法律适用投稿格式参考范文：论 “问题楼盘” 治理中府院联动机制的优化

　　引言

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》指出 “加快构建房地产发展新模式”。2024 年《政府工作报告》提出标本兼治化解房地产风险，《最高人民法院工作报告》也提出要 “妥善处理房地产开发、配租配售等合同纠纷”。房地产业作为我国国民经济的支柱产业，在拉动经济增长、提高人民生活水平等方面发挥重要作用。随着外部环境变化、市场波动和各类风险因素的增加，房地产业平稳健康发展受到影响。如近年来我国出现的大量涉 “烂尾楼” 纠纷案件，2022 年以来全国多地房地产项目停工，河南、山西、湖北等省份甚至引发 “烂尾楼强制停贷” 的群体事件，冲击了房地产市场和社会和谐稳定。

　　本文所称 “问题楼盘” 是指已售逾期难交付的房地产项目，包括因房企破产等而停工的在建项目、建设中存在违规情况致交付困难的完工项目等。相较于项目开发商、银行等，政府和法院在 “问题楼盘” 治理中发挥的作用和影响更为关键。鉴于房地产在社会经济中的特殊地位和功能，购房者不仅期待受损权益得到赔偿或补偿，更盼望能在合法和保障质量的前提下，顺利入住并享有相关权利。当项目开发商和银行等无法履行这些职责时，政府和法院的参与显得尤为必要，这不仅有助于维护权利人的合法权益，也是确保项目顺利完成、维护社会稳定的关键所在。而难题在于，一方面，“问题楼盘” 的成因具有多样性，包括工程建筑质量低劣未达标、违法建筑、资金链断裂、房企破产等内部因素与不可抗力、司法机关查封等外部因素，且随着社会经济的不断发展，不同历史时期 “烂尾楼” 形成的主因也在不断变化;另一方面，“问题楼盘” 涉及项目开发商与多方主体间的多维法律关系，既包括因平等主体之间在项目流转过程中发生的民事法律关系，又包括国家因实施房地产管理行为而在行政主管部门与项目开发商等主体之间所发生的行政法律关系。化解处置 “问题楼盘”，仅依靠单一主体难以有效推进，需要各主体合力治之。

　　府院联动将政府与法院两大房地产风险防控的关键主体结合，通过行政权与司法权的良性互动实现风险联控，成为化解房地产纠纷、推进房地产综合治理的关键举措。府院联动的理论基础是协同治理理论，这一理论强调多元主体的共同作用，即政府与其他非政府主体的利益相关者，基于特定的社会问题，采取相对正式的机制进行协商、互动、决策和共同行动，实现公共事务治理。据此，“问题楼盘” 治理中府院联动机制作用发挥的关键在于政府和法院能否有效协同。当前，府院联动在相关工作推进中取得了阶段性成效，但也暴露出机制上的部分不足。本文首先考察 “问题楼盘” 治理中府院联动机制的运行，并基于协同治理理论和国家相关要求，提出机制优化建议，以期切实发挥府院联动机制的应然作用，推动 “问题楼盘” 治理取得更为显著的成效。

　　一、“问题楼盘” 治理中府院联动机制的运行

　　府院联动机制最初在破产案件审判工作中建立，后逐步在全国范围内推广。自 2022 年 7 月中共中央政治局会议首次提出 “保交楼” 以来，府院联动成为 “问题楼盘” 治理的一项关键举措，并在相关规范性文件中得到明确。行至实践，府院联动机制初见成效，但在执行力度、深度和广度方面仍存在不足。

　　(一)“问题楼盘” 治理中府院联动机制的实践考察

　　“问题楼盘” 治理中府院联动机制的建立与运行在不同地区有所差异，但基本步骤相似。以 “湖北岚鑫房地产开发有限公司破产清算案” 为例，府院联动的实践步骤主要包括：首先，“问题楼盘” 的识别。在建项目面临烂尾风险时，大量购房者多起诉请求解除合同，同时进行群体上访。此时，受诉法院或政府相关部门会对所涉楼盘进行识别与评估，例如，在该案中，受诉法院经依法受理涉诉房企债权人破产清算申请，明确本案关键在于解决 “向购房者、债权人清偿的物质基础如何保障” 及 “如何保障破产财产处置价值最大化” 等问题。其次，成立专项工作组。确认 “问题楼盘” 及问题所在后，法院会同政府相关部门成立专项工作组，合力研究相关工作计划，并将围绕纾困资金的注入、使用、监管和其他配套措施的采取等方面通过联席会商等方式开展联动，推进 “问题楼盘” 的化解处置。在该案中，受诉法院通过府院联动机制提出法律上进行 “虚拟土地分割” 的方案，经府院联动会议采纳后，在相关行政机关全力配合下，受诉法院通过司法程序落实了这一方案，为购房者、债权人获得清偿奠定物质基础。在后续资产处置过程中，受诉法院与政府部门共召开了 15 次府院联动专题会议，最终将破产楼盘整体式出售，有效节约续建成本，避免项目二次烂尾。

