几种类别。

　　(1)价值链治理权驱动型。这一类别最早可追溯到美国新区域主义观点，重点是通过与意识形态相近的国家政府间自愿灵活合作，构建网络状组织以打造较稳定的利益核心，在特定战略领域获取共同利益(孙群郎和张旭慧，2022)。近年来，在地缘政治、新冠肺炎疫情等因素影响下，各国对国家主权和安全给与了更多关注。国家权力逐步成为对新一轮全球价值链治理权重构的核心影响因素，全球价值链主导权格局呈现高度 “中心 - 边缘” 范式，新兴经济体崛起带来的 “东升西降” 的影响将全球价值链中心国家的权力有限地进行了向外扩散，但权力扩散止步于中间层而难以到达体系的外围(庞珣和何晴倩，2021)。根据一个国家或地区在全球价值链网络中的国际权力塑造力构成因素理论解释，重构全球价值链网络化节点的政治权力优势重点体现在提升一个国家的规模优势、所处位置和参与度、关键节点的控制力、“链主” 地位、生态体系塑造能力、标准和知识产权控制能力等(余南平，2022)。此外，国际产业转移作为跨区域经济行为，是政府与企业之间、政府与政府之间多方博弈的结果，价值观、意识形态、政治制度相近的国家正在成为发达国家近年产业链投资的优先选择(郑亦深和张明之，2022)。

　　(2)经济成本驱动型。这一类别主要有三种表现形式。一是降低要素和制度成本的需求驱动。要素结构转型条件下，资本、研发成为中国生产的丰裕要素，2018 年上述两类要素占全球比重已分别达到 26% 和 21.2%(江小涓和孟丽君，2021)，由此降低了相关要素密集型产业链环节的生产成本。劳动要素在生产中的需求比例相对下降，导致劳动密集型产业链环节的利润受到挤压。Laget 等(2020)、Baier 等(2019)认为，在第五次全球产业转移影响下，劳动密集型制造业正加速向具有更低劳动力和关税成本优势的东南亚和拉美地区转移，中高端制造业向发达国家集聚。二是降低准入成本和服务业综合成本的需求驱动。服务贸易壁垒依然较高，制造业投入服务化与服务贸易壁垒之间的交互作用是导致全球价值链分工进程放缓的结构性动因(刘斌和赵晓斐，2020)。发达国家之间通过签署高标准区域自贸协定，投入产出的 “涟漪效应” 势必会增加发展中国家制造业中间品的生产成本，高端服务产品的短缺甚至会导致发展中国家难以进行高端制造业中间品生产。基于此，发达国家将重新考量中间品的外包决策和分工模式，进一步加剧部分制造行业向发达区域集聚和本土化回流的倾向(刘斌和赵晓斐，2020)。三是迁入地如越南、老挝等在关税政策、用地政策等营商环境领域相比迁出地大幅降低了企业的营业成本，增加迁出企业的收益。

　　(3)技术升级驱动型。高标准 FTA 规则将引发科技竞争驱动下的复杂价值链中资本和技术转移风险。原因在于，当关键技术和核心产业作为维护全球价值链权力的主导力量时，大国之间的权力博弈和国际竞争的重心领域必将发生转变(余南平，2022)。区域贸易协定成员国之间的标准协调涵盖技术、实质性内容与合格评定程序，实证研究表明实施技术标准协调的区域内贸易增长速度加快，从第三国进口的产品需满足合格评定要求，增加了第三国与成员国区域的技术贸易壁垒(Chen 和 Mattoo，2008)。在技术差距不大的前提下，即使技术不占优的国家设立技术壁垒也能够给本国带来福利增进(赵春明和陈昊，2011)。全球价值链重构引发技术转移的主要传导机制体现在三个方面：其一，服务业进口增长能够通过提高人均国内生产总值、增加科技研发人员和科技投入来提升出口技术复杂度，推动贸易结构转型升级下的外贸进出口规模扩张(姚战琪，2019)。其二，技术含量较高的中间品投入增长，在一个国家不同产业部门之间和全球产业链之间通过全球生产网络产生正向溢出效应，促进相关产业全要素生产率和贸易额增长(刘维林等，2023)。其三，在数字贸易成为新一轮国际竞争焦点的背景下，在经济发展水平相似的经济体之间，深化数字贸易规则条款能有效促进数字服务贸易额增长(王俊等，2022)。

