国家图书馆学刊杂志投稿格式参考范文：公共图书馆非基本服务项目收费的现实需求、困境与对策

　　引言

　　由政府主办的公共图书馆的基本服务项目向读者免费提供，已成为业界的常态，但公共图书馆提供非基本服务项目能否收费、哪些收费、怎么收费、收费多少等问题，在政策和实践层面还存在分歧和争议，各地做法不一。非基本服务项目收费是推动公共图书馆社会化发展的基础和关键，只有对收费问题达成共识，才能使公共图书馆事业健康快速发展。李国新、苗美娟等学者在探讨公共图书馆免费开放和社会化运营的研究中，对此进行了一些有益思考，但系统深入探讨公共图书馆非基本服务项目收费的研究还非常薄弱，需要学界予以关注。

　　1 公共图书馆非基本服务项目的界定

　　我国公共图书馆向公众提供的服务项目有两种：基本服务项目和非基本服务项目。基本服务是公共图书馆的主要服务项目，与其职能任务相对应，由政府通过自主运营或社会化运营的方式为民众免费提供，以保障民众的基本文化需求。一般包括：

　　资源与信息服务，如书刊资源检索、阅览与外借，公益性讲座、培训和阅读推广活动，信息咨询与馆际互借;

　　空间与场所服务，如提供阅览室、自习室、研讨室、视听室、报告厅等设施供用户使用;

　　配套的管理服务，如存包、证件办理等。

　　为满足广大民众多样化、个性化、品质化的文化需求，众多公共图书馆还开展了基本服务以外的服务项目，即非基本服务项目。一般包括：

　　特色化阅读服务，如高端的讲座、培训、沙龙和高雅艺术欣赏等服务;

　　户外拓展活动，如研学旅行、夏冬令营、春秋游、游学和摄影等素质教育活动;

　　活动场地服务，如将报告厅、音乐厅、展览室、视听室等有偿提供给社会单位和个人使用;

　　深层次信息服务，如为读者收集专题信息，编写参考资料，或者进行代查、代译等服务;

　　辅助性服务，如销售图书、咖啡等饮品、简餐、文创产品和复印书刊资料。

　　基本服务和非基本服务项目的内容和范围在我国并没有统一的标准和界定，即便在同一所公共图书馆也不是一成不变的，而是随着政府财政保障能力的提升和民众精神文化需求的增长发生变化。这主要表现在：

　　在不同地区，非基本服务项目不同。由于我国各地经济社会发展水平不平衡，同样的服务项目在经济发展地区是基本服务项目，在其他经济不发达地区可能就是非基本服务项目。例如，面向 0—3 岁婴幼儿的 “悦读宝贝计划” 在苏州可以成为公共图书馆的基本服务项目，在不发达的西部地区，就很难纳入基本服务清单中。

　　在不同时期，非基本服务项目亦不同。地方财力的增长以及民众对某个服务项目产生的普遍和强烈需求，也可能导致该项服务由非基本服务变成免费提供的基本服务项目。

　　2 非基本服务项目的现实需求和收费的法律政策依据

　　2.1 非基本服务项目的现实需求

　　2.1.1 满足民众个性化、多元化的文化需求

　　马斯洛的 “需求层次理论” 提到，当低层次的需求获得满足之后，人们便会产生更高层次的需求。在民众的读书看报、上网浏览、观看电影电视等低层次文化需求得到满足后，他们的文化需求会从低层次、单一化转变为多层次、多样化，以满足自我尊重、自我实现等更高层次的文化需求，例如高雅艺术欣赏、技能类或考试类培训、高端讲座或沙龙、户外研学活动等。此时基本服务项目已经难以满足民众追求高质量阅读体验和文化服务的需求，公共图书馆若仅提供基本服务项目必然导致民众对文化供给方面的满意度偏低。2023 年广东省公共文化服务群众满意度调查显示，在对 “公共文化活动举办的质量” 回答中，有 7.14% 的人认为 “很不满意”，有 50% 的人认为 “一般”，认为 “比较满意”“非常满意” 的仅占 35.71%，这表明大多数参与调查的民众认为，目前民众文化需求的满意度并没有得到很好地提升。

