健康发展与政策研究投稿格式参考范文：上海市老年照护统一需求评估服务体系的现状、问题与对策建议

　　老年照护统一需求评估服务体系的建设与完善有利于实现照护服务与老年人需求的合理匹配，促进养老资源的有效配置，是开展长期护理保险(以下简称 “长护险”)制度的基础与前提，已成为各地养老工作的重点之一。上海市人民政府办公厅印发的《上海市老龄事业发展 “十四五” 规划》中提出要优化长期护理保险试点政策体系和配套支撑体系，完善需求评估机制。上海市老年照护统一需求评估服务体系自 2014 年建立，在实际运行中仍存在一定不足，如评估结果与长护险服务提供机构制定的护理计划相对割裂，评估机构和评估员队伍缺乏激励机制等。

　　国内对于老年照护统一需求评估服务体系的研究仍处于起步阶段，研究多以总结经验、借鉴国内外先进做法为主，对于现有老年照护统一需求评估服务体系内部存在的问题及对策研制停留在评估指标本身及涉及内容的选择方面，少有对专业评估队伍、评估质量管理制度、评估保障机制等方面的深入研究。基于此，本研究探索上海市老年照护统一需求评估服务体系的现状，分析体系运行中存在的主要问题，提出改进的合理化建议和对策，以期为评估服务体系优化提供依据。

　　1 资料与方法

　　1.1 资料来源

　　1.1.1 机构调查

　　为了明确评估服务体系的建设现状和资源配置状况，对上海市市、区两级全部老年照护统一需求评估机构进行问卷调查，共调查 1 家市级机构、29 家区级机构。调查时间为 2022 年 9-10 月。调查采用自拟电子问卷，问卷内容包括机构基本情况、人员构成、人员基本情况、机构经费来源构成、支出构成、资产负债、工作用房、信息化建设、服务提供情况等。

　　1.1.2 关键知情人访谈

　　对上海市市、区两级卫生健康委员会、医疗保障局、民政局等部门的管理者以及评估机构的负责人开展关键知情人访谈，共访谈 26 人，其中上海市市级机构 7 人(包括市卫生健康委员会 3 人、市医疗保障局 2 人、市民政局 1 人、市养老服务发展中心 1 人)，上海市区级机构 19 人(包括区级卫生健康委员会 5 人、区级医疗保障局 3 人、区级民政局 2 人、老年照护统一需求评估机构 9 人)。访谈内容主要包括上海市老年照护统一需求评估实施情况、机构服务能力情况、组织体系运行的问题和完善建议等。

　　1.2 研究方法

　　基于世界卫生组织 2007 年提出的卫生系统分析框架，从服务提供、评估人员情况、信息化建设、筹资状况、组织架构、行业管理等维度总结上海市老年照护统一需求评估服务体系现状。

　　对关键知情人进行访谈，运用主题框架法对获得的访谈稿进行分析，确定分析主题，进行资料标记、归类，对总结的资料进行整理，分析梳理体系运行中存在的主要问题。

　　1.3 统计学分析

　　使用 Excel 2015 软件和 SPSS 27.0 软件对定量数据进行统计学分析;利用 Nvivo 12 软件对访谈资料进行文字的编码、归纳、分析与总结。

　　2 结果

　　2.1 上海市老年照护统一需求评估政策发展历程

　　上海市于 2013 年制定了老年照护等级评估要求的地方标准。2015 年要求加快评估信息管理系统的建设，完善评估标准，积极培育第三方评估机构，加快评估人员的培训。2018 年制定了《上海市老年照护统一需求评估标准 (试行)》并于 2019 年制定了《上海市老年照护统一需求评估标准 (试行) 2.0 版》。2020 年上海市印发《上海市老年照护统一需求评估办理流程和协议管理实施细则 (试行)》，对于定点评估机构基本条件、评估人员配置、评估工具和评估标准、初次评估流程、评估费用等作出具体要求。2022 年上海市修订《上海市老年照护统一需求评估及服务管理办法》，更新《上海市老年照护统一需求评估办理流程和协议管理实施细则 (试行)》，对部门职责、评估机构、评估人员、评估流程和评估时间进行内容更新。