　　这一机制的运作实践呈现以下特征。第一，在作用环节上，府院联动发挥作用的环节通常是在房地产纠纷发生且相关方提起诉讼后的审判与执行阶段，政府相关部门与法院围绕停工项目所属房地产企业的拯救、退出问题，在纾困资金注入、使用与监管等方面进行工作联动，合力推进项目复工。第二，在启动方式上，一是法院发起。即法院在受理涉房地产交付纠纷或房企破产案件时，遇到需要政府部门协助的事项，如 “湖北岚鑫房地产开发有限公司破产清算案” 中房地产企业破产重整涉及群体较多、法律关系复杂等，通过会议或发函形式建议政府部门建立工作协调机制。二是政府发起。一类情形是在建项目出现烂尾风险，房地产企业穷尽手段无法自力救济，故寻求政府帮助;另一类情形是因项目存在烂尾风险引发各种群体性纠纷或社会事件，政府为维护社会稳定，主动作为。政府部门在处理这两类情形时，如需法院介入，即由政府部门主动与法院对接沟通，建立起双方的工作联动机制。例如，在 “华晨地产破产重整案” 中，因关联企业广泛，牵涉数额巨大，法院裁定该公司破产重整后，在当地引发强烈反响。对此，湖南省株洲市人民政府积极与湖南省株洲市中级人民法院联动，为企业争取到高额共益债投资。第三，在工作形式上，“问题楼盘” 治理中府院联动机制主要表现为针对个案或具体问题的一事一议，包括由法院或政府部门牵头主导的联席会议、协调会议、例会、临时机构等，以人际协商的方式运行，参与主体根据现实需要随机调整。

　　(二)“问题楼盘” 治理中府院联动机制的问题检视

　　第一，府院联动机制的执行力度存在差异。例如，关于房地产企业破产在建工程续建中 “问题楼盘” 验收办证的问题，各地府院联动实践展现出了差异性。在 “上海某医疗有限公司破产清算案” 中，因施工图纸等资料丢失，一项经专业机构检测满足安全使用要求的在建工程无法完成竣工验收。由于产证办理与否严重影响工程市值，管理人为实现资产价值最大化，多次向登记部门申请容缺登记，然均因不符合规定而未能办理，导致工程不得不以现状拍卖，价值明显贬损。而在 “无锡市翠竹房地产开发有限公司破产重整案” 中，对于案涉项目多次烂尾，竣工验收必备资料缺失且无法补齐的情况，管辖法院和属地政府各职能部门依托处置专班，采用以专班会议纪要、重新取得的房屋安全性鉴定报告等材料替代原竣工验收相关材料，在确保房屋质量安全前提下，推动相关部门协作进行容缺登记，有效化解了这一难题。

　　第二，府院联动机制执行的深度和广度受限。其一，府院联动机制在常态化治理方面仍有待加强。虽然各地政府与法院逐步就联动机制联合制定一揽子工作文件，但实践中府院联动仍以一事一议、因案协调为主。在联动形式方面，以会议制度为主要工作机制，形式单一，多数情况下仅是政府部门与法院之间针对个案进行政策指导和信息交流，缺乏实质性的协同和对共性问题的归纳梳理;在联动内容方面，工作开展着重于对既有问题的应急处置，由相关部门牵头组成临时的专案领导小组联合处置，而临时机构在职责履行和议程推进方面可能存在滞后性，并容易在工作中向便于自身履职的方向争取，影响府院联动的实际效果。其二，府院联动机制作用的范围有限。一是适用事项上，根据相关专门规范，府院联动机制的工作职责主要包括解决企业破产处置中法院和政府各职能部门的协调问题和解决企业破产的衍生问题。府院联动机制集中作用于房地产企业破产处置领域，而在 “问题楼盘” 治理的其他方面作用并不明显。二是适用地域上，跨区域府院联动存在协调困难。例如，部分全国性房地产企业的项目因被抵押担保，在企业陷入流动性危机后，存量资产被外地法院查封或执行，而缺乏跨区域联动指引，导致本地政府和法院介入协调时面临困难。