　　2.1.2 缓解图书馆经费投入不足问题

　　近年来，我国对文化事业的财政投入虽然不断增长并推动了图书馆事业的跨越式发展，但是与民众日益增长的文化需求相比，仍存在严重不足的问题。首先，公共图书馆的经费增长幅度低于同期的国家财政增长幅度;其次，公共图书馆的经费在国家财政经费总额中所占比重下滑。尤其是许多基层政府的财政仍是 “吃饭财政”，不仅政府自主运营的公共图书馆建设缺乏强有力的财政保障，对于社会化运营的基层图书馆而言，财政的外包费用亦常常数年保持不变，而运营的服务指标却不断增长。在财政投入跟不上民众文化需求和图书馆建设运营要求的情况下，图书馆面对人员经费增长、运营成本提高等压力，便尝试通过对非基本服务项目收费来弥补运营开支。例如，合肥市滨湖世纪社区图书馆、杭州市拱墅区蓝孔雀社区图书馆为了在保质保量完成基本服务项目的基础上应对外包业务经费投入不足的问题，图书馆运营方结合社区居民需求，通过非基本服务项目来寻找经费拓展空间，例如开设亲子绘本馆、4 点半惠民课堂、暑期夏令营、冬令营、户外素质拓展活动等。由于其收费远低于市场价，受到了当地社区居民的欢迎。

　　2.1.3 打造 “十五分钟阅读服务圈”

　　近年来，为保障民众的阅读权益，基层政府积极推进公共图书馆总分馆制建设，打造 “十五分钟阅读服务圈”。为解决地方财力不足的困难，基层政府通过引入社会力量，以公私合作方式建设街道社区图书馆或新型阅读空间，为民众免费提供阅读服务。常用模式是政府对合作提供图书馆服务的社会力量给予一定的经费、实物和优惠政策扶持等补偿，社会力量负责公共图书馆(或阅读空间)的运营管理工作，面向读者免费提供书刊借阅、公益文化活动等基本服务，但也可以在馆内开展有偿服务项目以获取利润，从而实现合作双方共赢的目的。即，政府通过社会力量参与打通图书馆服务的 “最后一公里”，社会力量借助政府的补偿和扶持减少运营风险。例如，北京西城区广安门内街道图书馆由街道办事处和社会机构共同运营，政府每年提供房屋租金和专项经费，社会机构为居民免费提供图书借阅、电子阅览及文化阅读活动，并通过销售图书、茶水、咖啡、会员卡及举办收费阅读活动等方式营利。

　　2.2 非基本服务项目收费的法律政策依据

　　为满足民众不断增长的文化需求、规范公共文化服务，我国法律政策对公共图书馆非基本服务项目的收费进行了相关规定，这为推动全国各地公共图书馆开展特定的有偿服务提供了一定的法律依据和政策保障。2003 年 8 月施行的《公共文化体育设施条例》第二十条规定：公共文化体育设施管理单位提供服务可以适当收取费用，收费项目和标准应当经县级以上人民政府有关部门批准。2011 年，原文化部、财政部发布了《关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆 (站) 免费开放工作的意见》，明确规定 “对于基本公共文化服务以外的文化服务项目，要坚持公益性，降低收费标准，不得以营利为目的。”2016 年，我国通过的《中华人民共和国公共文化服务保障法》(以下简称《公共文化服务保障法》)第二十九条强调公益性文化单位应当创造条件向公众提供免费或者优惠的文化活动。所谓 “优惠提供”，是指运营方不得以营利为目的，对非基本公共文化服务的适当收费应明显低于市场价格。同时，地方出台的规范性文件亦对公共图书馆特定服务收费进行了相应的规定。2022 年 9 月实施的《上海市公共文化设施收费管理办法》规定公共文化设施向公众提供服务，除按规定应当免费的情形外，可以适当收取费用，以保障公共文化设施正常运营和可持续发展，更好满足公众多样化、多层次文化需求。2017 年 12 月印发的《江苏省公共文化体育设施服务收费管理办法》强调公共文化体育设施在提供服务过程中，对于需要增加投入或者提供专门服务的，可以低收费对社会开放。