　　2. 制造业外迁的主要类型

　　考虑政策驱动、经济驱动和技术驱动等因素的影响，并根据外迁企业的所有制结构、所处价值链分工地位、经济规模差异和产业可控性差异等，可将中国制造业外迁模式大致划分为如下四类。

　　(1)按照所有制结构，可分为外资企业、国有企业和民营企业外迁模式。外资企业、国有企业和民营企业对政策、成本的关切程度存在较大差异，在选择外迁目的地上也体现出差异化特征。外资企业对外转移的目标国主要集中在东南亚、欧美和日韩等国家;国有企业的迁入地较为分散，在南美、非洲、亚洲等均有涉及;民营企业对外迁移重点面向 “一带一路” 沿线国家和非洲地区(杨枝煌和陈尧，2022)。这是因为，外资在中国的产业布局主要分为两类，一类是鞋、纺织品、电子元器件组装等劳动密集型生产线，另一类是生产研发中心和销售中心等高价值链环节。外资企业向东南亚迁移是受更低要素成本和关税驱动，向欧美和日韩转移是受到发达国家再工业化和行业补贴等回流政策的影响。国有企业向外转移的行业和地区分布较为分散，说明其外迁并非受到某类政策或经济技术因素影响，更多是承载国家对外发展战略，出于拓展业务范围的需求。向外迁移的民营企业更多以生产低附加值、劳动密集型产品为主，在迁入地的选择上，主要基于规避欧美高关税、配套外企和国企生产环节同时迁出以及消化本地产能等因素的综合考量。

　　(2)按所处分工地位，可分为劳动密集型、资本密集型和技术密集型外迁模式。劳动密集型行业的迁入地多为越南、老挝等东南亚国家，例如 2021 年越南纺织服装总出口中高达 25% 的增加值来自中国(刘娅等，2023)。纺织服装业国内市场相对饱和、科技含量不高，在美墨加协定等新型国际区域贸易规则下面临非成员国原产地关税等问题，在追求市场利润动机下多数国内企业迁往东南亚国家。资本密集型行业可分为产业链条较长但成本上升较快的行业(如机械设备制造业、计算机通信和其他电子设备制造业等)与成本上升相对较慢但产业链条较短的行业(如食品制造业、家具制造业等)，近期需要密切关注外迁风险(郭澄澄，2022)。随着产业分工细化，许多企业的技术和基础工艺都不是自身实现的，而是由产业链重要节点的 “专精特新” 企业和隐形冠军企业完成，越是发达国家越重视供应链的外溢效应，以提升技术自主性和可控性为前提，采取全球范围的供应链主动扩张战略(唐宜红和张鹏杨，2023)。其中，依靠国内可控的供应链体系的技术转移未必对中国造成危害，反而通过拓展市场等方式对国内外产业发展形成支撑(唐宜红和张鹏杨，2023)。

　　(3)按经济规模差异，可分为部分环节外迁和全链外迁模式。有研究发现，在中国西部地区 OFDI(对外直接投资)尚未集中流出，具体表现在重庆等省市制造业呈现 OFDI 稳中有降、FDI 稳中有升的趋势(贺涛和姜渝，2022)。以重庆为例，国内企业的海外布局多集中在组装和销售等制造领域的劳动密集型环节，并不涉及复杂的产能转移。全产业链外迁模式，区别于本地化的企业将部分产能转移到海外的模式，更多由跨国公司主导的中高端制造企业引发，因其在海外布局链条较长，通常形成产业链和供应链相互配套的生产闭环。当受到政策影响时，极易引发技术研发、商贸物流等服务业与制造业配套迁出的大规模转移风险，由此导致迁出国的产业竞争力转移风险(张骥，2022)。

