华中科技大学学报(社会科学版)投稿格式参考范文：第一代农民工养老保险权益损失及其补偿路径研究

　　一、问题的提出

　　20 世纪 90 年代末，农民工群体分为第一代农民工和新生代农民工。第一代农民工出生于 20 世纪 80 年代前，20 世纪 80 年代初至 90 年代末初次进城务工，为农村户籍，以工资为主要收入来源，其务工历程与我国工业化、城市化、现代化紧密相关。2023 年，我国 50 岁及以上第一代农民工达 9104 万人，占农民工总量 30.6%。

　　他们为现代化建设贡献卓著，如今多数步入老年，却仍在城乡间奔波，居无定所。受历史与现实因素影响，他们务工期间多未参加城镇职工基本养老保险(简称 “职工养老保险”)，或中途退保、断保，养老保险权益损失严重。

　　农民进城是社会转型必然趋势，但改革开放初期，进城农民被排除在城市社会保障之外，就业、医疗无保障，可能成为社会不稳定因素，农民工社会保障问题需重视。

　　现有文献对第一代农民工养老保险权益损失的研究集中在三方面：一是损失现状，该群体多为非正规就业，参保率低、退保或断保率高，且因养老保险制度统筹层次低、碎片化，转移接续困难并存在便携性损失;二是影响因素，涵盖制度(户籍、城乡分治社保制度等)、农民工自身(流动性强、收入低等)、雇主(缺乏社会责任)及政府推行政策阻力大等层面;三是保障路径，学者呼吁国家介入社保体系建设，提出改革完善制度、建立养老津贴制度等建议，部分学者还提及补偿及需考虑转移接续中中西部农民工损失问题。

　　不过，现有研究存在不足：一是多关注单一类型损失，缺乏对损失主要类型的全面探讨;二是虽有学者提及补偿，但未构建系统性补偿路径。本文旨在全面剖析损失样态、成因及补偿路径，为解决该问题提供参考。

　　二、第一代农民工养老保险权益损失的典型样态

　　依据《中华人民共和国社会保险法》(简称《社会保险法》)，养老保险权益包含公民参与、退出、转移和受益于养老保险的权利与利益。本研究中，第一代农民工参加养老保险主要指参与职工养老保险，未持续参保则权益会受损，其损失按发生顺序和内在联系，分为参与损失、退出损失和转移损失三种典型样态。

　　(一)参与损失

　　参与损失指第一代农民工因未参加职工养老保险产生的损失。养老保险讲究权利与义务对应，参保是劳动者未来获取养老保险待遇的关键。我国 20 世纪 80 年代中期改革计划经济下的劳动保险制度，1997 年正式建立职工养老保险制度，2005 年国务院发文将农民工纳入该制度覆盖范围。

　　1997 - 2005 年，广东、上海、北京等部分省份虽探索建立针对农民工的养老保险制度，但覆盖率低，仅少数农民工参与。2005 年前，多数第一代农民工难以接触职工养老保险，甚至不了解该制度。即便之后政策空白填补，因参保与劳动关系挂钩、缴费率高、转移接续壁垒高等，大量第一代农民工仍未参保，长期游离于制度外，权益受损严重。

　　(二)退出损失

　　退出损失指第一代农民工离开务工地、解除劳动关系和养老保险关系时，因无法获得用人单位缴纳的养老保险统筹基金，或退出保险计划丧失享受权益资格造成的损失。

　　一方面是统筹基金损失。2009 年前后农民工退保潮期间，长三角、珠三角等流动人口密集地区，每年数百万农民工退保。按当时政策，他们仅能带走个人账户资金，用人单位缴纳的更大比例统筹基金留存当地，导致其失去未来养老积累的重要资金。另一方面是缴费年限清零和个人账户消亡。退保后，第一代农民工已有的缴费年限归零，个人账户不复存在。后续即便再务工或参加其他养老保险，作废的缴费年限会导致养老待遇降低，甚至因未达最低缴费年限丧失领取资格。退保虽能支取个人账户资金，却牺牲了更大比例的社会统筹基金，对未来养老不利。

　　(三)转移损失

　　转移损失指第一代农民工已获得或正在获取的养老保险权益，在不同养老保险制度或统筹区域间转移接续时遭受的损失，主要有两种形式。

　　一是不同统筹区域间转移接续的损失。按 2009 年《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，参保人跨统筹区域流动，转移个人账户的同时，仅能带走 12% 的社会统筹基金，40% 的社会统筹基金留在流出地。二是不同养老保险制度间转移接续的损失。第一代农民工多从职工养老保险转入城乡居民基本养老保险(简称 “城乡居保”)。依据 2014 年相关暂行办法，转入时仅能将职工养老保险个人账户全部储存额并入城乡居保个人账户，缴费年限合并计算，大规模统筹基金无法转移。

