北京理工大学学报(社会科学版)投稿格式参考范文：论社会救助法中赡养义务的规范构造

　　引言

　　中国家庭结构已然发生巨大变化，传统多代大家庭逐渐被核心家庭所取代。随着经济社会的发展和人口的自由流动，家庭在公民基本生存支持方面的作用逐渐弱化，子女对父母的赡养意识减退，赡养义务的履行因此受到影响。“事实贫困” 问题亟待社会救助制度予以因应。2014 年国务院《社会救助暂行办法》(以下称《暂行办法》)是目前中国关于社会救助最全面系统的行政法规，也是调整社会救助法律关系的重要依据。纵观《暂行办法》所规定的内容，并未对获得社会救助的法定要件作出明确规定，这就导致现实中当社会救助给付与赡养义务履行之间发生冲突时，难以从《暂行办法》中找到有力的规范依据来纾解矛盾。《暂行办法》第 9 条规定：“国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。”

　　该条只在一定程度上体现与社会救助法定要件相关的内容，并不能推导出系统全面的社会救助法定要件，从而形成社会救助法定要件存在模糊性的局面，这是社会救助与赡养义务之间冲突产生和不能得以妥善处理的根本原因。从社会救助的地方性规定来看，有的地方以申请人有法定赡养义务人为理由拒绝受理公民最低生活保障的申请，直接剥夺相关公民申请社会救助的权利，例如《杭州市城乡居民最低生活保障实施办法》(2003 年 1 月 18 日起施行)第 11 条规定 “与申请家庭非共同生活的法定赡养(抚养、扶养)人有能力履行赡养(抚养、扶养)义务，但未依法履行赡养(抚养、扶养)义务的” 不予受理;也有的地方不考虑义务人是否实际履行赡养义务，直接将义务人应履行的部分计算在申请人家庭收入内，造成申请人本应获得而未获得救助或未获得相应水平的救助，例如《西安市城镇居民最低生活保障制度实施办法》(2020 年 12 月 31 日起施行)第 3 条第 2 款规定家庭收入包括 “法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费”。地方层面有关社会救助与赡养义务关系的规定也不统一，有违公平性。

　　解决实践中社会救助和赡养义务的冲突问题，有必要阐明社会救助法中社会救助与赡养义务的应然关系。从理论层面探讨社会救助制度中赡养义务的规范依据及其履行的重要性之研究成果居多，但于赡养义务未履行或履行不充分之情形，针对社会救助在消除 “事实贫困” 中如何有效发挥救助作用以及社会救助介入的具体路径等问题，法学领域的研究成果并不多见。“兜底保障是中国社会救助法律制度的整体性功能之一，本质是国家和公民在个人生活保障上的责任分配。” 从实践来看，若民事法律关系中认定的赡养义务成为能否获得社会救助的实质性要件，罔顾赡养义务的实际履行情况，则不符合社会救助制度的立法初衷和发展要求。探究社会救助与赡养义务的关系，致力于从根本上消灭 “事实贫困”，对保障需要救助者的合法权益和促进中国社会救助法的制度兜底功能的发挥具有重要意义。

　　一、社会救助与赡养义务关系的立法现状考察

　　中国《社会救助法》目前尚未出台，“社会救助呈现出地方化、行政化，社会救助的自由裁量权缺少法律的约束”。《暂行办法》和社会救助地方性法规等主要发挥着规范社会救助法律关系的作用。全面考察有关社会救助与赡养义务的立法规定，对社会救助制度中如何规定赡养义务，具有重要的立法规范价值。

　　(一)社会救助制度与赡养义务的宪法基础

　　《暂行办法》第 1 条规定 “为了加强社会救助，保障公民的基本生活，促进社会公平，维护社会和谐稳定，根据宪法，制定本办法。” 中国《宪法》没有对体现社会救助的生存权进行直接规定，却在相关条款中体现出生存权的意蕴。《宪法》第 45 条 “获得物质帮助的权利”、第 33 条 “法律面前一律平等”、第 38 条 “人格尊严不受侵犯”。《宪法》第 45 条的 “获得物质帮助的权利” 为公民获得社会救助提供基本权利依据。社会救助制度在形成之初强调通过物质援助方式来保障救助对象基本生活，而在过去较长的一段时间中国一直将生存权等同于获得物质帮助权。即便是经济发展迅速的当下，获得物质帮助仍然是社会救助的重要内容。然而，《宪法》第 45 条仅适用于年老、疾病或丧失劳动能力的公民，而并不能涵盖其他需要社会救助的情形。因此，有必要从宪法其他条款中寻找补充依据。