　　(三)“问题楼盘” 治理中府院联动机制问题的成因

　　“问题楼盘” 治理中府院联动机制实践存在执行力度不同、深度与广度不足的问题，究其原因，主要包括规则供给不足和认知存在偏差两个方面。

　　第一，府院联动机制的规则供给不足。笔者在 “北大法宝法律数据库” 进行检索，涉及 “问题楼盘” 治理的法律规范共计 395 部。其中，专门规范 61 部，均为地方层面出台的规范性文件，如《周口市人民政府关于建立企业破产工作府院联动统一协调机制的意见》(周政〔2021〕25 号)、《青岛市人民政府办公厅关于完善 “府院联动” 机制进一步做好企业破产处置工作的通知》(青政办字〔2023〕12 号)等。其余规范仅部分内容涉及 “问题楼盘” 治理中府院联动机制，且主要是关于机制建立的原则性规定，几乎不涉及具体运作要求。当前，各地 “问题楼盘” 治理中府院联动机制多由相关部门以 “发通知” 形式建立，相关规范内容趋同，以指导性意见为主，成员单位间职能落实仅停留在合作和协调层面，尚未达到协同的程度。例如，部分规范中关于工作任务的分配仅明确特定任务由某一部门牵头，其他部门参与。但是，关于治理主体的权利义务、协同的程度等缺乏明确规定。由此导致，一方面，牵头部门与其他部门无隶属关系，无指挥命令权。在缺乏正式权威的情况下，牵头部门难以与其他平级的参与部门建立起纵向准支配关系，在协调时往往会力不从心。另一方面，各地在处置 “问题楼盘” 时，仍以个案为主，缺乏明确的规则指导，各参与单位对于事务上报范围和处理流程并不明确，导致各地府院联动的执行力度出现较大差异。

　　第二，政府和法院对于联动中的角色定位存在认知偏差。府院联动机制的理论基础是协同治理理论，在多元化主体互动关系中，相较于合作与协调，协同是各治理主体互动程度最高的关系。在合作关系和协调关系中，主体间仅作资源互换但并不共享权力与价值，故主体间无法实现紧密联系，在某些情况下，各主体可能为自身利益而牺牲整体利益。而在协同关系中，各主体之间互动目的是通过权力与价值的共享达成共同目标。因此，主体间的接触最为频繁，联系也最为紧密。各主体能够充分共享信息、资源和利益，有效沟通和协作，相互依赖更是创造了超越零和博弈实现双赢选择的可能性，从而提高治理效率和效果。因此，协同关系是 “问题楼盘” 治理中府院联动的理想状态。然而，在国家治理体系中，政府和法院各自承担不同的职责和角色，由于二者在权力属性、功能定位和工作方式等方面的差异，政府和法院对于联动的重要性和各自在联动中的角色定位等都可能存在不同认知，在沟通不当的情况下，容易出现一方缺位或越位的问题。也因此，府院之间的互动限于合作或协调关系，不易建立起协同关系，导致联动的深度和广度受限。

　　二、“问题楼盘” 治理中府院联动机制优化的基本逻辑

　　明确 “问题楼盘” 治理中府院联动机制优化的基本逻辑，既是解决现阶段既有问题的必然选择，也能够为机制优化提供理论支撑和路径指导，是实现现状与理想状态顺利衔接的关键一环。结合实践考察，本文从认知、策略和执行三个维度明确 “问题楼盘” 治理中府院联动机制优化的基本逻辑。

　　(一)认知维度：厘清法院的合理定位

　　凝聚共识是形成工作合力的前提。首先应当明确的是，府院联动是推进 “问题楼盘” 治理的一种现实、必然的选择。政府和法院在 “问题楼盘” 治理中都发挥着关键作用，但仅依靠其各自的力量难以完成。因为 “问题楼盘” 治理具有复杂性，单一主体获取信息的全面性和准确性都较为有限，易导致对问题的认知和理解存在局限，进而致使单一主体的相关决策无法全面且准确，只能侧重于部分问题的应急处理。此外，单一主体的资源、专业和处理权限均有限，难以对所有阻碍交付的相关方进行有效监督和责任追究，无法有效应对楼市危机带来的多方面挑战。具体而言，政府难以处理 “问题楼盘” 治理中涉及的错综复杂的法律关系，也很难有合法、正当的理由直接干预房地产企业的经营。在遵循 “不告不理” 原则的前提下，法院在案件信息的主动获取与全面掌握，以及整合资源动员社会解决衍生问题方面，均受到一定限制。要弥补这一不足，联动是不可或缺的选择。府院通过信息共享、执法协作等方式，能够整合各方资源，从整体视角更加全面地剖析楼盘交付难题，形成解决问题、防控风险的合力，有效克服单一主体治理中的问题。

　　关于协同治理中法院的定位问题，学理上存在不同观点。一种观点认为，应当以法院为主导，因在多元纠纷化解格局中法院处于中心地位，而且法院解纷方式之权威性、终局性和专业性等特性也决定了其的主导地位。在实践中，也存在诸如搭建各种以法院为平台的多元解纷机制和纠纷防控机制的 “法院主导型” 模式。另一种观点主张，法院应当协助政府参与治理，因其专业性和职能定位，法院应当以适度参与的姿态融入社会治理体制中。