　　2.2 上海市老年照护统一需求评估服务体系现状

　　上海市老年照护统一需求评估服务体系自 2014 年试点至今，经过 2014-2016 年试点探索期、2017-2018 年全面推进期和 2019 年至今的规范完善期，现有市、区级评估机构 30 家。组织架构、服务流程、管理机制和制度上形成了一套上海模式。在需求侧，由第三方专业评估机构对老年人的身体状况进行评估，确定其身体照护等级;在供给侧，统筹多部门的养老服务资源，按照评估结果匹配相应的养老基本公共服务项目，体现上海实施的健康老龄化策略综合了社会养老资源，也展现特大城市实施老龄全程健康管理的制度策略的创新。

　　评估服务提供的规模较大，以初次评估服务为主。自 2014 年试点以来，累计受理完成 200 余万老年人的评估申请。2021 年全市初次评估服务 360473 人次，复评服务 16265 人次，市级终评服务 78 人次。

　　评估人员数量较多，以兼职人员为主。截至 2022 年，全市 30 家评估机构共有评估人员 5052 人，专职与兼职人员的比值为 1:29;平均每家机构评估人员为 168 人。市级评估机构 1 家，有评估人员 36 人;区级评估机构 29 家，共有评估人员 5016 人。全市总体评估人员以女性为主，年龄以 35-44 岁为主，类别以 B 类评估人员(取得执业医师或执业助理医师资格)为主，B 类与 A 类评估人员的比值为 1.98:1，评估人员受教育程度以大学本科为主，职称以中级职称为主，职业类别以执业(助理)医师为主，所学专业以临床医学专业为主。

　　信息化建设多平台并行，保障评估数据管理与质量控制网络运行。市级统一信息管理平台主要是上海市医疗保障局建设、管理的评估数据记录系统，以及上海医健卫生事务服务中心(以下简称 “医健中心”)在建试行的质量控制诚信数字化网络。前者对评估流程数据、量表信息进行管理，后者探索对评估过程的质量控制数字化。

　　筹资状况以医疗保险统筹基金为核心，上海市老年照护统一需求评估费用来自医疗保险统筹基金的长护险基金列支。《上海市长期护理保险试点办法》规定：对于参加职工基本医疗保险的人员，按照用人单位缴纳职工基本医疗保险缴费基数 0.5% 的比例，从职工基本医疗保险统筹基金中按季调剂资金，作为长护险筹资。对于参加城乡居民基本医疗保险的人员，根据 60 周岁及以上城乡居民基本医疗保险的参保人员人数，按照略低于第一类人员的人均筹资水平，从城乡居民基本医疗保险统筹基金中按季调剂资金，作为长护险筹资。

　　组织架构基本健全，形成 “政府主导，多主体参与” 格局。当前评估工作涉及上海市卫生健康委员会、上海市民政局、上海市医疗保障局、评估机构、社区卫生服务中心等主体。其中政府部门起到主导与监督的作用，医疗保障局作为牵头单位，卫生健康委员会、民政局作为行业管理部门，委托医健中心作为市级评估机构，承担全市评估机构行业管理的日常事务工作，上海市发展和改革委员会(以下简称 “发改委”)负责统一需求评估相关政策协调工作，上海市财政局、上海市人力资源和社会保障局等部门也各司其职。评估机构形成了 “1+29” 的市、区两级分布，即由 1 家市级评估机构和 29 家区级评估机构共同承担全市的评估任务;评估机构的 B 类评估人员主要来自各区社区卫生服务中心。

　　行业管理较为完善，形成 “1+4+X” 行业自律管理模式。医健中心负责建立评估机构质量管理与控制的工作机制，并承担评估机构行业日常管理制度和规范建设，于 2020 年向上海市评估机构发布了《上海老年照护统一需求评估机构质量管理评价指标 (2020 试行版)》。当前在行业内采取 “1+4+X” 的行业自律管理模式，即由 1 家市级评估机构、东西南北 4 片区、29 家区级评估机构对评估质量开展三级质量控制。采用自查、互查、抽查和智能质量控制开展评价，通过质量控制诚信评价等级反映评估机构实际质量控制诚信工作的成果，规范评估行为，保障质量控制管理制度及程序的有效执行。