　　《宪法》第 33 条的平等原则和《宪法》第 38 条人格尊严条款，为公民获得社会救助提供了更加广泛的宪法基础。平等原则确保所有公民平等享有社会救助权利，从而为社会救助制度的公平性提供了宪法保障;人格尊严条款则进一步强调被救助者应在尊严不受侵犯的前提下获得救助，使社会救助制度不仅关乎物质援助，更关乎被救助者的基本人权保障。随着理论和实践中对社会救助的认识不断加深，逐渐达成如下共识，即 “以发展的目标构建社会救助制度，才能使贫困群体彻底走出困境，走向自给自足、自食其力的道路，” 因之，社会救助的发展亟需扩展至对公民身份和生存权的深层考量，社会救助的权利基础也随之以 “获得物质帮助的权利” 为起点逐渐扩展至 “法律面前一律平等” 和 “人格尊严不受侵犯”，至此基本上形成了较为完整的具有生存权意蕴的社会救助制度的宪法基础，即 “获得物质帮助的权利”“法律面前一律平等”“人格尊严不受侵犯” 对社会救助制度三位一体的支撑。社会救助在照顾救助对象基本生存的基础上，同时强调救助对象的人格尊严和法律上的平等地位，通过充分保障和实现公民的社会救助权来激发救助对象的内生动力，实现社会救助法的立法宗旨。

　　与此同时，“社会救助对象的确定既是社会救助工作的核心，也是社会救助工作的难点…… 深刻影响着家庭成员间抚养、扶助义务与国家社会救助义务之间的关系。” 《宪法》第 49 条第 3 款规定：“父母有抚养教育未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务。” 该条款在宪法中对中华民族敬老、养老、助老的美德予以充分肯定，将赡养义务上升为宪法义务的高度，也体现了赡养义务的法律性质，即赡养义务是成年子女对父母的一种法定义务，不履行赡养义务将会受到法律的制裁。《宪法》第 45 条所规定的物质帮助权为社会救助提供了直接的法律依据，确保在赡养义务未履行或履行不足时，国家能够通过社会救助机制填补空缺。《宪法》第 33 条的平等原则确保了公民在享有社会救助权利时不受歧视，要求避免因赡养义务存在而对救助对象进行不合理的限制。《宪法》第 38 条的人格尊严条款则要求维护救助对象的尊严，不因其家庭内部的赡养义务履行情况而导致 “事实贫困” 的产生。这三项宪法条款共同构成了社会救助制度的宪法基础，对协调赡养义务与社会救助的关系起到了规范指引作用，确保社会救助制度既尊重家庭责任，又有效消除 “事实贫困”。宪法对社会救助立法基础和赡养义务履行分别作出的明确规定，对于弥补由于社会救助法定要件不明确导致的制度漏洞具有重要指导作用，从精准确定社会救助对象的角度为消灭 “事实贫困” 提供了坚实的宪法基础。

　　(二)法律行政法规对社会救助与赡养义务关系的规定

　　“迄今民法中仍然存在将维护生存权利作为民法特别法的历史遗迹，民法中有关家庭抚养、扶养和赡养义务的规定依然是社会保障法的一种补充”，“普通家庭主要通过家庭成员间的互助来分担原本由国家承担的社会保障、社会福利供给的主体责任。” 与《宪法》“成年子女有赡养扶助父母的义务” 的规定相一致，中国《民法典》第 26 条第 2 款明示 “成年子女对父母负有赡养、扶助和保护的义务”，第 1067 条第 2 款规定 “成年子女不履行赡养义务的，缺乏劳动能力或者生活困难的父母，有要求成年子女给付赡养费的权利”。上述《民法典》的规定充分肯定了家庭成员之间在生活中的相互扶助义务，对于构建和谐的家庭关系从而促进国家和社会的持久稳定具有重要意义，并且符合中国传统道德理念的要求，因之，《民法典》还将承担赡养义务的主体范围由成年子女扩展至孙子女、外孙子女，即《民法典》第 1074 条第 2 款规定：“有负担能力的孙子女、外孙子女，对于子女已经死亡或者子女无力赡养的祖父母、外祖父母，有赡养的义务”。

　　《民法典》中所体现的将负有赡养义务的亲属范围进行扩大是符合民法的基本理念的，但民法中所规定的赡养义务的亲属范围是否可以直接适用于社会救助法领域却有待商榷。此外，中国《老年人权益保障法》第 31 条第 1 款和第 2 款规定：“国家对经济困难的老年人给予基本生活、医疗、居住或者其他救助。老年人无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人确无赡养能力或者扶养能力的，由地方各级人民政府依照有关规定给予供养或者救助。” 由此可见，在赡养义务无法或者不能完全履行的情况下，国家对经济困难的老年人给予基本生活、医疗、居住或者其他救助，以保障老年人的基本生活水平和尊严。从相关法律的规定看，社会救助与赡养义务的关系是：社会救助作为社会的最后一道安全网，其是在尊重赡养义务履行的前提下，对赡养义务履行的不足进行弥补。质言之，原则上家庭成员之间的赡养义务之履行具有优先性，当家庭无力维持最低生活保障标准的生活时，才由国家发挥补充性作用。