　　在 “问题楼盘” 治理领域，府院联动机制宜采取政府主导、法院参与的模式。原因在于，“问题楼盘” 治理是一项综合性社会治理工程，涵盖了对项目从报建、施工、销售到交付等全过程的引导与规范，同时还要化解这一过程中出现的各类矛盾纠纷，以确保项目顺利推进。对此，政府与法院基于自身的职能定位而承担不同功能。一方面，政府承担着推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重要职责。政府管理的领域更为广泛，更能及时、全面地掌握 “问题楼盘” 的具体情况;行使权力更为灵活，可以根据 “问题楼盘” 治理的实际情况及时调整政策和管理措施;在资源调配上更具优势，可以通过跨部门协调和综合性管理应对复杂的社会问题。另一方面，从司法权的属性和特征来看，作为一种判断权，司法权的行使具有被动性，具体表现在诉讼程序启动上的 “不告不理”。在 “问题楼盘” 治理中，法院需要严格依据宪法和法律对其基本职能的定位来承担权利救济、定分止争等司法功能。在推进相关工作任务时，法院关注的对象是已诉和具有潜在可诉性的房地产纠纷，通过公正司法的溢出性社会治理效应发挥对 “问题楼盘” 治理的作用。因此，府院联动治理 “问题楼盘”，更适宜由政府主导，法院提供法治支持和保障。

　　在 “问题楼盘” 治理府院联动机制中，法院应当充分发挥审判职能，坚持以司法裁判为先的功能定位。前述司法权的被动性仅是启动诉讼程序上的被动，一旦诉讼程序启动，审判权将展现出显著的主动性。例如，在 “湖北岚鑫房地产开发有限公司破产清算案” 中，受诉法院依法受理该案后，通过提出 “虚拟土地分割” 方案、在债权人会议上做足法律释明工作、优选破产案件管理人并指导、协助管理人履职等主动作为，有效化解了 “问题楼盘” 处置过程中的部分难点与堵点，在构建的诉讼法律关系和相关社会治理领域中发挥关键且积极的作用。在 “问题楼盘” 治理中，法院通过审判将法律适用、裁量参考因素等加以释明，特别是通过典型案例和指导性案例的引导，为 “问题楼盘” 相关纠纷化解渠道提供可复制的经验，进而发挥特殊优势。《最高人民法院工作报告》也指出，通过审判明规则、促治理，是法院履职的重要方面。因此，在府院联动机制中，法院应当充分发挥审判职能，协助政府推进 “问题楼盘” 的综合治理。

　　(二)策略维度：凸显预防型法治理念

　　：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。” 这一重要论述强调预防的重要性，指明了法治建设具体策略。优化府院联动机制在策略上加强预防预控，既是应对 “问题楼盘” 治理问题的必然要求，也是风险社会下府院角色定位转变的必然要求。

　　第一，预防型法治能够有效克服应对型治理面临的风险防控难题。以风险的来源为划分依据，“问题楼盘” 风险主要包括两类：一类是外部环境因素变化造成的风险，主要涉及政治环境因素、经济环境因素、社会环境因素;另一类是项目内部因素变化造成的风险，即在项目建设过程中，因财务、人力、管理等内部资源变化所引起的，影响在建项目建设进程的各种因素。风险的分类是相对的，各类风险之间相互关联且可能相互转化。“问题楼盘” 风险防控的难度在于，烂尾风险的形成通常是多重因素交织的结果，各因素产生的风险点可能不同，也可能重合，具有不确定性和隐形性。此外，不同于传统社会中影响面窄、危害结果小的风险，烂尾风险具有区域性、全国性的影响，容易迅速扩散形成风险综合体。传统以事后应对、被动反应为主的应对型治理收效甚微，须采取事前预防措施以有效防范或拦截。预防型法治作为一种前瞻性的治理理念和治理策略，其本质是将治理关口前移，把治理重心从被动式应对转换为前端管控和前期处置，以尽量小的代价实现更高的综合效益。例如，在 “无锡市翠竹房地产开发有限公司破产重整案” 中，针对在建工程建设周期长且多次烂尾的情况，受诉法院及时把握企业拯救时机，采用预重整转重整方式和 “续建式重整” 模式，将重整基础工作前置，给予各方充分时间沟通协调，提升重整成功率的同时提高债权人清偿比例。将预防理念融入法治，通过对高风险行为的预规制，有效弥补应对型治理事后性、成本高昂、损害不可逆等弊端，如醉驾入刑的立法实践就充分印证了预防型治理的独特优势。故而，面对 “问题楼盘” 风险防控难题，运用预防型法治的策略是 “问题楼盘” 存量风险化解和增量风险防范的必然选择。

　　第二，突出预防型治理是风险社会下府院职能变迁的必然要求。风险社会是科技急速发展的结果，也是社会发展必须接受的现实。当社会进入风险阶段，若处理得当，社会可以不断通过新举措防控接踵而至的风险;若控制不当，将可能滑向 “失范社会”。风险社会下，国家角色定位从 “自由秩序国家” 转型为 “预防性国家”，推动风险预防成为公众所期盼的新型国家职能。在行政视阈下，行政任务、组织方式等将随着国家目标的变迁而相应变化。据此，风险社会对社会治理主体提出了预防性治理的要求，即不仅能够回应、解决既有问题，而且应当具备长远的预见能力和战略管理能力。相应地，作为社会治理支撑的法律，对行为的调控应当从裁判后果转向塑造逻辑，对法益的保护应当从消极转向积极。因此，风险社会下，府院的治理策略要强化 “前瞻性”，突出预防型治理，以适应国家角色定位的转变，更有效地履行职责。