　　3 非基本服务项目收费的现实困境

　　虽然我国对于公共图书馆非基本服务项目的收费有着强烈的现实需求和一定程度的法律政策保障，但现实中在政策和实践层面还存在若干困境。

　　3.1 非基本服务项目收费的法律政策不够完善

　　目前，法律法规及政策对非基本服务项目收费的规定存在不一致的现象，而且也缺乏具体的实施细则，这导致图书馆管理机构在实践中难以落实、开展非基本服务项目。表现在：

　　法律政策的相关规定不协调、不统一。《关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆 (站) 免费开放工作的意见》《公共文化服务保障法》等政策法律允许公共图书馆可以优惠提供非基本服务项目，但也有一些政策法规禁止公共图书馆从事收费行为，收费即被认为是经营性行为。例如国务院办公厅 2011 年印发的《关于事业单位分类的意见》明确规定，“公益一类事业单位不得从事经营活动，其宗旨、业务范围和服务规范由国家确定｡”2020 年实施的《中华人民共和国公职人员政务处分法》第三十六条强调公职人员不得违反规定从事或者参与营利性活动，或者兼任职务、领取报酬。地方政府亦出台相应的规范性文件来落实法律及中央文件。例如，2018 年通过的《黑龙江省深化事业单位机构改革实施意见》规定 “公益一类事业单位不得从事生产经营活动 (包括举办企业)，不得取得经营性收入｡”

　　缺乏具体的实施细则以指导实践。我国法律政策对公共文化设施收费的规定只是原则性的，表述非常笼统，国家层面尚未出台公共文化设施收费的专门性法规规章，地方政府(除个别省市)也没有结合本地实际制定具体的管理办法或实施标准，实践缺乏法律政策的有力指导，导致很多管理者、运营者面对收费这一敏感问题，抱着不犯错误、不惹麻烦的态度而不敢尝试。

　　3.2 收费行为影响基本服务项目的高质量供给

　　收费服务项目对运营方的巨大吸引力，可能导致基本服务项目的高质量供给受到削弱，民众的文化权益受到影响，这在公私合作提供图书馆服务的模式中表现得较为明显。在该模式中，政府或提供场地免费使用权，或提供部分启动经费、奖补资金等，这远远不能满足社会力量运营图书馆的支出，缺口部分靠社会力量通过有偿收费来弥补，这可能导致以下问题的产生。

　　运营方将主要精力放在收费项目，基本服务项目供给质量受到影响。表现在：运营者不断扩大营利空间，挤占基本服务项目的非营利空间;大量占用晚上及休息日的黄金时间安排收费项目，导致基本服务项目的参与人数寥寥;阅读推广活动靠志愿者或商业公司的产品推广来维持，运营者没有用心经营和打造自己的品牌项目。

　　收费项目的范围不明确，存在基本服务项目被收费的风险。由于公私合作模式在图书馆领域尚处在实践探索阶段，对运营方的收费项目范围并未有明确、具体的规定，各地做法不一，运营者存在对图书借阅、读书沙龙、讲座以及场地利用等服务收费的现象，引起居民的不满和学界的争议。例如，北京市西城区与社会力量合作运营某特色阅读空间，图书外借作为基本服务项目本应免费，但辖区居民需要付费办理会员卡后才能外借图书，居民对此颇有意见。

　　3.3 收费审批程序、定价和用途较为随意

　　在实践中，一些公共图书馆非基本服务项目收费的审批程序、定价和用途不够严谨规范，甚至和现行法律政策相违背。表现在：

　　收费审批程序不规范。《公共文化服务保障法》第三十一条规定，公共文化设施开放或者提供培训服务等收取费用的，应当报经县级以上人民政府有关部门批准。现实中，由政府自主运营的公共图书馆服务收费一般经过了县级以上物价部门的批准，可合法收费;而由社会力量运营的公共图书馆收费项目和价格常采用管理单位和业务主管部门的备案制，缺乏价格主管部门的审核批准程序。例如，北京市东城区各级公共图书馆开展的非基本服务项目，其定价由运营者自行确定后，将收费项目和定价报送委托主体和东城区文旅局备案。

　　收费价格不亲民。相关政策对非基本服务项目的收费定价方法虽有原则性规定，但不易落到实处。有的规定采用成本法，但成本涉及运营方的商业秘密，成本的核算核实很困难;有的规定不得高于相同区域市场价的 80%，但市场价定价不一，相差较大，这给运营方很大的自由定价空间。因此，实践中一些收费项目的价格没能体现出优惠收费的特征，民众感受到较大的心理落差，这也有损公共图书馆的公益性形象。

　　收费用途不合法。《公共文化服务保障法》第三十一条规定，收取的非基本服务费用应当用于公共文化设施的维护、管理和事业发展。该规定虽没有以列举或禁止的方式明确收取的费用如何支出，但体现出了总的原则，即收取的费用应当用以促进公共图书馆服务水平和服务质量的提升。然而现实中，政府对社会力量的收费用途缺乏有效监管，致使很多运营方把收费当作营业利润自行支配，甚至挪用到公共图书馆领域之外的地方。这不仅违背了立法的精神，而且对公共图书馆的事业发展不利。