　　从社会救助法方面来看，中国尚未制定出《社会救助法》，现行的社会救助制度主要由《城市居民最低生活保障条例》《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》《农村五保供养工作条例》《暂行办法》等行政法规发挥着社会救助的规范作用。其中，涉及社会救助和赡养义务关系规定的主要有《城市居民最低生活保障条例》和《暂行办法》。一方面，依据《城市居民最低生活保障条例》第 2 条第 2 款的规定，持有非农业户口的城市居民，共同生活的家庭成员人均收入是指，“共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，包括法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费，不包括优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金。” 由此可见，该条例中有关社会救助与赡养义务的关系，是通过共同生活的家庭成员的收入中包括法定赡养人应当给付的赡养费而得以体现。

　　另一方面，《暂行办法》有关社会救助和赡养义务的直接规定，仅明确体现在第 14 条中，即国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满 16 周岁的未成年人，给予特困人员供养。除此之外，对申请社会救助的家庭进行了规定，以最低生活保障为例，从实体权利角度来看，申请最低生活保障的家庭必须满足《暂行办法》第 9 条的规定，即 “共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭”。从程序权利角度来看，申请最低生活保障必须以家庭为单位，即《暂行办法》第 11 条中规定的 “由共同生活的家庭成员向户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处提出书面申请”。由此可见，对 “共同生活的家庭成员” 做何种理解对是否能够获得社会救助具有决定性的影响。不可否认的是，所谓 “共同生活的家庭成员” 的认定存在很多不确定情形，会对一些潜在的救助对象是否能够获得救助产生实质性的影响。有学者主张取消 “共同生活” 的要求，认为 “基于血亲或者姻亲关系作为核心家庭成员范围确定的条件。由于采取核心家庭的理念，对家庭成员的范围予以限缩，因此，不再以共同生活为条件。”

　　(三)地方性法规等有关社会救助与赡养义务关系的规定

　　以阿尔法系统检索到的现行有效的关于社会救助的地方性规定 83 部为例，其中涉及社会救助和赡养义务关系的省市两级地方性规定有 76 部(省级地方性法规 5 部、市级地方性法规 3 部、省级政府规章 29 部、市级政府规章 35 部、市级规范性文件 4 部)，以上地方性规定较为全面地反映出地方对社会救助与赡养义务关系具体规定的面貌。通过检视以上地方性规定，体现社会救助与赡养义务关系的规定主要有三种类型。

　　有赡养义务人且义务人有履行能力者被排除在救助对象范围之外

　　有赡养义务人且义务人有赡养能力的主体不得成为社会救助对象，主要体现在省级地方性法规、省级政府规章以及市级政府规章中有关特困人员供养等的规定中。例如，作为省级地方性法规的《广东省社会救助条例》(2020 年 9 月 29 日起施行)第 21 条规定：“县级以上人民政府对本省户籍的以下老年人、残疾人以及未成年人给予特困人员供养：(一)无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人的;(二)无劳动能力、无生活来源且其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的”;作为省级政府规章的《北京市社会救助实施办法》(2018 年 7 月 1 日起施行)第 13 条第 1 款规定：“本市对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的本市户籍 60 周岁以上老年人、残疾人、未满 16 周岁的未成年人，给予特困人员供养”;作为市级政府规章的《南昌市最低生活保障办法》(2019 年 3 月 1 日起施行)第 21 条第 1 款规定的 “不得申请享受最低生活保障待遇” 的家庭中的第一种情形为 “法定赡养人、抚养人、扶养人不履行义务，致使家庭收入低于最低生活保障标准的”。以上诸种规定，以救助对象是否存在赡养义务人且义务人是否具有履行赡养义务的能力为评判标准，完全不考虑赡养义务的实际履行情况，存在较大的事实贫困风险。

　　笼统规定家庭收入中计入赡养费

　　该种类型是指，最低生活保障中核算家庭收入时，笼统地将赡养费以转移性收入形式列入家庭收入中，以此作为是否获得最低生活保障的重要依据，但未明确规定是否区分赡养费已经取得和尚未取得两种不同情形，此种规定体现在一些省级政府规章和市级政府规章中。例如，作为省级政府规章的《云南省城市居民最低生活保障办法》(2002 年 12 月 1 日施行)第 7 条规定家庭收入中包括 “赡养费、抚养费和扶养费”;作为市级政府规章的《大连市城市居民最低生活保障办法》(2018 年 9 月 1 日施行)第 12 条规定 “家庭收入是指家庭成员的全部货币收入和实物收入的总和”，其中包括 “赡养费、抚养费、扶养费”，但却并未对赡养费已经取得和尚未取得作出区分。这种类型的规定，使家庭收入中是否计入尚未取得的赡养费处于不确定状态，各地方在实践操作中存在一定的差异性，为相关行政人员核算家庭收入时留下了自由裁量的空间，在一定程度上增加了事实贫困的风险。在此类型中，有的地方未明确规定是否将应当给付的赡养费计入家庭收入总额，却规定了赡养费的计算方法。例如，《辽宁省城市居民最低生活保障办法》(2017 修订)第 10 条第 2 款第 6 项规定，家庭人均货币收入包括赡养费、扶养费和抚养费，并且，第 11 条规定了赡养费的计算方法。