　　2.3 上海市老年照护统一需求评估服务体系存在的主要问题

　　运用主题框架法确定上海市老年照护统一需求评估服务体系存在的主要问题，分别为行业管理、机构和队伍建设、运行机制、服务能力，各设若干子问题。

　　2.3.1 行业管理方面

　　问题 1 是服务体系多头管理，顶层统筹有待加强。当前评估工作管理涉及多个主体，由发改委统筹协调，医疗保障局执行协议管理并对第三方机构实行监管，卫生健康委员会和民政局执行统一评估行业管理，医健中心承担行业具体事务，各个行业主管部门虽然根据制度设计进行了分工协调，但在实际运行中，各部门着眼于履行各自职责，缺乏顶层统筹，行业缺乏定位及相应的协调机制，以致各部门间信息沟通不畅等。

　　问题 2 是管理部门对评估机构质量控制约束的强度有限。职能部门之间存在信息沟通不畅、数据流转不通的现象，影响对评估机构的监管，尤其是医疗保障局因 “医保专线” 数据的特殊性、保密性，使行业管理部门缺乏获取一手数据的权限，影响质量控制效率。同时，对于质量控制不合格的机构，除医疗保障局可以给予取消其定点资格的惩罚外，其余相关部门未配备相应约束手段，难以采取有力的约束措施。医疗保障局在评估工作中的主体职能属性主要为监管评估行为、支付部分评估费、结算长护险基金护理费用，但从评估工作整体来说其职能存在局限性，不能实现对统一评估行业进行全方面监管。

　　2.3.2 机构和队伍建设方面

　　问题 1 是评估机构规模小，服务项目与收入来源单一，不利于机构可持续发展。当前上海市 29 家区级评估机构中，28 家为民办非企业单位性质的社会服务组织，仅有 1 家为企业单位;机构规模偏小，专职管理人员数量少。评估机构服务项目与收入来源单一，机构的生存与发展高度依赖于评估费用的收入，不利于其稳定、可持续发展。

　　问题 2 是评估人员队伍不够稳定，兼职比例高。当前全市评估人员中兼职评估人员占比大，人员流动性较大。兼职评估人员又以 B 类评估人员为主，主要来源是社区卫生服务中心的医生，他们参与评估工作受个人时间精力、领导态度等众多因素影响，而消极的工作感受也会进一步降低其作为评估人员的工作稳定性。

　　问题 3 是老年需求评估尚未纳入职业序列，评估人员的职业认同感有待提升。评估人员的胜任能力可以分为职业知识、基本专业技能和职业道德，而实现这 3 个方面能力的提升，需要从学历教育、准入制度、继续教育 3 个方面努力，目前评估工作并未作为一个独立的职业存在，因此在学校、职校内不会设置相关专业，人才培养缺乏途径与投入;现有上岗与在职培训存在评估培训内容少、培训时间短等问题，导致评估人员难以全面、系统地掌握评估服务所需的知识与技能。此外，由于社会对评估人员职业的认可度尚显不足，也使从事该行业的专职人员与兼职人员均难以从中获得认同感和归属感，工作满意度不高，影响队伍的人员素质与能力。

　　问题 4 是评估机构专职人员年龄偏大，影响机构的活力与发展。当前上海市第三方评估机构的人员队伍主要由社区卫生服务中心的医生和民政养老护理队伍组成，人员年龄偏大。此外，评估机构签约的专职工作人员主要来自退休返聘人员，进一步加重了中老年人员的占比。由于评估工作激励机制不完善，薪资待遇与工作量不匹配，职位晋升受限等问题，难以吸引年轻人加入老年照护需求评估体系的队伍中。人员队伍的年龄结构限制了评估机构的信息化利用程度和工作效率，使得机构的管理理念较为保守陈旧，工作方式按部就班，创新性不足，影响到机构的活力和发展。