　　3.4 容易形成 “以文养文” 的局面

　　虽然我国法律政策要求各级政府保障公共图书馆的正常运营支出，但仍存在各种因素导致政府对公共图书馆的财政投入不足。

　　政府受制于财政收入的增长缓慢甚至下滑，对公共图书馆的投入心有余而力不足，将有偿服务收费当成减轻政府财政负担、低成本投入的 “良方”。例如，近年来，合肥市政府停止城市阅读空间的运营经费，由企业自负盈亏，在政府的默许下，企业在运营中产生营利行为，这也是政府谋求节约财政开支和企业谋求生存的无奈之举。

　　政府对公共图书馆事业不够重视，将公共图书馆服务外包当成 “甩包袱”，把优惠收费政策当成其不落实财政保障责任的借口。一些基层政府对公共图书馆的投入常年保持不变，甚至有所减少，而运营服务考核指标却在不断增加，运营方不得不想方设法通过收费项目来获取利润，维持图书馆的运营，容易陷入 “以文养文、以文补文” 的危险境地。

　　4 解决对策

　　4.1 完善非基本服务项目的收费政策

　　解决相关法律政策的不协调问题。在 2010 年之前，公共图书馆普遍由政府自主运营，国家政策规定公共图书馆不得从事经营活动，不得以营利为目的提供产品和服务，这在当时具有一定的合理性。随着民众的非基本服务需求不断增多增强，越来越多的公共图书馆开始由社会力量运营，优惠提供非基本服务项目已获得法律政策依据和业界的认可。对此，应做好法律政策之间的协调工作，对公共图书馆以成本价或低于市场价提供非基本服务项目予以充分明确，修改与之不相适应的条款，打消图书馆运营者的顾虑，使其具有开展优惠服务的内在动力和明确准则，从而促进公共文化服务社会化的新发展。

　　出台公共文化设施收费管理办法或实施细则。为使公共文化机构的非基本服务项目收费具有现实可操作性，财政部、文旅部应联合颁布行政规章，出台非基本服务收费的实施细则、标准或办法，内容包括收费目的、收费主体、收费范围、收费用途、定价方式、定价程序以及监督管理和处罚机制等。地方政府应根据本地实际，依据法律和国家政策，制定更为具体全面的配套制度。个别经济发达地区政府先行先试，如上海市、江苏省对公共文化设施如何优惠收费做出了具体规定，为其他地方政府出台类似政策起到了典范和借鉴的作用。

　　界定基本服务和非基本服务项目范围。这是非基本服务项目收费制度应厘清的核心问题，对于基本服务项目如图书借阅、公益性讲座培训等，政府提供了空间设施，公办民助模式的公共图书馆都应免费提供，运营者不能借口政府只提供部分资金或实物，就弱化公共图书馆的公益属性。同时，各地方政府要落实基本公共文化服务标准，出台本地的基本公共文化服务标准 / 目录，使其具体化、精细化、系统化，并根据实际适时进行调整，将更多的公共文化服务纳入到基本服务范围，满足民众不断增长的文化服务需求。

　　4.2 加强政府的主体保障责任

　　加强政府对公共图书馆的财政投入。政府不能把公共图书馆社会化运营当作削减财政投入的理由和借口，社会化运营实现的只是图书馆服务提供主体的转变，政府有责任和义务保障民众不断增长的文化需求。因此，政府不仅要科学测算保障公共图书馆基本服务项目的事权责任和支出责任，将此经费纳入公共财政予以保障并确保及时、足额拨付到位，而且要提高公共文化服务经费占财政总额的比例，使其增长幅度达到甚至高于财政经常性收入增长幅度。只有这样，图书馆运营者才能安心地为民众提供高质量服务，不会因为运营费用的捉襟见肘而另谋出路，从而再入 “以文养文”“以文补文” 的误区。

　　加强对运营者收费行为的监督管理。政府对公共图书馆社会化运营既不能有 “甩包袱” 的思想，也不能有 “撤摊子” 的错误做法。为保障服务考核指标的高质量完成，避免民众的基本文化权益受到侵害，图书馆管理单位和文化主管部门不仅应设置专人专岗负责，而且要充分发挥热心读者、专家学者、新闻媒体、行业协会、第三方机构的作用，随时监督、定期考核运营方的收费服务情况，禁止开展未经审批程序批准的收费或变相收费服务，控制图书馆运营风险的发生。