　　明确规定家庭收入中计入应当给付的赡养费

　　该种类型是指，将应当给付的赡养费计入家庭收入总额中，并以此作为是否获得社会救助的重要依据。家庭收入中计入应当给付的赡养费分为两种情形：第一种情形，仅规定家庭收入包括应当给付的赡养、扶养或者抚养费。这种规定主要体现在省级政府规章、市级地方性法规和市级政府规章中。例如，作为省级政府规章的《黑龙江省实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》(2016 年 11 月 15 日起施行)第 11 条就将 “法定赡养、扶养或者抚养人应当给付的赡养、扶养或者抚养费” 计入城市居民的家庭收入;作为市级地方性法规的《贵阳市城市居民最低生活保障办法》(2021 年 7 月 23 日起施行)第 2 条规定 “共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，包括法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费，不包括优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金”。作为市级政府规章的《西安市城镇居民最低生活保障制度实施办法》(2020 年 12 月 31 日起施行)第 3 条将 “法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费” 计入家庭收入中。

　　这里的 “应当给付” 则充分说明家庭收入中计入了尚未实际取得的赡养费。第二种情形，在规定家庭收入计入应当给付的赡养费的基础上还规定了赡养费的计算方法，通过规定的方法核算应当支付的赡养费的数额，在核算家庭收入时予以计入。例如，《新疆维吾尔自治区实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》(2003 年 5 月 1 日起施行)第 14 条规定：“赡养费、扶养费和抚养费按照下列方法计算：(一)有赡养、扶养或者抚养协议、裁决的，按照赡养、扶养或者抚养协议、裁决的规定计算;(二)没有赡养、扶养或者抚养协议、裁决的，赡养费按照被赡养人子女家庭月收入减去当地城市居民最低生活保障标准后剩余部分的 50%，除以被赡养人数计算;扶(抚)养费按照给付方收入的 25% 计算，有多个被扶养人、被抚养人的，其给付额最高不超过其收入的 50%。实际支付赡养费、扶养费或者抚养费高于上述规定的，按实际支付额计算;(三)赡养人、扶养人或者抚养人家庭月人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，视为无力提供赡养费、扶养费或者抚养费”。

　　在以上情形中，将应当给付但尚未实际取得的赡养费计入家庭收入的规定存在明显的不足，在一定程度上提高了社会救助的门槛，增加了救助对象不能获得社会救助或不能获得应有水平的社会救助的风险，大大增加了发生事实贫困的可能性，对此，有的地方认识到了这一问题，规定申请人确有困难的可以申请临时救助，例如《海南省最低生活保障办法》(2024 年 2 月 1 日起施行)第 11 条规定：“最低生活保障申请人有法定赡养、抚养、扶养义务人的，其家庭收入应当计算赡养、抚养、扶养费用。法定义务人具备履行义务能力但拒不履行的，申请人应当首先通过调解或者诉讼途径要求义务人履行义务。依法调解或者诉讼过程中，申请人生活确实存在困难的，可以申请临时救助。” 作出类似规定的还有《广东省最低生活保障制度实施办法》(2019 年 9 月 1 日起施行)第 11 条第 1 款。然而，这些规定只在一定程度上关注到了事实贫困问题，但并未从根本上解决社会救助和赡养义务的冲突。

　　此外，与上述情形相关联，有的地方意识到赡养义务与社会救助关系的重要性，明确规定不得放弃法定赡养费是最低生活保障对象的义务之一，如《重庆市城乡居民最低生活保障条例》(2016 年 5 月 1 日起施行)在第 25 条中强调了赡养权利人 “不得放弃法定赡养费、扶养费、抚养费和其他合法收入”，该 “不得放弃法定赡养费” 的规定，在一定程度上注重赡养义务的实际履行给权利人带来的影响，为社会救助制度中赡养义务的立法规范提供了新思路。

　　二、社会救助制度中赡养义务立法规范的逻辑理路

　　社会救助是保障困难群众基本生活、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性和基础性制度安排，也是体现社会主义制度优越性的重要标志。在法理上厘清社会救助和赡养义务二者之间的关系，对于社会救助立法中合理规范赡养义务，充分保障公民的社会救助权，具有重要的意义。中国社会救助立法当前须 “明确社会救助法律关系的各种主体责任，落实政府的主体责任，充分调动社会力量、家庭和个人的积极性，实现社会救助多主体责任的并举”。