　　(三)执行维度：强化系统协同治理

　　“问题楼盘” 治理作为一项紧迫的民生工程，不仅要求迅速应对既有风险，而且需要长期、持续地推进工作。为此，在执行维度，府院联动机制优化应在协同治理理论下，遵循强化系统协同治理的逻辑。

　　第一，强化系统协同是对协同治理理论的有效践行。协同治理是一种揭示社会治理内在逻辑的理论，核心在于多元主体参与公共事务治理时的相互配合，通过平等对话、协商，实现力量的整合，从而产生一个有序、协同、可持续的系统，实现治理效能最大化这一共同目标。府院联动机制是在政府与法院两个平等主体之间建立的一种互动机制，旨在通过两个不同性质国家机关之间的协同联合，实现资源整合、提升治理能力，使政策的制定与执行更加顺畅，使法律的适用与监督更加有效，最终实现维护社会稳定的共同目标。府院联动机制体现了协同治理理论的核心观点，与协同治理理论的目标相契合，并通过实践将这一理论所强调的合作、共识与平等具体化。依据协同治理理论，协同治理旨在通过 “调整系统有序、可持续运作所处的战略语境和结构…… 实现力量的增值，使整个系统在维持高级序参量的基础上共同治理社会公共事务”，以实现目标。因此，依托这一理论所建立的府院联动机制，其基础在 “联”，关键在 “动”，是否实现系统协同是这一机制是否充分发挥作用、实现运作目标的判断标准。

　　第二，实现系统协同是回应房地产工作新目标的关键举措。“健全风险防控长效机制” 是《政府工作报告》针对房地产工作明确设立的新目标。“长效机制是长期保证制度正常运行并发挥预期功能的制度体系。” 风险防控长效机制可以理解为持续防范控制既有风险和潜在风险而建立的一系列相互配合的制度。《政府工作报告》中关于健全风险防控长效机制，提出要加快构建房地产发展新模式、完善商品房相关基础性制度、健全金融监管体制，等等。可见，房地产风险防控长效机制是一个涉及多领域、不同方面的综合性系统工程。健全风险防控长效机制，必须通过治理主体在不同领域的系统协同才能得以实现。联动治理是否能够有效研判风险、在风险发生时能否快速响应、是否能够整合资源并优化分配、是否以最小的代价实现对风险的综合防控等，都将对风险防控的整体效果和长效机制的健全产生关键影响。

　　三、“问题楼盘” 治理中府院联动机制优化的推进路径

　　基于对优化逻辑的厘清，优化 “问题楼盘” 治理府院联动机制首先应当强化顶层设计。以社会的有序性或有序程度为标准，社会基本状态可以分为常态和应急态两种。就 “问题楼盘” 治理而言，府院联动既要健全常态化的工作机制实现治理规范化，也要完善应急态下的工作机制以应对突发事件或新生风险。两种状态下，府院联动机制遵循共同的核心运作要求，但因任务目标侧重不同，相应工作重点也应当有所区别。因此，推进路径将在部分节点交汇，也在部分节点上展现出独立走向。

　　(一)府院联动机制优化的基本路径

　　常态与应急态虽是两种不同的基本状态，但二者存在相互转化的可能性。在常态治理中，因潜在风险或新生风险的突然出现，可能转入应对处置特定风险的应急态，通过有效的应急响应与治理，社会秩序得以逐步恢复，进而治理模式又将转为常态治理。因此，为适应这种相互转化的特性，需在前述优化逻辑的指引下，明确府院联动机制优化的共性要求并设计基本路径，为联动系统稳定运行提供标准范式。

　　强化府院联动机制的规则供给

　　基于认知维度 “明确定位” 的优化逻辑，建议强化规则供给。目前府院联动相关规范分散且效力层级较低，导致实践运作存在差异。强化中央及省级层面的立法供给，如出台相关指导性意见等，虽然可以从整体上对 “问题楼盘” 治理中府院联动机制进行顶层设计和制度安排，但中央及省级层面的立法任务具有整体性与复杂性，决定了其难以专门对特定领域的某一机制提供充分、及时的立法供给。因此，强化府院联动机制的规则供给，应优先采取解释论的方法，即通过对现有规则的解释与细化，实现规则约束。