　　(4)按自主可控性差异，可分为互补型外迁和竞争型外迁模式。从承接地与中国产业链的关系看，分为承接地与国内产业链互补型外迁模式和竞争型外迁模式两种类型(唐宜红和张鹏杨，2023)。互补型产业链外迁主要体现在中国和东南亚国家之间，又称为 “中国 - 东南亚” 模式，本质表现为外迁产业链的原材料、零部件和中间品仍高度依赖中国的供应链体系，这种模式下中国仍处于供应链体系的主导地位，产业外迁可控性较高。竞争型外迁模式主要体现在中国与印度之间，又称为 “中国 - 印度” 模式，本质表现为承接地利用本国供应链体系形成完整产业链，以摆脱对中国供应链体系依赖，与中国产业链形成竞争关系。这种供应链体系意在其他国家形成完善的供应链体系，摆脱对中国供应链的依赖，是美国等国家拟针对中国产业链形成替代方案的战略部署，这种模式下产业链外迁无序性和不可控程度较高，应引起高度关注。从产业外迁的方向看，国际产业分工转移既包括从价值高地向价值洼地的顺梯度转移，也包括从价值洼地向高成本地区的逆梯度转移，总体来看，如果转移规模大、时间长、长期受制于国际环境影响，一定意义上失去控制，将成为有去无回的 “单行道”;如果转移规模可控、短期波动大而长期趋稳、受本国产业升级影响大，则产业转移的自主性和可控性较强，转移路径则构成有去有回的 “双行道”(白明和王桂虎，2022)。从产业外迁的范围看，在新冠肺炎疫情和俄乌冲突的叠加影响下，欧洲大量制造工厂被迫减产或关闭，不得已将部分制造业订单转移，比如有机化学品、电气设备、机械设备和汽车零部件等，外迁企业涉及行业范围广、数量多，发生不可控风险的可能性更大。而

　　对中国而言，短期来看并未发生关键和核心制造业领域的产业大规模外迁和转移的风险(贺涛和姜渝，2022;刘娅等，2023)，制造业外迁对制造业优势减弱的影响较为可控。但长期看，如果具备相对优势的企业普遍采取 “抱团出走” 的链条式外迁模式，势必会提高中国制造业整体外迁规模和外迁速度，影响中国产业体系的完备性，加剧产业 “空心化” 风险(刘娅等，2023)。目前中国在争取转移出去的优势企业回归上仍具备较大可行性，转移出去的企业时有面临 “水土不服”、外汇管制和经济纠纷等风险，较多企业迁出之后选择重新迁回国内(白明和王桂虎，2022)。

　　3. 制造业外迁风险评估

　　(1)以外迁难度和外迁意愿为维度的评估。参考国务院发展研究中心的相关报告，制造业产业链条长度和劳动力成本将直接影响外资的迁出意愿和迁出难度，可从上述双重维度，将不同行业属性的制造业按外迁风险从大到小排列分为 4 类，依次为劳动套利型行业、机器红利型行业、回流型行业和内需型行业。劳动套利型行业产业链条较短，成本上升较多，导致外迁意愿强、外迁难度小，因此最有可能前往低劳动力成本国家，套取更多利润空间。机器红利型行业和回流型行业分别具有外迁难度小和外迁意愿大的特征，其中机器红利型行业可看作为传统劳动密集型行业升级版，即通过自动化技术改造后生产率提升的中低附加值制造业，这类行业因劳动工序相对简单，产业链条较短，外迁相对容易。相比之下，回流型行业如机械设备制造业、计算机通信制造业等，尽管受到国外制造业回流优惠政策的影响较大，要素成本上升，但因其具有产业链条长，在国内市场各行业渗透率较高的特点，外迁难度较大，外迁风险相对较低。内需型行业的外迁风险最低，例如化工、汽车和铁路船舶制造等。这类行业因产业链较长且劳动力成本较稳定，国内市场规模较大，产业配套也较为完善，企业外迁意愿较小和难度较大。但基于国家安全等因素考虑，多数行业领域对外资开放的程度仍较为有限，实际利用外商投资规模有待拓展、质量层次有待提升，未来应进一步完善和落实《鼓励外商投资产业目录》，以更高水平对外开放制度吸引全球范围外资集聚，稳步扩大外资利用规模并引导外资更大比例投向具有较大国内需求及具备国内需求增长潜力的先进制造和基础制造行业领域。

　　(2)以国际规则排他性程度大小为依据的评估。从国际高标准区域贸易协定对成员国和非成员国原产地认证等规则条款中不难发现，某些制造行业领域国际规则排他性程度较强，非成员国面临的贸易壁垒较高，非成员国对成员国出口面临较高的关税和非关税成本。非成员国内的企业在避税需求下，将生产线外迁至成员国的可能性增加。以美墨加协定(USMCA)、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)和跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定(TTIP)的原产区域价值成分规则(RVC)为例，中国制造业向主要发达区域外迁风险等级可大致划分为超高风险、高风险、中风险和低风险 4 类。其中，化学原料及其制品、非金属矿物制品、武器弹药、航空航天器等涉及国家安全的重要资源能源型制造业，农产品制造和关键核心技术 “卡脖子” 领域的制造业，面临全产业链在成员国境内才可规避高额关税的要求，对中国制造业出口存在很强的挤出效应。