　　(一)社会救助制度中家庭赡养的局限性

　　家庭赡养功能是指家庭在经济、社会、文化等方面对老年人提供的支持和保障，是家庭的一项基本功能，也是公民养老的主要方式。有学者认为，“家庭赡养，意义不仅在于满足衣、食、住、日常生活照顾等生理方面的需要，还同时建立了家庭成员之间经常的互动，对于满足交往及情感体验方面的需要起到了不可替代的作用。” 诚然，在中国传统中，官方开展的社会救助活动大多以家庭为单位对弱者予以帮助。“古代中国的个体家庭(户)乃至家族，都有国家基层自治单位性质，是某些公法权利和义务责任的主体，” 注重家庭伦理的作用并且强调家庭成员之间赡养义务的履行，这不但可以维护家庭伦理秩序，还可以在一定程度上减轻官方救助的压力。进入工业化时代以后，人类社会迎来了一个空前的转型时代，在此背景之下，家庭的结构和功能发生了巨大变化，家庭成员之间的权利义务关系也随之发生了微妙的变化，越来越多的人认识到生存风险的到来在很大程度上是伴随社会发展而来的，第二次世界大战后获得社会保障作为法定权利逐渐被许多国家的法律予以确认，因此，社会保障中家庭的责任被重新认识。中国社会的发展状况 “显示了我国家庭赡养的日渐式微”，为维持基本生活，老年人越来越多地从依赖家庭支持转向寻求公共援助。这一变化反映了一种将赡养责任从家庭延伸到社会的趋势，鼓励年轻一代通过参与社会保障计划，为老年人提供跨代的支持。

　　家庭成员赡养义务履行的前提是家庭秩序处于一种良好的状态，“经济理性对个人欲望的认可与推崇使家庭的幸福观越来越趋向个人化，个人在家庭生活中对自由的需求不断增长，相应的义务理念却日渐淡漠。” 当家庭成员有赡养能力而拒不履行赡养义务时，一定程度上意味着家庭秩序已经处于非常状态，此时社会救助的给付若仍以履行赡养义务为实质要件，则显然难以解决现实问题。从理论上而言，社会救助是兜底民生保障的制度，其以 “不以缴费为要件，不问陷入生活贫困的原因” 为基本准则，质言之，“有无人漏出底线则是检验社会救助制度是否健全的基本标尺…… 只有编织牢固的社会救助网，才能确保每一个社会成员不因各种原因而陷入无法自拔的生存困境。” 因赡养义务履行情况对社会救助的影响所产生的社会公平问题，亟待新调节机制的构建。

　　(二)履行赡养义务与获得社会救助二者关系的解析

　　民法与社会救助法有关 “共同生活的家庭成员” 含义之不同解读

　　“一直以来，国内对家庭的法学探讨集中于民法学界，但即使在民法学界，家庭法的探讨也属边缘，存在着基础性研究匮乏、法政策和立法论泛滥等现象。” 作为重要概念的 “共同生活的家庭成员” 在社会救助法上的意义更加重大。《暂行办法》第 9 条规定，对 “共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭” 给予最低生活保障。“事实上，在社会救助制度中，国家对于社会性、经济性贫困者的救助却是以‘共同生活的家庭成员’而非个人为对象，”“我国社会救助立法中虽然涉及了家庭的法律地位，但主要是从社会救助对象的层面和社会救助实施的层面加以规定的。” 该条规定主要是为了体现和加强家庭成员之间经济互助和生存照顾方面的功能。应明确的是，社会救助是以家庭为单位而实施，但这不意味着社会救助是家庭的权利，强调的依旧是对个人权利的保护。《民法典》第 1045 条规定：“亲属包括配偶、血亲和姻亲。配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女为近亲属。配偶、父母、子女和其他共同生活的近亲属为家庭成员。” 该条对家庭成员概念作出明确规范，家庭成员的界定是以法律上的婚姻关系和血缘关系为依据的。《暂行办法》对 “共同生活的家庭成员” 范围并未作出明确规定，2020 年公布的《中华人民共和国社会救助法》(草案征求意见稿)第 79 条规定：“本法所称共同生活的家庭成员，指配偶、父母、子女和其他共同生活的近亲属”。可见，《民法典》规定 “共同生活的家庭成员” 的范围时，采用相同标准，即以婚姻与亲子关系为基础的核心家庭成员。