　　2.3.3 运行机制方面

　　问题 1 是评估费用偏低，难以调动评估机构和评估人员的积极性。当前上海市老年照护统一需求评估的费用为每评估 1 个老人，支付给第三方评估机构 200 元。对没有其他收入来源的评估机构而言，该评估费用除了要覆盖评估项目的开支外，还需支撑机构的运营管理成本。评估费用难以承担机构的运行支出，影响机构生存的同时也限制了发展，例如难以承担购买、更新评估设备等支出。对评估人员尤其是兼职评估人员而言，也降低了其参与评估工作的积极性。因此现行评估费用 200 元的标准是否合适、是否科学，有待论证和评估。

　　问题 2 是信息平台运行不稳定，数据利用程度不高。评估工作信息平台涉及居民隐私，从安全性角度考虑无法引入社会商用企业承包信息技术服务，平台建设主要依靠评估机构与医疗保障局自身，技术更新换代较慢。实际运行中，在信息平台使用层面，机构普遍反映信息平台运行稳定性不高，经常会出现数据上传中断、影响评估进度的情况;数据上传后，机构查看权限受限，无法回溯已填报的数据;机构信息平台与市级平台对接不够通畅，机构需要二次上传数据。在信息数据利用层面，医保中心数据库共享程度有限，数据后续难以充分利用于质量控制环节。

　　2.3.4 服务能力方面

　　问题 1 是评估环节存在风险，影响评估结果的真实性。评估环节的风险主要表现在以下 3 个方面：1)部分评估机构与评估人员为追逐收益，可能会缩短单次评估时长以增加评估人数，进而影响评估等级的精准性，降低评估质量。2)部分评估对象为追求更高评估等级，在评估过程中会根据评估内容做出相应的 “装失能” 行为，甚至有意躲避评估人员，或产生过激行为，阻碍评估员的正常评估工作，从而降低评估结果的真实性，该现象在郊区以及复核评估过程中更为严重。3)复核评估存在不公正现象，复核评估一般由 1 个区 2 家评估机构中的另一家机构来进行评估，这会导致 2 家评估机构合谋或者恶性竞争，如何对评估环节的道德风险实现有效监管仍是当前评估服务体系面临的重要问题。

　　问题 2 是统一评估服务定位不明确，评估结果利用程度不高。统一需求评估的初衷是打破条块分割下的部门壁垒，将不同的需求评估标准和等级进行整合，并根据评估结果提供相应服务以满足老年人照护服务需要，但当前评估几乎变成只针对长护险的评估，“统一” 性质没有得到彰显，评估结果与其他养老服务提供的衔接不够紧密，评估结果的利用程度不高。目前 “申请长护险 - 评估 - 派单 - 服务 - 结算” 为闭环管理，评估的 “独立性” 没有得到体现，给老年人带来了不便。例如部分老年人只为申请民政的居家适老化改造补贴或者入住养老院，但必须先申请长护险才能获得评估服务，得到评估等级。

　　问题 3 是评估标准版本更新导致评估等级下降，引发评估对象对评估结果不满。随着评估工作的推进和发展，相应的评估标准也在不断调整更新，按照当前版本标准进行评估所得出的评估等级普遍较前一版本低。但是评估对象往往不能理解和接受标准变更引起的评估等级下降，会采取电话投诉、上门投诉等方式表达不满。此外，目前以问题问询、勾选答题的评估表方式，难以有效辨别评估对象是否为 “装失能”，有必要针对评估过程中出现的问题，进一步完善、改进与升级。

　　3 讨论与建议

　　3.1 加强评估的公益性，强化政府扶持发展和引导作用

　　强化统一评估公共养老服务资源的守门人责任，从单一的长护险评估拓展为老年群体健康评估服务，为医养结合、老年群体健康服务。

　　建议完善上海老年统一评估定位与顶层设计。1)老年人统一评估是国家基本养老服务清单制度，应纳入各级政府公益服务扶持项目，有序持续发展;2)政府加强规划、政策引导与扶持，促进统一需求评估与其他养老服务、全程健康管理、区域社会治理制度的关联性，从政策、规制、管理条例方面明确相关部门的责任与对接清单，多渠道发挥统一评估功能和作用;3)优化当前涉及多部门的 “碎片化” 管理模式，畅通全链条管理流程，从供给侧推进整合和统筹分散在各政府部门的相关资源，强化统一评估工作的统筹协调与综合管理。