　　三、中国制造业外迁应对：基本思路和实施路径

　　针对制造业外迁是否需要采取政府干预措施，目前学界存在两类不同观点。一类观点认为，国内制造业向外转移符合全球产业转移规律，伴随劳动力成本上涨，劳动密集型制造业每隔 10 年到 20 年就会发生一次大规模区域转移，因此不需过分干预。另一类观点认为，美国拜登政府 “印太经济框架” 等供应链协议在关键部门关键产品采取的多样化采购可能对中国的供应产生排斥作用，需采取多元化的供应链合作机制来分散风险(苏庆义，2023)。针对中国制造业无序外迁风险的应对思路可大致归纳如下。

　　1.应对思路

　　一是提升自主性。保持供应链在技术创新等关键核心环节的控制力。在提升供应链效率、加强供应链成本控制和维系供应链体系稳定安全上下功夫。发挥国有高新技术企业示范效应，引导民营高新技术企业资本流向 “卡脖子” 产业，实现国有和民营高新技术企业融合发展，进一步推动产业链中心度与中介度提升(庞磊和阳晓伟，2023)。在重点制造业行业领域，由政府牵头，以产业链核心企业为研发突破点，分步骤强化存在断链风险的关键核心技术攻关等(金星和郭谊，2023)。

　　二是确保安全性。从产业生存安全和发展安全的基本要求看，重点是加强关键产业链供应链的安全性，包括培育本土跨国企业，以我为主进行资源整合和市场配置，在重点产业领域培育一批具有国际竞争力的大企业和具有产业链控制力的生态主导型企业，构建自主可控产业生态。完善产业技术创新、基础设施配套能力和构建产业合作网络，确保产业生态安全和供应链完整可控(沈梓鑫，2023)。

　　三是增强完备性。增强制造业体系完备性的重点是构建规模化集群，就价值链的某个具体环节做大做强，形成规模效应，通过市场竞争机制的有效筛选，培育行业龙头企业，增强制造业集群的竞争力。一方面，要引导产业集群发挥地理邻近优势，形成知识溢出、劳动力共享、中间投入品共享等集群优势，向产业链上下游关键技术和关键环节突破。另一方面，运用京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带等经济区域的地理空间优势，发挥横向集群效应，形成全国梯级布局。针对不同外迁风险等级的行业，有序开展建链、强链、补链、延链工程，打造上下游、东中西部协作分工的现代产业链体系，增强产业集群竞争发展能力。

　　四是注重开放性。对标国际高标准经贸规则，通过创新制度型开放模式打造高质量产业集聚区尤为重要。一方面，持续推进对外开放，加强国际产能合作。针对与东南亚国家的互补型产业外迁模式，在云南、广西等毗邻省份利用地理优势，防范东部地区关键制造业门类 “越顶转移” 到毗邻发展中国家的风险，在沿边省份高质量建设一批中国 - 东盟跨境产业集聚和融合发展开发区。增强中国老挝磨憨 - 磨丁经济合作区在承接东部地区橡胶制品业、通用设备制造业、电气机械和器材制造业等遭遇欧美 “双反” 制裁的制造业转移中的中流砥柱作用，发挥老挝原产地证书在国内重点产业规避高额出口关税中的优势，完善与相邻国家的物流、交通等基础设施，降低跨境贸易成本，提升口岸通关效率(秦磊和熊彬，2018)。另一方面，加强内陆省级行政区域之间和市、县内部贸易开放，畅通国内循环以降低市场分割壁垒，进一步提升中西部地区对东部地区产业转移的承接能力。有序破除跨行政区域之间市场分割所引发的内贸成本上升快于外贸成本的问题(李自若等，2022)，缓解乃至消除生产率较高的企业更倾向于进入国际市场进行制造业外包加工和服务配套导致的国内生产线大量外迁、产能利用率偏低现象。

　　2. 中国未来应对路径

　　依据中国当前新发展阶段和建设现代化产业体系的目标，需进一步深化研究，形成应对路径。从制造业外迁驱动因素看，国际外部环境变化影响下的 “被动式外迁” 不可控，国内产业升级发展规律驱动下的 “主动式外迁” 可自主选择。主动有序开展本土生产基地外迁，可为国内产业新动能发展腾出空间、合理规避关税并主动寻求多元化国际市场，应予以系统谋划、积极引导。