　　民法对家庭的规定目的在于保护家庭成员的合法权益，维护家庭的稳定与和谐。民法属于私法的范畴，着眼于民事主体在形式平等的前提下形成的财产和人身的法律关系，因此，其对家庭的规定也主要集中在家庭的形式方面，即法律上的婚姻、亲属和血亲等关系的存在，而社会救助法属于公法的范畴，着眼于家庭的实质方面，注重家庭成员之间在经济上互相帮助和生存维护上的功能。在现代社会中，家庭是抵御生存风险的重要机制，“如果家庭成员不能彼此承担重要的角色义务，家庭也就不复存在了。” “我国法律努力维持家庭内部的温情脉脉和权利义务关系，但与此同时，家庭往往被视为私人场域。” 家庭维护公民生存发展的全过程。然而，仅依据民法上的家庭成员的规定，即近亲属的法律关系的存在，来确定是否提供社会救助是不合理的。民法旨在规范广泛的民事关系，保障家庭成员的权利义务，因而对家庭成员的定义较为宽泛，而社会救助法的目标是提供社会保障和救助，确保有限的社会资源精准分配给真正需要帮助的人，因此需要精确界定受助对象，缩小范围以减少财政负担和审查复杂性，提高救助效率。此外，现代家庭结构从大家庭向小家庭、核心家庭过渡，社会救助法需适应这种变化，通过缩小共同生活家庭成员范围，避免资源浪费，确保救助工作的公平性和公正性。因此，社会救助法的这种缩小范围的做法既是对现代家庭结构变化的反映，也体现了其针对性和实用性。作为具有兜底性的社会救助应优先考虑受救助者的近亲属是否有赡养义务与赡养能力，但社会救助所保障的生存权是一种公民向国家要求提供最低生活需求保障的权利，根本目的在于补充民法在家庭生存维护功能上的不足，国家将社会救助责任完全转嫁于家庭有违社会救助的立法宗旨。因此，社会救助法应当充分考虑具有实质功能的家庭关系。

　　由于中国现行社会救助立法中对 “共同生活的家庭成员” 范围规定的模糊性以及在实践中理解上的偏差，导致将民法和社会救助法中的家庭成员范围相等同，产生了是否能够获得社会救助只注重有无具有赡养负担能力的赡养义务人，而不论赡养义务人是否已经实际履行该义务的错误认识，有无具有赡养负担能力的赡养义务人遂成为能否获得社会救助的实质性要件，这不符合社会救助生存权保障法理念的要求。

　　赡养义务与社会救助是事实上的顺位关系

　　赡养义务是一种法律义务，它规定了一定范围的亲属之间在经济上相互扶持的责任。然而，在现实中，赡养义务的履行往往面临着各种困难或障碍，导致被赡养人的生活陷入困境。因此，为了保障被赡养人能够过上符合最低生活保障标准的生活，对被赡养人开展社会救助十分必要。厄斯特・福斯多夫 1938 年提出的 “生存照顾” 理论认为，现代社会中的个人无法自行满足生活所需，行政权力必须介入私人生活。该理论渊源于古罗马的共和理念，强调国家负有广泛照料人民生存的义务，履行这一义务乃是一种国家德性的体现。基于该理论，社会救助不应该受到赡养义务的限制，而应该根据被赡养人的实际需要和社会的发展水平来确定。社会救助的给付不仅是一种经济上的支持，也是一种社会上的关怀，它体现了社会对个人的尊重和承认，有利于个人的自我实现，旨在保障个人的最低生存水平，使其能够参与社会生活。

　　第二次世界大战后，随着社会和经济环境的变迁，福斯多夫对他所提出的生存照料理论进行了修正，并对辅助性原则进行了深入的解释。他提出，在个体和社会力量不足以实现既定生存目标时，国家的介入成为必要，起到了一个辅助和补充的作用。从家庭赡养与社会保障的功能互补角度，“家庭赡养与社会保障之间应当有良好的整合关系，以家庭为基础，发挥其优势，只有当家庭无力承担其责任时，最后才由政府出台。” 因此，实践中，“将有无能力赡养、扶养、抚养义务者作为申请社会救助的实质要件来对待，是对社会救助国家责任的推诿表现，与保障生存权理念相背离。”

　　由此可见，履行赡养义务和获得社会救助只是事实上的顺位关系，即赡养义务履行优先，义务不履行或履行不能时，为保障被赡养人的基本生活，应先行提供社会救助的给付，可称之为 “社会救助先行给付”，然后再由政府向赡养义务人追偿。辅助性原则的基本原理只是从顺位角度揭示了社会救助和赡养义务履行之间的关系，却难以渗透至作为社会救助内核的构成要件层面，对于社会救助实践中产生的 “事实贫困” 的解决似乎也毫无裨益。因此，基于辅助性原则以及社会救助法定构成要件双重考量下的 “事实贫困” 问题，亟待新的制度安排。前文述及履行赡养义务和获得社会救助只是事实上的顺位关系，基于此的 “先行给付” 制度安排更能符合赡养义务和社会救助的法律性质及社会功能，其无违于辅助性原则的要求同时又保证了社会救助法定要件符合法治精神的要求，且在现实中既可以在亲属之间实现经济上的互助和情感上的联系，维护家庭的和谐与稳定，也可以在社会层面实现经济上的保障和社会上的照顾，维护个人的尊严和自由，从整体来看有利于实现社会救助的效率和公平，即在保障被赡养人的基本生活的同时，避免了赡养义务人逃避履行义务和社会救助的滥用。