　　尽管养老保险转移接续政策不断完善，相比以往只能退保已有进步，但第一代农民工仍会面临权益损失。且对多数第一代农民工而言，参与损失是最主要、关键且利益受损最大的类型，退出损失和转移损失发生概率较低、损失较小，同时部分人可能先后遭遇两种或三种损失。

　　三、第一代农民工养老保险权益损失的主要成因

　　第一代农民工养老保险权益损失，是政府部门、用人单位和第一代农民工自身三方共同作用的结果。

　　(一)养老保险制度改革存在一定的滞后性且政府难以有效监管

　　长期以来，我国劳动保险制度主要覆盖城镇职工及家属，农村人口多被排除在外。改革开放后，为配合经济体制改革，政府深化劳动保险制度改革，逐步建立与市场经济适配的社会保险制度，但受政策路径依赖影响，1997 年建立的职工养老保险制度仍仅覆盖城镇人口。

　　农村到城市的大规模人口流动，超出了中央和地方政府预期，在以经济建设为中心的发展思路下，政府难以应对大规模流动人口的社会保障问题，导致农民工养老保险领域出现政策真空，大量第一代农民工无缘职工养老保险。2005 年国务院发文将农民工纳入职工养老保险覆盖范围，但该制度缴费年限长、水平高、可携带性差，不适合流动性强、收入低的第一代农民工。部分省份针对农民工的养老保险政策，也因现实制约和与国家改革趋向相悖，未有效实施。

　　同时，地方政府对农民工参保监管不力。因地方政府与企业信息不对称，政府难以及时、全面掌握企业经营、员工、工资及缴费情况，且人力、物力有限，无法对众多企业有效监管，降低了企业逃避缴费的代价，导致大量第一代农民工无法参保。

　　即便部分第一代农民工被纳入职工养老保险，也因制度最低缴费年限长、转移接续难、存在 “便携性” 损失，出现大规模退保或断保。虽相关部委出台转移接续政策，但规定仅转移个人账户资金和部分社会统筹基金，农民工转移时仍有权益损失。后来《社会保险法》及相关规定禁止参保期间退保、提前支取个人账户资金，但转移接续手续复杂、制度可携带性差等问题，仍导致大量第一代农民工断保或退保，权益损失严重。

　　(二)用人单位缴费意愿低与社会责任感缺乏

　　多数国家要求用人单位为职工缴纳养老保险费(税)，这会增加企业用工成本，关于养老保险支出是否削弱企业竞争力的讨论广泛。虽部分发达国家高福利带来高人力资本回报，但我国企业因缴费数额大、发展阶段不同，缴费意愿低。28% 的缴费比例对劳动密集型企业而言负担重，且企业中第一代农民工人力资本低、可替代性强，并非核心劳动者，企业缺乏为其缴费的意愿和动力。降低成本是企业获取利润、维持生存的重要方式，权衡成本收益后，企业不愿为第一代农民工缴纳养老保险费。

　　此外，许多用人单位缺乏社会责任感。即便为员工办理养老保险是强制规定，仍有大量企业逃避缴费，拒缴、少缴、拖欠费用现象普遍。企业常用不与第一代农民工签订劳动合同的方式逃避缴费，而劳动合同缺失会使劳动者难以获得相关社会保险权益，直接导致第一代农民工无法参加职工养老保险，权益受损。

　　(三)农民工的收入不稳定与有限理性

　　收入不稳定是第一代农民工面临的现实难题。非正规就业是其主要就业模式，无固定岗位、被拒付或拖欠工资情况常见，收入不稳定具有必然性，且收入水平较低。2008 - 2022 年，农民工月均工资从 1340 元涨至 4615 元，但受物价和生活开销上涨影响，净收入增长有限。同时，农民工流动性强，频繁更换工作地点，进一步加剧收入不稳定。收入问题在很大程度上限制了他们缴纳职工养老保险的意愿和能力，面对高缴费率和长最低缴费年限，他们难以参保。

　　有限理性也加剧了权益损失。在生存压力下，不少农民工更关注即时拿到工资，缺乏为未来养老缴费的意识和能力，在政策约束下频繁参保又退保，只为获取个人账户资金。此外，工作流动性强、农民身份约束及对制度缺乏信任等，也使他们远离职工养老保险制度，最终自愿或被迫放弃参保或中途退保。

　　总体而言，制度改革滞后、政府监管不力、用人单位缺乏社会责任感是导致第一代农民工养老保险权益损失的更主要原因。虽养老保险政策不断完善，权益损失问题有所缓解，但仍未得到根本解决。

　　四、第一代农民工养老保险权益损失的补偿路径

　　21 世纪 20 年代以来，大部分第一代农民工步入老年，部分返乡务农或退出劳动力市场。他们为我国现代化建设和务工所在地社保统筹基金做出巨大贡献，基于公民基本社会保障权，无论是否参加职工养老保险，都有权获得与贡献匹配的养老保险待遇。解决该群体权益损失问题需协调复杂利益关系，可建立以中央政府为主导、流入地与流出地政府协调的补偿路径。