　　根据 2021 年工信部等十部委联合出台的《关于促进制造业有序转移的指导意见》、2023 年国家发改委印发的《承接产业转移示范区管理办法》等，针对中西部地区不同省份的比较优势，应加强产业承接统筹布局研究，形成防止地区间产业承接同质化内卷化的具体操作办法，引导各地结合自身基础选择产业承接方式，形成新的比较优势和区域发展合力。具体包括：

　　一是针对被动式外迁制造业，根据外迁风险的不同驱动因素，采取更具针对性的风险化解措施。针对链条短且成本上升快的制造业，这类制造业通常以劳动密集型制造业为主，可在满足本地需求基础上，将该类制造业有计划迁往与中国达成免税协定的 “一带一路” 沿线国家，腾出空间发展优势产能。针对链条短但成本上升较慢的制造业，可向中西部地区拓展市场，延伸产业链上下游，加强本土根植性。针对链条长但成本上升较快的制造业，可通过引进智能生产线、加快信息化技术改造的方式，降低人工、土地等传统要素成本。

　　二是针对东部地区关键制造业门类及核心环节，分类化解大规模无序外迁风险。针对技术寻求型的 “小而散” 战略性新兴行业企业，应加快出台配套的金融税收政策等支持方案，鼓励企业 “抱团出海” 拓展海外研发基地和应用市场。针对成本规避型传统制造企业，建立沿边和内陆地区的 “拦水坝”，提升产业链关键配套环节的国内承接能力，防范 “越顶转移” 风险，确保产业链条完整性。

　　三是提升中西部地区产业承接能力，推进本地产 业链式升级和创新型资源要素集聚，形成新的经济增长极。围绕各地区基础优势和发展定位，进行 “一盘棋” 系统谋划，开展跨区域产业协同布局。推进各省 市因地制宜承接产业链的比较优势环节，完善本地配套服务，带动承接地实现新旧动能转化，促进消费、投资和就业增长。

　　四、中国应对制造业外迁风险的对策建议

　　中共二十大报告对增强维护国家安全能力作出安排部署，强调 “加强重点领域安全能力建设，确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全”。产业链稳定安全是构建新发展格局的重要基础。大国经济的一般特征是以内需为主导、内部可循环，内外需市场相互依存、相互促进。当前中国正处于新旧动能转换和新质生产力培育壮大的关键期，在产业链自主可控的基础上，构建完备的产业链供应链体系，促进产业结构升级和高质量发展，对推动中国跨越中等收入陷阱、顺利迈入高收入国家门槛尤为重要。一方面，需要依托强大的国内市场不断提升产业链供应链稳定性和安全性，形成对全球资源要素的强大吸引力、应对激烈国际竞争的强大竞争力和在全球资源配置中的强大推动力;另一方面，也应重视以国际循环提升国内大循环效率和水平，改善生产要素质量和配置效率。

　　近年来国际地缘政治冲突呈现多发性和加剧性特点，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升，在欧美势力影响下，越来越多与中国存在战略竞争关系的国家试图开展供应链 “去风险化”“去中国化”，对中国确保关键产业链自主可控和提升产业链发展韧性带来严重威胁。在中央各类政策前瞻布局和统筹安排下，中国经济回升向好的基本面没有改变，但也不能因此忽视现代化产业体系构建和制造业发展中面临的有效需求不足、低端产能饱和、社会预期转弱、风险隐患较多等现实问题。现有文献在论述制造业外迁的原因、表现形式、评价标准、风险程度等方面已经形成了较为丰富的研究成果，但是针对制造业外迁风险在何种情形下需要政府干预，以及在风险处置中如何确立政府和市场的边界问题，如何运用沿边地区守住外迁失控和经济失速风险的防线，在 “毗邻国家沿边地区”“边境 - 内陆产业合作区” 形成互惠互利的产业转移试点方案，目前仍缺少系统深入的分析，有待拓展和深化研究。

　　当前国内大循环仍存在较多堵点，国内不同区域间产业发展仍存在供需不匹配、要素不流通和结构不平衡问题，例如东部地区仍有大量制造企业 “越顶转移”，对中西部地区产业结构转型升级进程带来不利影响。为此，应进一步完善产业空间布局，增强中西部地区对从东部发达地区迁出的产业承接能力，以国内循环推动区域协调发展和整体动能提升。未来需着力做好以下几方面措施。