　　从现实角度来看，造成公民陷入生存困境的因素具有很大程度上的不确定性和多样性，因民事权益得不到有效保护从而陷入生活困境，如赡养义务人怠于履行义务导致被赡养人陷入生活困境的情形时有发生，司法实践中多以民法中关于赡养义务的规定、中华民族传统美德以及社会主义核心价值观的应有之义为依据，对义务人积极履行赡养义务作出裁判或提出建议，但义务人怠于履行赡养义务期间、被赡养人督促义务人履行赡养义务及寻求救助的过程中的生活保障，却没有在实践中予以足够的重视。因此，社会救助对象的范围有必要根据民事权益保障的现实情况作出必要的回应，这是社会救助在与赡养义务的关系中发挥兜底生存保障的重要体现，否则，赡养义务的绝对适用有规避社会救助国家责任之嫌。

　　三、社会救助制度中赡养义务立法规范的具体路径

　　促进社会救助和赡养义务共同发力，应从社会救助的法定要件明确化、以 “核心家庭” 确定共同生活的家庭成员的范围、建立社会救助先行给付制度三个方面来推进社会救助法律制度的完善。

　　(一)社会救助法定要件明确化

　　《暂行办法》第 1 条规定社会救助法的目的是国家 “保障公民的基本生活”，明示公民的基本生活应当基于公民身份受到国家的无差别保障，但公民能否获得社会救助，则取决于其是否符合社会救助的法定要件。因此，社会救助法定要件的明确化至关重要。社会救助的法定要件是指，申请社会救助时应符合或具备的法律规定条件。依据《暂行办法》第 1 条中 “保障公民的基本生活” 的规定，以及《暂行办法》第 9 条即 “国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障” 之规定，目前中国社会救助的法定要件是：其一，申请社会救助者须具有公民身份，即须为具有中华人民共和国国籍的公民;其二，公民的生活状况低于法定的基本生活水平，具体而言，共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地的财产状况认定。

　　“社会权的保障绝不是单纯的对市民社会的让步，而是一种积极的主动的社会措施，” 作为社会权之首的生存权保障体现在社会救助法中则表现为应采取积极主动的措施，力图将社会救助的法定要件明确化，以期实现与宪法中具有生存权意蕴的规定相一致。笔者认为，中国社会救助的法定要件的明确化应重点体现为四方面。第一，获得社会救助必须具有公民身份，公民身份是社会救助权的前提和基础。第二，公民处于社会救助法意义上的生活贫困状态，以社会救助法律制度所规定的救助给付为必需。社会救助是以国家责任和保障公民基本生活为原则的依申请而进行的行政给付，因此，社会救助必须符合法定的救助标准和种类。

　　如《暂行办法》中规定的共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准时才提供最低生活保障的给付，法定的社会救助给付种类为最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助。第三，公民为维持最基本的生存，已经充分利用了自己的资产和能力。社会救助是以补足性为原则的行政给付，必须以公民竭尽所能地利用个人所有资产和能力后仍不能维持最低限度的生活为要件。第四，社会救助不得附加非必要限制条件，如不得以赡养义务的履行情况为要件。就中国《暂行办法》的具体规定而言，《暂行办法》将 “社会救助标准确定” 和 “最低生活保障家庭收入状况、财产情况状况认定” 的重要权限下放于地方政府，随即产生了不少地方政府将赡养义务的履行与否作为是否提供社会救助的条件之一的问题，社会救助与赡养义务的冲突也源于此，从而导致社会救助门槛被提高。

　　(二)以 “核心家庭” 确定家庭成员的范围

　　社会救助对象的确定是社会救助工作的核心问题，关系到社会救助制度运行的理念和效率。由于《暂行办法》第 9 条中言及的 “共同生活的家庭成员” 范围不明确，各地对 “共同生活的家庭成员” 的理解存在较大差异，这种差异不仅关涉社会救助的公平性，还引发了事实贫困问题。“传统儒家文化影响下的中国社会，对家庭功能的认知天然地蕴含救助责任和义务，” 因此，充分发挥家庭在社会救助中的补充性功能并无不妥，但此时家庭成员的范围和家庭的规模形态就显得非常关键。目下，家庭在承担家庭成员救济、帮扶、赡养等责任方面仍然具有深厚的文化基础，但是，家庭的形态已然发生了一些变化，家庭逐渐趋于核心化，“核心家庭” 作为一种规模较小的家庭形态，通常指由夫妻双方及其未成年子女(或未婚子女)组成的家庭结构。“在现当代的社会变革之中，家户仍然是在解决现实社会问题时的重要影响因素，” 社会救助必须考虑家庭的收入状况，以及是否有老人、儿童或残疾人需要特别照顾。核心家庭的形态相对较小，以核心家庭为基准单位考量经济状况、生活条件以及是否有特殊困难，则有利于救助资源更精准地送达最需要的家庭。