　　3.2 加强评估的统一性，促进部门行业管理的统筹协调

　　明确老年照护统一需求评估作为基本养老服务提供和享受的守门人以及标尺的作用，健全全流程链式管理的协调和联动机制。

　　1)建议在现有管理体制下，进一步压实医疗保障局、民政局、卫生健康委员会三方的职责，确保部门间有序配合。医疗保障局加强签约机构管理及统一评估信息数字化建设，推进信息共享共用，落实评估经费使用的全链条闭环管理;民政局在主管社会组织登记管理的基础上，加强对第三方社会组织相关政策的扶持以及后续与医养服务对接;卫生健康委员会加强对评估专业的建设与质量控制管理，注重评估员人队伍建设，提升统一评估与后续服务对接能力。2)充分发挥发改委的协调功能，进一步完善部门间的 “1+3”(发改委 + 医疗保障局、民政局、卫生健康委员会)综合协调机制，统筹需求评估及与其紧密联系的相关事宜，如推动评估数据部门间信息共享、推进评估费用动态调整等。建立与各评估等级相对应的照护服务项目及责任部门对接清单，做好评估等级与后续服务提供的衔接，充分、有效、合理利用评估结果。

　　3.3 加强评估的社会性，探索创新相关扶持政策

　　目前区级评估机构以评估费用作为唯一收入来源，机构的生存与发展存在风险，迫切需要市、区两级政府与行业主管部门完善相关的扶持政策。

　　建议按《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35 号)精神，结合上海特大城市特点，发挥政府引导和托底的功能，扶持评估服务体系发展的行业规划、财政支持、机构优惠等配套政策。

　　在行业规划方面，积极推广政府与社会资本合作模式，吸引慈善基金、老年基金等社会性资金参与评估机构的投资、建设和运营。在财政支持方面，落实国家对社会组织各项税收优惠政策;有条件的情况下，在本级财政预算中设立促进民办非企业单位发展的专项资金，对社会效益突出的评估机构按社会评估等级给予资金补贴。在机构优惠方面，制定落实相关评估机构优惠政策，如免征、减半收取相关行政事业性费用或税收，用电、用水、用气按照居民生活类价格标准计费等。多管齐下，促进评估行业可持续发展。

　　3.4 加强评估的专业性，提升统一评估服务能力

　　3.4.1 完善评估机构专业化准入管理，吸引多元主体加入行业

　　针对评估机构规模小、收入来源单一、可持续发展能力有限的问题，应当依据评估机构专业性，进一步明确评估机构准入要求，利用市场机制吸引多元主体加入。1)推进老年照护统一需求评估机构的标准化建设管理。完善评估机构申请准入标准，制定、公布评估机构建设细则，依据标准审核现有签约机构资质，并对部分机构予以调整改造。2)制定评估机构拓展到其他助老或健康评估相关服务的办法，鼓励评估机构多条线业务发展，提高评估行业的吸引力和评估机构的竞争力。3)引入竞争机制，促进评估行业公平、公开、有序竞争。适时引入医院、社区卫生服务中心或者商业保险机构等更多专业力量充实评估行业。在确保行业公益性的前提下，鼓励扶持社会力量进入老年照护统一需求评估行业，优化评估机构民办非企业单位(组织)登记、工商登记及相关管理流程，同时加强监管，完善相关政策和制度。