　　首先，明确府院的职责分工。政府相关部门主要依据其法定职责，在 “问题楼盘” 治理的政策制定、市场监管、协调各方等方面发挥主导作用;法院则主要在纠纷化解、法律适用等方面提供法律支撑。具体到府院联动机制成员单位的职责设定，可以参考山东省高级人民法院等出台的《关于建立企业破产处置府院联动机制助力优化营商环境的意见》(鲁高法〔2022〕55 号)，即在府院联动机制的总体部署文件中规定成员单位的职能分工，并以附件形式将成员单位具体工作职责列明附录于指导性政策文件。

　　其次，通过对现有规则的解释明确牵头部门权力与权威。牵头部门是府院联动机制运作的组织者和推动者，确立其权力与权威，是联动机制高效运转的一大关键因素。综观府院联动的现有规范，牵头部门可以通过组织赋权与机制赋权两种方式取得相较于其他协同部门的优势地位。第一，通过组织赋权实现特定业务部门转型，使其获得优势地位。例如，《洛阳市人民政府、洛阳市中级人民法院关于建立常态化府院联动机制的意见》(洛政〔2022〕50 号)中设在市司法局的府院联动领导小组办公室，从 “由提出问题的单位提请领导小组办公室，召开相关成员单位参加的专题协调会”“领导小组办公室要跟进各联动事项进展” 等表述可以看出，领导小组办公室带有一定的权力导向，使市司法局在府院联动工作领域的角色从业务部门转型为协调部门，从而获得相较于其他协同部门的优势地位。第二，通过机制赋权使牵头部门 “在特定的中心工作领域形成一种隐性的政治权威，得以在运行层面支配其他部门的工作节奏”。例如，《泰安市发展和改革委员会、泰安市中级人民法院关于建立常态化府院联动信息共享机制的通知》(泰发改信用〔2022〕326 号)中规定了 “各县市区人民法院通过适当方式向…… 牵头部门推送信息”“各级信用建设牵头部门…… 根据案件情况向有关责任单位、主管单位通报问题” 等内容。在这种机制安排下，牵头部门有权收集信息并通报工作问题，使牵头部门成为信息中枢，从而与其他协同部门建立起一种隐性的准支配关系。

　　推动府院联动机制的事前适用

　　预防型法治作为一种治理理念或策略，其实践展开以具体的预防性举措为载体。基于策略维度 “强化预防” 的优化逻辑，府院联动机制的作用环节应当适当前移至诉前。因审判的被动性特征，原告起诉是法院启动审判程序的先决条件，故当前府院联动机制在 “问题楼盘” 治理中主要是 “末端” 应对型治理，在房企破产重整案件的审判阶段和执行阶段发挥作用。而预防型法治引发法律的功能定位从 “治已病” 向 “治未病” 转变，强调法益保护的积极性和前置化。据此，在适用范围上，府院联动机制应当向 “前端” 扩张。但这一扩张需要受到限制，避免权力不当扩张带来异化风险。在预防型法治理念中，预防原则的适用范围受妥当性原则的限制，只有 “应由政府和社会防控的具有较高确定性的法益损害风险” 才可纳入预防性规制范围。此外，基于前述对法院角色定位的厘清，法院的治理对象并非 “问题楼盘” 牵涉的所有社会矛盾，而是那些具有潜在可诉性的纠纷。因此，府院联动的关口只能适当前移至诉前的特定情形下。具体而言，在立案登记阶段，法院发现具有潜在可诉性的房地产纠纷，特别是辖区重大项目的法律风险，可以向属地政府部门提出司法建议、工作意见或法律风险防控预案。当本辖区内发生群体性纠纷或者重大项目建设引发的纠纷时，在属地党委、政府的支持与主导下，法院可以提前介入，通过评估风险并引入类案参考，在诉前协助政府部门调解相关矛盾纠纷。

　　实现适用范围的拓宽，需要法院适当延伸其审判职能，通过充分运用司法建议权等预防性举措实现与政府的有效联动。司法建议可以针对个案中的具体问题，也可以针对类案中的共性问题，还可以针对社会治理中的突出问题。其在 “问题楼盘” 治理中的优势在于，通过延伸法院的审判职能，有针对性地预防和减少类案多发高发，扩大府院联动机制的作用及影响范围。具体而言，法院可以充分运用不同类型的司法建议强化府院联动。例如，对于房地产监管部门存在的疏漏，法院可以发布纠错整改型建议要求相关部门履行相应职责;对于辖区 “问题楼盘” 可能引发更多诉讼或激发群体性矛盾的，法院可以通过风险防控型建议要求相关单位及时改进工作方式;对于前述案例中关于因房企破产导致在建工程验收办证困难的，法院可以提出沟通协调型司法建议，“向相关主管单位或上级单位反映问题，建议其延伸职能、配合法院化解纠纷，定分止争”。

　　提升府院联动机制的协同效能

　　协同关系建立在各主体共享权力与价值的基础上，增加协同收益，同时降低协同成本，有助于稳固主体间协同关系。在政府和法院协同中，二者最大的收益是共享对方的资源，包括信息资源和处置资源;降低协同成本，则主要通过落实责任减少违反协同义务的行为实现。基于执行维度 “系统协同” 的优化逻辑，建议统一府院间信息共享的标准，并健全府院联动跟踪评估体系。