　　在遭遇生存困难时，核心家庭往往面临着更多的生活压力，夫妻需要承担起养家糊口的责任，同时还要照顾未成年人和老人，此时，社会救助的介入显得尤为重要，通过对核心家庭的经济援助、医疗支持、教育资源等方面的帮助，可以有效地缓解他们的生活压力，帮助家庭渡过难关。总之，核心家庭相较于 “共同生活的家庭成员” 的规定有明显的进步性，缩小了共同生活的家庭成员的范围。家庭成员之间的相互支持和赡养被认为是维系家庭和社会稳定的基石，随着家庭结构的变化，在社会救助法律制度中，核心家庭成员的经济状况和赡养能力是确定救助对象是否符合条件的重要依据。因此，法律制度在设计时需要充分考虑这些变化，确保核心家庭的定义和赡养义务的规定能够适应时代的需求。这包括明确赡养义务的范围、内容和方式，以及如何在家庭成员之间公平地分配这些义务。同时，社会救助政策也应该考虑到家庭经济状况的动态变化，通过定期复核和评估，确保救助资源能够及时有效地分配给真正需要帮助的家庭。核心家庭成员之间的赡养义务可能因家庭成员的人数、经济状况和地域差异而有所不同。因此，法律制度需要更加灵活和包容，以适应不同家庭的实际情况。

　　(三)建立社会救助先行给付制度

　　考察《暂行办法》与有关社会救助的地方性法规、地方政府规章可以发现，其均强调实施社会救助应遵循及时性原则，但由于社会救助与赡养义务的冲突导致现实中出现了事实贫困，在一定程度上违背了及时性原则的要求。社会救助作为兜底性的社会保障制度，对维护公民的基本生存具有重要意义，因此，从根本上消灭事实贫困的任务必须由社会救助来承担。建立社会救助先行给付制度是当下发挥社会救助兜底公民基本生存保障功能的必然选择，即有赡养能力的赡养义务人拒不履行赡养义务时，为了保障被赡养人的基本生活，对符合社会救助法定要件的被赡养人应先行给付社会救助待遇，之后，政府可以依据民事法律的相关规定，向该赡养义务人追偿先行支付的社会救助费用。前文述及，赡养义务与社会救助是事实上的顺位关系，赡养义务的履行情况并不构成社会救助法定要件的内容，质言之，只要符合法定要件就应该获得社会救助，即使有义务人未履行相应的义务，基于及时性原则的要求建立社会救助先行给付制度，并不违背社会救助法的理念。例如，日本现行《生活保护法》第 4 条第 3 款规定，“在遇有生存遭受危险，或者按照一般的社会通常观念难以放置不管等‘急迫情形’时，保护实施机关必须进行必要的保护，这时应排除资产活用和他法优先规定的适用，可以采取紧急的保护措施。” 需要强调的是，社会救助的先行给付制度意味着事后政府相关部门可对赡养费进行追偿，对于尚未实际履行赡养义务人进行追偿，不违反社会救助补足性原则的要求。

　　四、结论

　　社会救助与赡养义务分属不同领域，前者主要涉及公共领域，后者主要与私领域相关，但两者共同发挥着维护和保障公民基本生活的作用。社会救助制度中赡养义务的规定，应予以法律规范，即明确社会救助的法定要件，不得将履行赡养义务作为获得社会救助的法定要件之一;与民法中的共同生活家庭成员相区别，社会救助法以核心家庭成员为共同生活的家庭成员;以消除 “事实贫困” 为导向建立社会救助先行给付制度，保障公民的基本生活，事后对有赡养能力的赡养义务人进行追偿。获得社会救助与履行赡养义务之间冲突问题的解决必须将二者的法理基础置于同等层次的宪法高度予以考量，即社会救助是在赡养义务无法或者不能完全履行的情况下，由国家对生活陷入困难状态的公民提供的一种补足性的救助。社会救助既不能取代赡养义务，也不能削弱赡养义务，而是对赡养义务的履行不足进行弥补。通过妥善处理社会救助与赡养义务之间的关系，以期最终形成家庭和社会的合力，保障公民的基本生活。

韩君玲;路振国,北京理工大学法学院,202502