　　1.加强顶层设计，合理规划发展方向和空间布局

　　2023 年 12 月中央经济工作会议提出 “以科技创新引领现代化产业体系建设”，以及 “完善新型举国体制，实施制造业重点产业链高质量发展行动，加强质量支撑和标准引领，提升产业链供应链韧性和安全水平”。上述重要论断从理论源头上为应对制造业无序外迁风险指明了方向。产业外迁的原因主要是成本上升和产能利用率下降，因此防止制造业无序化、规模化外迁的一条重要措施是加强科技创新，促进产业结构升级。科技创新应与制造业升链强链补链工程紧密结合，强化制度引领和顶层谋划，以加快传统产业转型升级、加强应用基础研究和前沿研究、强化企业科技创新主体地位为目标导向，为民间资本和外商资本进入实体领域创造更多空间。

　　2.推动技术升级，实现关键核心环节制造业自主可控

　　明确科技创新引领产业现代化建设的主攻方向后，国内制造业技术水平提升需要政府牵头、社会协作，营造有利于科技和产业创新发展环境。确保政府投资能够起到带动放大民间投资的效应，引导社会资本重点支持关键核心技术攻关、新型基础设施、节能减排降碳领域的制造业转型和新型工业化建设，培育发展新动能。在关键技术研发、高端制造等产业链高附加值环节掌握主动权，提升上述环节的自主可控能力。

　　3. 拓展开放领域，提升制造业吸引外资规模质量

　　对标国际高标准经贸规则，在技术合作、跨境贸易、电子商务、数据流动等领域加强规则、规制、标准和管理水平开放。将开放的区域范围向沿边省市和经济口岸拓展，将开放的领域向中间品、服务贸易领域深化拓展，借助 “一带一路” 倡议和 RCEP 等协定实施带来的机遇，推动沿边经济开发区制度开放先行先试，破除区域内部市场分割壁垒，联通东中西部市场，释放国内消费空间。

　　4. 注重区域协同，促进跨区域产业分工和有序转移

　　未来区域间产业体系构建需以城市群建设为核心，在此基础上构建分工合理、竞争有序的区域间产业协调发展体系。一方面，加强城市群之间多层次、跨区域合作。统筹谋划产业布局和推进跨区域、跨部门产业协作分工，避免同质化竞争和陷入低效生产循环。在各区域推广江苏省 “南北挂钩合作”、浙江省 “山海协作工程” 的经验，通过建设合作园区、产业平台的形式促进欠发达地区承接发达地区的产业转移、获得创新资源。另一方面，欠发达地区城市群构建应结合要素资源禀赋和产业基础，打造非对称优势。以培育中心城市的优势产业、新兴产业为主，优先发展中心城市的先进制造业、高端服务业，再向周边城市发展相关产业的上下游配套产业，以沿边口岸园区和跨境开发区功能提升为重要抓手，加快完善中西部省份对发达地区和毗邻国家迁入产业的生产生活配套服务功能。

　　5. 促进消费升级，带动制造业投资增长和产能优化

　　激发有潜能的消费，扩大有效益的投资，在制造业领域形成消费和投资相互促进的良性循环。优化消费环境，增加城乡居民收入，扩大中等收入群体规模，释放超大规模需求市场更加多元化、高端化的消费需求。以提高技术、能耗、排放等标准为牵引，推动大规模设备更新和消费品以旧换新。围绕数字、绿色、健康、农文旅等新业态构建多元化消费场景，带动制造业及配套生产服务业供给模式转型升级，促进先进制造业、高标准生产型服务业与高品质生活服务业之间融合发展。稳定和扩大传统消费，提振新能源汽车、电子产品等大宗消费，以消费模式升级培育制造业新领域的投资增长点。

　　6. 完善政策配套，提升重点制造业领域投资实效

　　采取财政政策和货币政策的相互衔接和功能配套，提升政策体系支持制造企业投融资的目标导向性、精准性、差异性，降低政策合成谬误风险，注重提升各类政策组合拳的实际功效。财政政策更加倾向于结构性减税降费，重点支持科技创新和制造业高质量发展。货币政策注重盘活存量和提升效能，加大对科技创新、普惠小微、数字经济和绿色转型的支持力度，降低社会综合融资成本。加强国家发展规划对省区市规划的统领作用，对各省区市政府承担的重大国家级项目重点予以融资支持，为实现关键制造业门类保质保量发展，带动其他产业链式升级、促进就业增长、提升公共服务能力和稳定中小主体信心夯实制度保障。

董小君;郭澄澄,中共中央党校(国家行政学院);国家发改委宏观经济研究院,202411