　　第一，“信息共享机制是多元主体协同治理的内生机理，也是问题预防、发现和解决的重要机制，是实现协同治理的前提条件和推动协同治理的重要动力。” 沟通衔接是否顺畅直接影响了府院联动的深度与广度，针对实践中府院之间存在信息共享范围不明的问题，《政务信息资源共享管理暂行办法》第 5 条明确了政务信息资源共享的原则，可以为共享标准的确立提供参考。结合 “问题楼盘” 治理府院联动工作实践，确立相关性和效益性作为府院联动信息共享的标准。一方面，与 “问题楼盘” 治理中府院联动的目标和任务直接相关的信息应当共享。例如，政府相关部门涉及房地产或 “问题楼盘” 的相关政策，或法院关于 “问题楼盘” 纠纷化解、企业破产等的司法解释、指导性案例，等等。另一方面，能够为府院联动推进带来明显效益的信息也应当共享。例如，相关信息共享后能节约府院的沟通成本、提高工作效率、改善联动质量。同时信息共享应当严格遵守数据保护、隐私、信息安全等相关法律法规的规定，保障司法中立性以及信息在共享过程中的安全性。

　　第二，健全联动跟踪评估体系对于保障府院之间的高效联动具有重要意义。在机制实施的不同时点上，通过建立指标、追踪监测、评估分析、纠偏调控等一系列活动，有助于及时纠正由于主客观因素造成的行动偏差或失控，促进联动目标的顺利达成。为确保府院联动工作实效，并持续优化府院联动机制，府院联动工作领导小组办公室应当对确立的府院联动工作逐一建立工作台账，并定期进行专项督查。一方面，督促相关责任部门严格按照时间节点完成各项任务;另一方面，综合成员单位执行任务的情况，对成员单位承接相关任务的能力、条件等进行包容性评估与适应性调整，并在 “问题楼盘” 化解处置工作推进中出现新增任务或任务调整时，对成员单位与任务安排及时做相应调整。此外，可以将府院联动机制推进、落实情况纳入政府和法院考核范围，及时通报各责任部门工作开展情况，确保府院联动工作取得实效。

　　(二)常态下府院联动机制优化的特殊要求

　　常态是某一事物发展变化所处的相对稳定状态，具有稳定性、长期性、整体性的特征。府院联动常态治理目标是实现 “问题楼盘” 的系统性改善，避免出现虚假复工或进度缓慢等问题。治理对象主要是已识别的风险，即通过对 “问题楼盘” 构成要素和运行规律的把握，汇聚治理动能，防范风险的再次发生，或控制既发风险的继续扩大。常态下，府院联动机制的优化路径以基本路径为基准，同时也需要根据实际情况做出适应性调整，为基本路径的持续优化提供反馈，使得联动系统始终维持高效稳定地运行。因此，除遵循基本路径外，常态下府院联动的推进还应当尤其关注并完善以下具体措施的运用。

　　第一，健全沟通联络机制。协同关系建立在治理主体权力与价值共享的基础上，而治理主体的差异性、利益的多样性、目标的分散性等，导致府院虽共同参与治理，但不必然取得理想的共治效果。在缺乏应有的利益分享机制的情况下，多数理性个体倾向于采取形式上的合作，实则维持独立目标与行动。对此，健全沟通联络机制有助于形成较为稳定有序的资源配置，推进治理成果多元共享。除会议制度外，建议配套如典型案件定期通报机制、反馈机制、跨类别人员交流机制、跨行政区划府院联络机制等，强化各项制度的系统集成，使各项制度彼此呼应，促进府院间信息共享与深入沟通。此外，建设实质化资源沟通共享平台，一方面，以科技手段实现信息资源整合与共享，打破府院之间的沟通壁垒、协同壁垒、数据壁垒，实现府院多场景办公办案的高效联动;另一方面，利用大数据分析重大社会事件、网络舆情等海量信息，挖掘 “问题楼盘” 潜在风险和公众需求，为府院联动提供决策支持。如河南省焦作市建立的 “焦作府院通” 平台，包含破产案件管理系统、一站式 “府院钉” 互联系统、行政复议应诉系统、征信体系查询系统、多元化解纠纷系统 5 大系统，涵盖府院联动有关的实时通信、文件传输与共享、司法建议、行政调解等 12 种应用场景，通过信息化手段凝聚强大合力，类似经验做法相对成熟后可考虑在全国范围内推广。