　　加强对运营者收费行为的考核评估。政府应将收费项目的数量、价格、时间、场地占用面积、资金去向等进行具体化、规范化，并纳入到考核指标体系中，考核结果与合同续订、奖补金额、评级评先、经济处罚等挂钩。例如，北京市东城区政府规定：社会化运营的公共文化设施在黄金时段(工作日 16∶00—21∶00;周末和节假日全天)内，非基本服务项目数量不得超过同时段所有服务项目数量的 1/3;非基本服务项目数量不得高于全部服务项目数量的 30%;咖啡等饮品、简餐和文创产品销售等配套性服务占用的场地面积不得超过场馆总面积的 5%。又如，北京西城区政府对社会力量参与的特色阅读空间，在考核指标中明确规定免费开放空间面积占功能性空间比例不得低于 50%，否则将给予扣分处理。

　　4.3 规范收费审批程序、定价及用途

　　严格执行收费审批程序。参照相关法律政策规定，收费审批程序应由公共图书馆运营方提出书面定价建议，管理单位(或经营单位)同意以后，提交给文化主管部门审核，通过后再报送县(区)级及以上物价部门批准。批准后要建立收费公示制度，对收费的项目、标准及依据、优惠政策、投诉渠道等信息予以公示，必要时还应张贴于图书馆的显著位置。若某收费项目出现收费上调，或新增优惠收费服务项目，需重新履行审批手续。通过相关行政部门的严格把关，科学合理地设定收费项目及价格，防范运营方随意设定收费价格和项目。

　　规范收费价格核算。价格核算方法一般有成本法和比较法。“成本法” 是对各类非基本服务项目的成本构成因素进行明确规定，防止运营方以扩大成本构成为由提高收费价格。一般而言，特色化服务和活动的必要成本包括活动师资及物料费用、支付平台手续费、第三方代收款服务费、与项目相关的税费等;活动场地服务的必要成本包括服务物料费用、支付平台手续费、第三方代收款服务费、与项目相关的税费、灯光音响等设备服务商的技术服务费等。应注意的问题是收费服务的成本不应包括人员工资、绩效奖金等。“比较法” 则意味着其收费价格要明显低于市场价，一般认为价格为同地段(同区域)同类服务项目市场均价的 60%—80% 为宜。关于市场均价的准确性测算，应由运营方调研图书馆所在区域同种类服务的市场均价，并制定调研价目表。需要运营方提供至少三家同类服务项目的价格，如果没有三家，可提供其他类似地段的服务项目价格，供决策部门参考。基于此，政府自主提供非基本服务项目的收费适宜用成本法，毕竟公共图书馆是公益性服务单位，工作人员的工资福利和基本运营费用都有财政保障;社会力量提供非基本服务以及难以测算成本的服务项目的收费，可采用比较法，能更好地调动社会力量的积极性，提高社会力量的造血功能。

　　明确收取费用的用途。政府自主提供非基本服务项目收取的费用，由于有较为规范的财务监管，很少存在费用挪用的问题，因此，实践中亟待明确的是社会力量提供非基本服务的收费用途。收取的费用在支付各种成本后，剩余费用不能作为企业的利润进行统一留存或者自行支配，应设置专项账户用以贴补所在图书馆运营的资金缺口，包括购置办公用品、采购图书和设备、开展业务交流和品牌建设、聘用人员的薪资和培训等。另外，可留出适当比例的费用对工作人员进行二次奖补，调动工作人员的积极性，保障公私合作模式的可持续性发展。

　　5 结语

　　为更好地满足新时代民众追求美好生活对公共图书馆服务的新需求，地方政府应积极出台相应的具体政策进行引导、鼓励和监管，一方面消除管理者、运营者不敢开展收费服务的思想包袱，另一方面监管实践中开展收费服务出现的各种问题，从而增强社会力量运营图书馆的积极性，进一步规范公共文化服务的供给行为，在保障基本服务项目高质量供给的基础上，为民众提供个性化、多样化、品质化的公共文化服务。在这方面，北京市东城区先行先试，于 2022 年 7 月出台以《公共文化设施社会化运营全过程管理办法》为标志的 “1+6” 配套文件，允许运营方开展个性化、特色化、可收费的非基本服务项目，为全国提供了具有重要示范意义的新模式、新样本。同时，学界亦应积极重视该领域的研究，对非基本服务项目收费实践中出现的问题不断进行总结、探讨，为新时代公共图书馆事业的发展发挥智库作用。

易斌;郭华,公共图书馆;社会化运营;政府购买;非基本服务;优惠收费,202402