　　3.4.2 加快打造专业化的评估队伍，提升评估人员专业服务能力

　　针对当前评估人员职业定位不清、兼职人员比例过高等问题，建议明确评估人员职业定位，打造专业的评估人员队伍。1)及早将老年需求评估列入人力资源和社会保障部门的职业序列，明确劳动就业资质，增强全社会对老年照护统一需求评估从业人员的认识，加强从业人员职业认同感与归属感。探索开展老年统一需求评估职业技能等级认定和层级管理，制定颁布评估人员职业技能标准，划分职业等级序列，按照鉴定结果颁发职业资格证书，设置相应的薪酬待遇标准和人才认定规范。2)加快推进评估人员教育体系。强化本、专科院校养老服务管理、医养照护与管理等相关专业设置和规划，增设评估服务相关专业并推进专业建设，为行业提供技能人才支撑;3)强化评估员职业培训，明确专职评估人员的培养和考核标准，稳步提升评估队伍专业化水平;明确评估人员职业培训的经费来源，将评估人员职业培训纳入补贴性职业技能培训范围，实施培训费用的减免。

　　3.5 完善统一评估运行机制，促进行业优质增效服务

　　1)建立评估费用的动态调整机制。针对评估费用偏低的情况，及时科学论证评估费用标准，给第三方评估机构提供公平、合理的评估价格;同时建立健全评估服务价格形成机制和评估费用的动态调整机制，费用每年或每一段时间内随着物价水平或国内生产总值增长幅度进行动态调整。

　　2)完善投入机制，拓展资金筹集渠道。评估经费筹集渠道除医疗保险基金外，其申请者户籍所在地政府也可将评估纳入辖区公共服务公益项目清单，通过地方财政渠道予以适当补贴。

　　3)探索信息共享共用机制，建立综合的信息共享平台。探索建立老年统一评估信息共享共用机制，一是根据数据安全法规定，明确评估数据交换使用规则，建立健全数据传输与利用的安全治理机制，提高数据安全保障能力。二是探索老年需求评估信息的共享机制。在保证信息平台安全的基础上，将行业主管部门所属的市级平台中与质量控制相关的数据定期在辖区部门与机构间共享;容许机构将录入管理平台的信息留存，提高数据利用效率。三是推动建设综合性统一评估信息共享平台，对接现有系统，形成集评估信息的收集、保存、处理、利用为一体的综合信息系统，有助于多类主体便捷使用。

　　4)建立行业监管和惩戒机制，提供诚信优质服务。针对机构不正当竞争行为与评估对象的造假行为，要加快建立有效的 “监督 - 制约 - 惩戒 - 退出” 机制，促进行业健康有序发展。一方面，预防评估机构与评估人员的趋利行为。关注统一需求评估过程，力求促进其程序公平、结果公平，通过加强职业道德教育、建立惩罚机制和退出机制、健全激励机制等方法，杜绝每个环节可能出现的道德风险。另一方面，通过建立需求评估受理审核机制、加强居民委员会评估回访、制定实施骗保惩戒制度等方式预防约束评估对象 “造假”。

　　3.6 加强统一评估政策标准宣传解读，提升社会的认知和理解

　　老年照护统一需求评估推进时间不长，涉及行业部门多，宣传口径不统一，政策影响范围涉及老年人群，因此更需要做好政策解读宣传工作，提升民众认知。1)在评估政策、标准进行更新升级时，结合老年人群特点，通过报纸、广播、电视等媒体开展对于新政策、标准的宣传解读，消除群众误解。2)统一制作解读视频，在评估开始前为评估对象进行播放，争取配合和理解。3)各部门间要统一组织宣传与解读，避免因不恰当的提法与界定产生误解。

　　3.7 不足

　　本研究的访谈对象以上海市老年照护统一需求评估服务的提供方为主，缺少对需方的访谈，未能涵盖接受服务的老年人及其家庭成员，后续将对评估对象实际需求和服务满意度开展更深入的研究，以对上海市老年照护统一需求评估服务体系的建设提出进一步建议。

陈凯悦;赵瑞;王佳韵;秦昊;陈政;李程跃,复旦大学卫生发展战略研究中心;复旦大学公共卫生学院卫生事业管理学教研室;上海市生物医药技术研究院;复旦大学公共卫生学院妇幼与儿少卫生教研室;杭州市疾病预防控制中心;上海医健卫生事务服务中心,202406