　　第二，强化综合治理类司法建议的运用。司法建议是法院落实 “抓前端、治未病” 理念，充分发挥审判职能作用，积极参与社会治理的重要途径。基本路径设计中明确了不同类型司法建议在不同场景中的运用，根据实践考察，当前府院联动机制对 “问题楼盘” 治理中共性问题的归纳与处置存在不足。对此，在常态下，要实现防范风险于未然的目标，尤其应当充分运用综合治理类司法建议。这类司法建议能够超越个案视野，对 “问题楼盘” 治理的共性问题作出法律指引，为 “问题楼盘” 相关纠纷化解与既有风险防控提供可复制的经验。根据《最高人民法院关于综合治理类司法建议工作若干问题的规定》(法释〔2023〕11 号)，法院在履行审判执行职责过程中，发现房地产治理领域中存在引起矛盾纠纷多发高发，影响经济社会发展和人民群众权益保护的突出问题，可以向辖区内同级房地产主管机关或者其他有关单位提出司法建议;若发现的 “问题楼盘” 治理需要异地主管机关采取措施的，可以提出工作建议，层报相应的上级人民法院决定。作为被建议单位的政府部门应当就建议采纳落实情况等予以书面答复，必要时，双方可以通过府院联动会议制度就共性问题进行梳理，形成一致的处置模式。

　　(三)应急态下府院联动机制优化的特殊要求

　　应急态可以理解为有关部门依据突发事件应对法的规定，对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件进行确认和应对处置的状态。不同于常态治理，应急治理是针对突发事件的确认和应对处置，而突发事件具有产生的瞬间性、爆发点的偶然性、发展趋势的危机性和对社会的危害性四个特征。因此，在应急态下，府院联动机制的对象主要是难以识别的新生风险，首要目标是通过应急处置稳定局势，防止事态升级。据此，府院联动的推进要重点关注以下内容。

　　第一，在工作关系上，府院间应当强化 “主导 - 参与” 关系。应急态下，府院联动需要应对的是突发事件，时间是制胜关键，当多元治理主体的目标和利益存在矛盾且无法得到有效协调时，应急处置的效率将大打折扣。因此，为确保决策的迅速作出与有效执行，确立联动中工作推进的主导者非常必要。不同于 “牵头” 侧重推进与协调，“主导” 更强调控制与领导，即主导者拥有决策权。原则上应当以政府为主导，法院积极参与。因为应急态下面临的风险通常由外部环境因素变化造成，涉及范围广且复杂，而政府具有组织优势，能够在短时间内掌握突发事件，迅速整合资源，暂时稳定局势。作为例外，应急态下情况可能迅速发生变化。例如，当 “暴雷” 房地产企业转入破产程序，更需要具有专业优势的法院及时定分止争，政府相关部门应当积极配合法院解决企业破产的衍生问题，包括企业信用修复、税务处理、在建项目竣工验收、注销等。为确保应急响应的协调性与连续性，“主导 - 参与” 关系根据实际情况灵活调整，以适应不断变化的需求。

　　第二，在联动方式上，侧重事前的风险预警和事发时的资源调配。应急处置注重时效性，事前预警能够最大限度地争取宝贵的响应时间，而有效的资源调配能够提高应对效率，减轻风险的影响与限制风险的扩散。因此，联动方式应从这两个方面进行优化。其一，健全 “问题楼盘” 风险预警机制。政府部门接收到关于楼盘停工等信访案件后，可以对相关项目及所涉房地产企业的信息进行整理，并以结构化数据的形式上传至府院联动信息共享平台，以便相关部门和法院能够及时获取信息并拟定协调措施。法院受理期房交付纠纷或房地产企业破产案件涉及重大风险和舆情影响的，在立案阶段可以通过信息共享平台向属地房地产主管部门及时预警，以便属地政府能够迅速了解情况，采取有效措施防范系统性风险。其二，健全应急资源调配协调机制。应急态下府院联动侧重于快速响应处置突发事件，故要求资源配置的灵活性，便于根据应急需求迅速调整。一方面，相关部门应当及时通报 “问题楼盘” 治理中的突发事件信息，为主导部门全面准确研判风险，及时调动应急处置力量提供支撑。另一方面，主导部门应当设立专门的协调机构，配置应急资源要根据事态的紧急程度和影响范围确定优先级，还要注意避免资源过度集中而导致其他区域或领域的资源短缺。

　　结语

　　“问题楼盘” 治理具有复杂性，需要政府与法院紧密协同、合力推进。优化府院联动机制，应当遵循厘清法院的合理定位、凸显预防型法治理念、强化系统协同治理的基本逻辑。立足府院职能作用，确立政府主导、法院参与的联动模式，法院应当充分发挥审判职能，用足用好司法建议权提供法律支撑。通过建立健全应急态下以 “稳局势” 为目标的府院联动机制和常态下以 “促发展” 为目标的府院联动机制，推动 “问题楼盘” 治理中府院联动走深走实。在形成一套成熟有效的机制后，可以将其推广运用于社会治理的其他领域，以共建共治共享提升社会治理水平。

邱书沁,海南大学中国特色自由贸易港研究院,202412