　　(一)总体思路：中央政府推动与地方利益协调

　　多数第一代农民工返乡养老，其对流入地统筹基金的贡献转化为流出地隐性养老债务，且随返乡人数增加，债务逐渐显性化。但流出地政府财政紧张，无力承担该债务，作为养老保险制度最后担保人的中央政府，需主导和推动补偿工作。

　　不过，中央政府无需承担全部补偿责任，该问题本质上涉及流入地与流出地政府的财政转移支付。从 “工业反哺农业、城市支持农村” 的方针出发，流入地政府应适度反哺第一代农民工，保障其养老。因此，需在中央政府主导下，协调流入地与流出地政府的利益关系，推进补偿工作。

　　(二)主要措施：明确央地政府责任内容，确定补偿基金来源

　　明确中央与地方政府在第一代农民工养老保险补偿中的责任内容

　　政府和用人单位是导致权益受损的主要主体，从社会公平角度，中央政府、地方政府和用人单位均应承担补偿责任。但用人单位变动频繁，大量吸纳第一代农民工的中小企业生命周期短，让其承担补偿责任不现实，最终补偿责任由中央和地方政府共同承担，明确双方责任至关重要。

　　中央政府主导和推动补偿工作，统筹规划补偿思路与路径，监督补偿进度和质量;地方政府负责制定具体补偿方式和工作方案。在财政负担比例上，第一代农民工的退出损失和转移损失由流入地政府全额承担，因其对应的社会统筹基金留存于流入地;参与损失则由中央政府和地方政府共同承担。

　　完善中央调剂金制度，建立第一代农民工养老保险补偿基金

　　2018 年国务院建立的职工养老保险中央调剂金制度，主要用于平衡地区间养老保险基金支出负担，应对基金缺口省份养老金发放，未涵盖第一代农民工群体。但上解省份多为广东、江苏、浙江等农民工流入大省，农民工为当地社会统筹基金贡献巨大，第一代农民工理应获得中央调剂金的部分支持。

　　中央调剂金资金源于 2018 年及以后各省份上解的养老保险社会统筹基金，而 2018 年前，农民工流入地已积累大量社会统筹基金，其中不少来自用人单位为退保或断保第一代农民工缴纳的费用，应返还给该群体。

　　基于此，可建立第一代农民工养老保险补偿基金，资金来源包括 2018 年及以后的中央调剂金、2018 年前农民工主要流入地的养老保险社会统筹基金结余、中央财政按比例拨付的资金。基金账户专款专用，由中央政府协调和监督。同时，需根据第一代农民工数量和比例，确定 2018 年前流入地统筹基金的抽取比例，并完善中央调剂金制度，从流入大省多上解部分资金至中央调剂金账户，用于支付补偿金。

　　确定遭受不同权益损失类型的第一代农民工数量，制定科学合理的补偿标准

　　确定不同损失类型农民工数量，核心是通过大规模问卷调查，计算出遭受参与损失、退出损失和转移损失的第一代农民工比例，再结合总量估算具体人数。

　　因养老保险个人账户具有私有属性和良好便携性，第一代农民工养老保险权益损失主要为社会统筹基金损失。结合我国职工养老保险发展态势及可持续性，按最低标准补偿，即依据职工养老保险最低缴费年限和最低缴费标准计算补偿金额。

　　需注意，上述标准为补偿金总额，未考虑物价变动、记账利率等因素，且补偿标准会随用人单位缴费比例变化而调整(2005 年规定用人单位缴费比例 20%，部分流入地实际比例低于 20%)。目前该补偿方案仍为构思，相关关键问题需科学测算，还需相关部门支持配合。

　　(三)配套措施：完善养老保险制度

　　鼓励仍在务工的第一代农民工参加职工养老保险

　　在补偿已受损权益的同时，需保障当前权益正在受损的第一代农民工。一方面，加大职工养老保险政策宣传力度，通过有效方式让未参保的第一代农民工了解政策，鼓励其参保;另一方面，针对缴费不足 15 年且即将退休的第一代农民工，放宽政策限制，允许其退休时一次性补齐养老保险费，弥补因退保、断保导致的缴费年限不足问题。

　　完善职工养老保险和城乡居保的转移接续方案

　　大部分第一代农民工年老后返乡养老，即便就业期间持续参加职工养老保险，若缴费未达 15 年，也只能领取较低的城乡居保金，权益损失大。现有转移接续政策对第一代农民工不利，转入城乡居保时，仅能转移个人账户储存额并合并计算缴费年限，无法转移重要的大规模社会统筹基金。

　　因此，需尽快完善两种保险制度的转移接续通道，让参保人在转移个人账户储存额的同时，可转移全部社会统筹基金，确保第一代农民工返乡养老后，能享受与贡献匹配的养老金，实现 “老有所养”“老有所得”。

仙蜜花,华中农业大学文法学院,202405